對權力清單“確權”機制的探討

周琦珊　陳雯　郁詩憶

[摘 要]權力清單制度是建立法治政府和服務型政府的重要舉措。完善權力清單“確權”機制是開展后續(xù)“曬權”和“治權”工作的基礎和前提。以河北省教育廳為例，從確權主體、確權內容和確權流程三個角度對比和分析當前政府權力清單確權機制“應然”與“實然”狀態(tài)，產生對當前權力清單“確權”機制的認識和思考。

[關鍵詞]權力清單；確權機制；確權主體；確權內容；確權流程

[中圖分類號]D616 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2016）05 — 0026 — 02

權力清單是政府及其部門通過一定的方法與程序對其自身享有的各項行政權及實施依據(jù)進行梳理，并將梳理結果以清單的形式對外界予以公布。我國《政府信息公開條例》第9條和第10條提出政府機構要主動公開有關其機構職能、辦事程序及標準等信息內容，而權力清單正是這一規(guī)定的有力回應和現(xiàn)實表現(xiàn)。只有建立和完善權力清單“確權”機制，才能保障“曬權”和“治權”等后續(xù)工作的順利開展。因此，對權力清單“確權”機制的探討和研究對于權力清單制度的健康和持續(xù)運行有著重要的理論和實踐價值。

要對權力清單確權機制展開探討，首先要明確權力清單的基本性質。當前學界對權力清單性質有多種界定，但無論何種界定都對于權力清單的兩個基本特征不存在置疑：一是權力清單以政府文件的形式對外公布，而非由各級人民代表大會審議通過的對社會具有約束力的法律文件；二是權力清單是政府通過對部門權力及運行流程的梳理而歸納出的對政府及其部門具有約束力的文件。基于以上兩點，本文認為權力清單具有政府規(guī)范性文件的性質，并在此基礎上展開對權力清單確權機制的探討。

“機制”是抽象、宏觀、復雜的概念，因此，本文在對政府權力清單確權機制的探討中，以政府部門權力清單實際運行模式為著眼點，以探討權力清單確權機制的合理性為出發(fā)點，并以確權主體、確權內容和確權流程三個具象、微觀、簡單的層面為切入點，通過了解、分析和總結當前政府部門權力清單確權機制的“實然”狀態(tài)，并與通過相關法律法規(guī)、法學理論和公共管理相關理論所歸納的權力清單確權機制的“應然”狀態(tài)進行比較分析，發(fā)現(xiàn)其中的差異并展開相關思考。

一、關于權力清單確權機制“應然狀態(tài)”的思考

（一）確權主體

“橫向部門分立，縱向層級節(jié)制”是我國政府組織結構的基本特征。以教育廳為例，教育廳作為教育領域的一級政府部門，橫向上，它與財政廳、科技廳等職能部門分立，均接受省政府統(tǒng)一管理；縱向上，教育廳也受到其在教育領域的上級管理部門即教育部的垂直管理。因此，省政府和教育部在權力分配方面與教育廳相關聯(lián)，均應適當參與教育廳權力清單的編制工作。其次，權力清單涉及政府權力及其法律淵源的裁定、梳理與解釋，由政府自身判定便不符合基本法理，故而需要權力機關即各級人民代表大會或其常委會參與其中負責審核和批準工作，以保證其合法性。此外，權力清單需要列舉和歸納分散在不同法律、法規(guī)、規(guī)章等文件中的政府各項行政權，同時涉及法學理論的梳理與解釋，因此，由學者參與其中提供專業(yè)理論的指導是必要的。最后，權力清單的推行關乎社會公眾、團體和組織切身利益，他們是政府部門工作效率和效果的體驗者和驗收人，對政府部門工作職權和運行流程都有進行監(jiān)督和評價的自由。

（二）確權內容

對權力清單確權內容的考察可以根據(jù)合法性和合理性原則從權力來源和確權依據(jù)兩個方面進行分析。首先，合法性。權力清單中的行政權必須能夠在法律中尋找其合法性和正當性的來源。在客觀層面，政府部門的權力來源于憲法和法律規(guī)定（其中包括憲法、立法法和國務院組織法等）。若一項權力缺乏法律依據(jù)或依據(jù)不充分，均應歸為不合法權力，并予以廢除，排除在權力清單之外。其次，合理性。對于法律依據(jù)充分的權力，應按合理性選擇進行審查，將順應社會發(fā)展需求、符合各部門運行規(guī)律、滿足社會公眾意愿的權力列入清單；將互不協(xié)調甚至存在沖突、發(fā)揮作用的時效性等方面存在爭議的權力進行審查后，擇其合理者納入清單，不合理者不納入清單，同時報立法機關審查和批準。

（三）確權流程

權力清單確權流程應按照合法、科學和高效原則，合理設定上下級和內外部確權主體之間的位置關系及其各自職責分工，以保證權力清單的合法性、全面性、客觀性和民主性。以教育廳為例，本文認為其權力清單確權的具體流程應大致如下：編制主體（即教育廳）梳理權力→征詢省政府和教育部意見→確定權力項→編制權力清單并繪制權力運行圖→征詢社會公眾意見→修訂權力清單→報省政府和教育廳審查→報省級人民代表大會或其常委會審查與批準。省級人民代表大會或其常委會對權力清單及運行圖中符合法律法規(guī)相關規(guī)定的內容予以批準，不符合相關規(guī)定的內容予以撤銷，存在法律問題的內容則予以退回，并由編制主體依照上述流程重新編制。此外，教育部作為上級職能部門，要在確權流程中發(fā)揮自身領導協(xié)調作用，平衡各省教育廳權力清單數(shù)量、定位和分類等標準，以便利其對各省教育廳的管理工作，同時加強社會公眾對這一職能部門工作內容及運行方式的了解。

二、權力清單確權機制的“實然狀態(tài)”——以河北省教育廳為例

（一）確權主體

當前我國權力清單的確權過程，多是由地方政府牽頭負責，以政府職能部門為主要編制主體的方式推行。以河北省教育廳為例，其權力清單主要由教育廳自身以及省政府負責清單的編制和審查工作。具體工作分配如下：教育廳各處室根據(jù)對自身工作內容和職責的認識和判斷，總結并申報本處室的權力清單→人事處和政策法規(guī)處對各部門申報的權力清單進行審議、溝通和調整→將審議通過的權力清單報廳長黨組會議研究→將研究通過的權力清單報省政府審議→省政府將審議結果反饋于教育廳，教育廳若同意反饋意見則依意見進行修正，若不同意則作出說明并再次報省政府→省政府通過教育廳權力清單。由此可以看出，當前河北省教育廳權力清單確權主體主要集中于省政府和省教育廳等政府內部確權主體，外部主體的參與力量較為微弱。

（二）確權內容

通過對河北省教育廳權力清單的調研發(fā)現(xiàn)，“清單之外無權力”的工作理念和原則已逐漸滲透，而其權力來源和確權依據(jù)主要有以下兩方面：第一，法律法規(guī)。教育廳依據(jù)相關法律法規(guī)（如《中華人民共和國教育法》）為教育廳及其各部門的工作確立了基本職責，同時也在權責相對應的模式下確立了其基本權力；第二，部門職能。通過對轄區(qū)內社會事務的涉及領域進行判斷，對涉及教育領域的事務予以管理，并賦予其相應權力以保證工作的順利開展。此外，對于確權過程中是否存在“核心權力不下放”的問題，調研對象表示，因個人貪戀權力而不放權的現(xiàn)象少之又少，但部門間在確權過程中出現(xiàn)的利益沖突則值得關注和思考。

（三）確權流程

如確權主體部分所述，教育廳權力清單確權機制遵循由“教育廳各處室匯總部門權力→教育廳梳理→報省政府審議→反饋與修改→省政府審查通過”這一自下而上的歸納、審議、溝通和調整的確權流程。此外，教育廳經過長期發(fā)展，已逐漸形成具有合理性和可行性的權責對應模式，并保證各項工作的順利開展，這在權力清單制度實行前便可通過其正常運轉而有所體現(xiàn)。

三、兩種狀態(tài)之間的差異及相關思考

（一）確權主體

通過對政府部門確權主體理論與現(xiàn)實的思考，以教育廳為例，本文認為教育廳權力清單的確權主體應有教育部牽頭，省政府和教育廳則根據(jù)本地區(qū)、本部門的地方特色進行編制，對教育部所列權力清單進行微調，并由省人民代表大會或其常委會作為權力機關進行審查和批準。此外，外部力參與也應是確權過程中的重要一環(huán)。社會公眾、團體和組織是政府工作效果的直接體驗者，因此適當鼓勵和引導外部力量參與到權力清單確權過程中是一條有意義、有價值的發(fā)展路徑。對此，調研對象表示，當前各方雖提倡外部主體參與，但由于教育廳內部工作人員對自身工作內容和流程了解程度更為深刻，由內部主體確權對于厘清各部門權力具有更現(xiàn)實意義。由此可見，權力清單確權主體多元化仍有較長的路要走，但出于建立服務型政府的現(xiàn)實需要，政府部門需為社會公眾、團體和組織參與確權設置合理、可行的民主協(xié)商程序。

（二）確權內容

確定合法、合理的清單內容是權力清單確權過程中的重要環(huán)節(jié)，但調研中反映的顧及本部門利益而阻礙權力下放等行為是影響權力清單確權內容合法性和合理性的重要因素，對權力清單制度的健康運行造成消極影響。因此，政府部門在這一環(huán)節(jié)中，應進一步整治、簡化和明確本部門的權力內容，并依據(jù)合法、合理、快捷、便民等原則適當放權。部門要敢于自我革命，以習近平總書記所說的“壯士斷腕”的決心和勇氣優(yōu)化教育廳部門之間的確權機制，促進權力合理分配，保證行政工作高效運轉。

（三）確權流程

通過理論與現(xiàn)實狀態(tài)的對比可以發(fā)現(xiàn)，相對于理想狀態(tài)，當前政府權力清單的確權工作主要局限于同級政府內部機構運轉，其合法性和民主性性程度均存在一定程度缺失。此外，也正由于確權過程局限于同級政府內部而缺乏上級部門統(tǒng)籌協(xié)調，導致不同地區(qū)的同一政府部門權力清單中的權力內容及運行流程存在較大差異，如此便不利于各地區(qū)部門管理，也不利于社會公眾更為深刻的了解政府部門權力清單，而上級職能部門的有效參與、統(tǒng)籌與協(xié)調可有效改善這一局面。因此，可以依照理想狀態(tài)的確權流程對政府部門實際確權流程作適當調整。

總體而言，當前政府部門權力清單確權機制雖存在一定問題，但整體上呈現(xiàn)良性發(fā)展狀態(tài)，權力清單制度的優(yōu)勢也已然凸顯，它的建立和運行對十八屆三中全會戰(zhàn)略部署中提出的“強化權力運行機制和監(jiān)督體系”具有十分積極的意義。而對于研究發(fā)現(xiàn)政府及其部門確權機制存在的缺失，政府及其部門應在確權主體、確權內容和確權流程方面進一步完善和優(yōu)化權力清單確權機制，以為后續(xù)“曬權”和“治權”工作的順利開展奠定良好的基礎，切實推進法治政府和服務型政府目標的實現(xiàn)?！藏熑尉庉嫞簭?港〕