齊齊哈爾市中心城區(qū)棚戶區(qū)改造的困境與出路

唐道陽(yáng)

[摘 要]齊齊哈爾市多年的棚戶區(qū)改造贏得了一系列的贊譽(yù)并真正改善了眾多弱勢(shì)群體的居住條件，但隨著幾年的改造，剩下的“硬骨頭”即商業(yè)價(jià)值高、容易改造的地段已基本改造完畢，改造成本和難度逐年加大等問(wèn)題已經(jīng)逐漸顯現(xiàn)，在這樣的條件下，怎樣助力齊齊哈爾的棚戶區(qū)改造走出困境，需要重點(diǎn)研究。

[關(guān)鍵詞]齊齊哈爾；棚戶區(qū)；困境；出路

[中圖分類號(hào)]C913 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕 A [文章編號(hào)〕 1009 — 2234（2016）05 — 0011 — 02

一、齊齊哈爾市中心城區(qū)棚戶區(qū)改造的發(fā)展歷程

按照國(guó)家和省的統(tǒng)一部署，齊齊哈爾市從2008年開(kāi)始實(shí)施大規(guī)模棚戶區(qū)改造。齊齊哈爾市棚戶區(qū)改造采取政府主導(dǎo)與市場(chǎng)化運(yùn)作相結(jié)合改造模式，大體經(jīng)歷三個(gè)階段：一是2008至2010年以政府主導(dǎo)為主。棚戶區(qū)改造由市政府組織實(shí)施，市政府是棚改地段征收主體，由市征收辦負(fù)責(zé)征收拆遷；市棚改辦作為政府建設(shè)的責(zé)任主體，負(fù)責(zé)棚改回遷房建設(shè)；二是2010年至2013年政府主導(dǎo)和商業(yè)開(kāi)發(fā)兩種方式并存。一部分不具備商業(yè)開(kāi)發(fā)價(jià)值的棚戶區(qū)，改造由政府主導(dǎo)開(kāi)發(fā)建設(shè)；一部分有商業(yè)開(kāi)發(fā)條件的棚戶區(qū)，采取招、拍、掛等方式整體出讓，由商業(yè)性組織作為承建主體開(kāi)發(fā)建設(shè)。這一階段土地的征收主體由市政府變?yōu)閰^(qū)政府，政府主導(dǎo)棚改項(xiàng)目建設(shè)由市棚改辦變?yōu)槭信锔霓k、城投公司、區(qū)政府共同承擔(dān)。三是2014年以來(lái)回歸到政府主導(dǎo)模式。受經(jīng)濟(jì)下行壓力影響，房地產(chǎn)市場(chǎng)低迷，市場(chǎng)化投資緊縮，通過(guò)市場(chǎng)實(shí)施棚改已無(wú)可能，在國(guó)家出臺(tái)新政策支持棚改的新形勢(shì)下，充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，加快推進(jìn)棚改進(jìn)程。棚改項(xiàng)目全部由城投公司負(fù)責(zé)建設(shè)。

二、齊齊哈爾市中心城區(qū)棚戶區(qū)改造的主要做法和經(jīng)驗(yàn)

（一）多渠道籌集資金，解決棚改資金難題。齊齊哈爾市在棚改資金籌集上，采取“六個(gè)一塊”。即“政府投入保一塊”，注重資金打捆使用，合理整合各類財(cái)政資金，2008年-2014年從土地出讓收入中投入棚改資金20多億元?！般y行貸款融一塊”，充分發(fā)揮城投公司融資平臺(tái)作用，積極爭(zhēng)取銀行信貸支持，一是獲得商業(yè)銀行貸款13.5億元，其中，交通銀行3億元，國(guó)發(fā)行5.5億元，浦發(fā)銀行2.4億元，龍江銀行2.6億元；二是爭(zhēng)取政策性銀行貸款，已獲國(guó)開(kāi)行貸款30億元，申請(qǐng)農(nóng)發(fā)行項(xiàng)目資本金貸款21.8億元，已獲批0.3億元；三是城投公司發(fā)行棚改項(xiàng)目建設(shè)專項(xiàng)債券31億元；四是利用住房公積金貸款支持棚改建設(shè)，齊齊哈爾市作為全國(guó)第二批公積金貸款試點(diǎn)城市，批準(zhǔn)棚改項(xiàng)目貸款5億元?！吧霞?jí)專項(xiàng)給一塊”，通過(guò)積極向上爭(zhēng)取支持，獲得中央、省級(jí)棚改專項(xiàng)資金12.9億元?！捌髽I(yè)墊資增一塊”，引導(dǎo)企業(yè)自籌資金參與棚改，累計(jì)發(fā)動(dòng)企業(yè)墊付資金20億元?！熬用褡曰I擔(dān)一塊”，收繳棚改動(dòng)遷居民上靠上調(diào)戶型面積差價(jià)款約9.2億元?！吧鐣?huì)捐助補(bǔ)一塊”，動(dòng)員社會(huì)各屆獻(xiàn)愛(ài)心、惠民生，募集資金420萬(wàn)元。

（二）充分發(fā)動(dòng)群眾，破解拆遷難題。目前，齊齊哈爾市剩余棚戶區(qū)多位于城鄉(xiāng)結(jié)合部，國(guó)有土地、集體土地交叉，基礎(chǔ)設(shè)施落后，情況復(fù)雜，征收拆遷規(guī)模大、難度高，在征收過(guò)程中，齊齊哈爾市委市政府尊重棚改群眾意愿，使棚改群眾成為推動(dòng)棚改進(jìn)程的主要力量。一是拆不拆群眾說(shuō)了算。為充分調(diào)動(dòng)群眾做群眾工作，改變以往簽訂一份補(bǔ)償安置協(xié)議拆扒一處房屋的做法，將征收對(duì)象由“一家一戶” 變?yōu)椤耙粋€(gè)地段一個(gè)區(qū)片”，確定“整片推進(jìn)、整片拆遷、整片凈地”的原則，只有當(dāng)一個(gè)地段絕大多數(shù)即90%以上群眾同意改造的，方進(jìn)行該地段的棚戶區(qū)改造。也就是說(shuō)，一個(gè)地段一個(gè)區(qū)片拆不拆遷、改不改造是絕大多數(shù)群眾說(shuō)了算，化解了以往政府單方面作出征收決定與被征收人意愿不符的矛盾。二是什么時(shí)候拆群眾說(shuō)了算。在《征收補(bǔ)償安置協(xié)議》生效后，待購(gòu)買的存量商品房源或新建安置房源具備入住條件后，再限期組織拆扒。這樣一方面大大減少群眾待安期，不致于讓棚改群眾流離失所、飄搖租?。涣硪环矫鏄O大降低了政府待安費(fèi)支出。當(dāng)棚改群眾搬遷騰空交房比例達(dá)到97%以上，該地段棚改群眾即可優(yōu)先在購(gòu)買或新建的房源中選房進(jìn)戶，而后政府才組織進(jìn)行拆扒。切實(shí)發(fā)揮了群眾做群眾動(dòng)員工作的作用，提高了征收效率，降低了征收難度。對(duì)剩余3%的少數(shù)“滯留戶”通過(guò)媒體曝光，依法組織實(shí)施強(qiáng)制搬遷，也大大減少了干擾搬遷的阻力。三是回遷到哪群眾說(shuō)了算。在征收調(diào)查階段，按照“異地為主、就近為輔、高層為主、多層為輔”進(jìn)行安置意向統(tǒng)計(jì)，據(jù)此在回遷安置進(jìn)行選房階段有針對(duì)性的提供安置房源，使安置房源更多的符合棚改群眾回遷安置意愿，實(shí)現(xiàn)回遷到哪群眾說(shuō)了算。通過(guò)90%協(xié)議簽訂比例生效和97%的搬遷比例選房進(jìn)戶，充分踐行了“為了群眾、依靠群眾、發(fā)動(dòng)群眾、相信群眾”的群眾路線，實(shí)現(xiàn)了“整體搬遷，按片征收、減少滯留、快速回遷”的初衷。

（三）做好安置房購(gòu)買，實(shí)現(xiàn)有序回遷安置。齊齊哈爾市積極貫徹落實(shí)國(guó)家鼓勵(lì)棚改貨幣化安置精神，2015年市本級(jí)購(gòu)買1.75萬(wàn)套存量商品房，用于棚改回遷，占全年征收總量的60%，占市場(chǎng)存量商品房的71.42%，即實(shí)現(xiàn)了“先遷后拆、零時(shí)待安”，又活躍了本地房地產(chǎn)市場(chǎng)，成為加快齊齊哈爾市新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)城市建設(shè)的巨大推動(dòng)力量。一是擇優(yōu)競(jìng)價(jià)購(gòu)買。先由市住建局按建設(shè)銷售手續(xù)齊全、戶型面積符合棚改回遷需要、小區(qū)環(huán)境配套到位的購(gòu)房標(biāo)準(zhǔn)對(duì)存量商品房進(jìn)行全面篩查，確定安置房源范圍，并調(diào)取已預(yù)售、銷售樓盤(pán)近三年銷售平均價(jià)格作為參考。通過(guò)市公共資源交易中心平臺(tái)組織公開(kāi)招標(biāo)，開(kāi)發(fā)企業(yè)自主報(bào)價(jià)，但報(bào)價(jià)不得高于本樓盤(pán)網(wǎng)簽均價(jià)下浮10%，開(kāi)標(biāo)前與房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)進(jìn)行招標(biāo)前的答疑會(huì)，隨機(jī)抽取專家，招標(biāo)時(shí)由專家對(duì)各開(kāi)發(fā)企業(yè)的報(bào)價(jià)以“擇優(yōu)競(jìng)價(jià)”方式確定最終價(jià)格和供應(yīng)商。二是分類購(gòu)買分類回遷。由過(guò)去的就地就近安置變?yōu)榉诸惍惖匕仓?。依?jù)土地級(jí)別及基準(zhǔn)地價(jià)，對(duì)各棚戶區(qū)地段劃定為A、B、C、D四個(gè)類別。依據(jù)已銷（預(yù)）售商品存量房樓盤(pán)在產(chǎn)權(quán)交易部門(mén)登記備案的網(wǎng)簽價(jià)格，對(duì)各存量開(kāi)發(fā)小區(qū)劃分A、B、C、D四個(gè)類別。考慮棚改群眾的自主選擇，原則上以同類安置為主，實(shí)行同類安置不找差價(jià)、換類安置找差價(jià)的安置方式，即換類安置可按“降類返還差價(jià)、升類補(bǔ)齊差價(jià)”的辦法給予安置，充分滿足棚改群眾不同安置需求。三是有序分配安置。在棚改回遷安置順序上，即充分尊重棚改群眾的自主選擇，同時(shí)更鼓勵(lì)支持房屋征收拆扒的被征收人的優(yōu)先選擇權(quán)。搬遷騰空交房比例率先達(dá)到97%的地段可優(yōu)先選擇回遷安置小區(qū)，同地段先簽訂房屋征收協(xié)議的被征收人可優(yōu)先選擇回遷安置房，同日期簽訂房屋征收協(xié)議的被征收人中年齡大者或家庭成員中下肢殘疾達(dá)到2級(jí)以上的可優(yōu)先選擇回遷安置房的樓層。通過(guò)“三個(gè)優(yōu)先回遷安置”大大提高了棚改群眾簽訂征收補(bǔ)償協(xié)議的效率，也為有序回遷安置提供了群眾認(rèn)可、操作合理的遵循依據(jù)，化解了回遷安置先后的順序矛盾，使棚改工作取得公開(kāi)透明、公平合理、群眾滿意的效果。

（四）加大住房公積金支持力度，保障居民順利回遷。齊齊哈爾市自2009年開(kāi)始辦理棚戶區(qū)拆遷公積金提取，本著便民、利民的宗旨，對(duì)棚戶區(qū)改造居民，繳存人僅須提供《房屋拆遷補(bǔ)償協(xié)議》、搬遷驗(yàn)收單、交款收據(jù)即可辦理提?。灰讶〉谩斗课菟袡?quán)證》的，提供《房屋所有權(quán)證》和契稅完稅證明，且繳存人本人及配偶或共有人均可辦理提取，提取額度不超過(guò)實(shí)際投資額。自開(kāi)辦此項(xiàng)業(yè)務(wù)以來(lái)，累計(jì)辦理提取近1萬(wàn)人，提取額度近4億元，為廣大動(dòng)遷戶繳存人解決了資金不足的燃眉之急。此外，為了促進(jìn)齊齊哈爾市房地產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展，改善棚戶區(qū)居民居住條件，對(duì)符合貸款條件的棚戶區(qū)居民，申請(qǐng)住房公積金貸款的，持可以抵押登記的手續(xù)，按照實(shí)際投資額的100%貸款。同時(shí)，為了支持齊齊哈爾市棚戶區(qū)改造項(xiàng)目，公積金管理中心開(kāi)通了專門(mén)的棚戶區(qū)改造回遷住房貸款受理窗口，隨來(lái)隨辦，為棚改居民提供便利。

三、齊齊哈爾市中心城區(qū)棚戶區(qū)改造的困境與出路

（一）創(chuàng)新資金籌措渠道。目前齊齊哈爾市棚戶區(qū)存量多數(shù)位于城郊，位置偏遠(yuǎn)，房屋密度高，情況復(fù)雜，加之涉及農(nóng)村集體土地征收，拆遷成本較高，土地商業(yè)開(kāi)發(fā)價(jià)值低，市場(chǎng)化運(yùn)作難度大，引資、融資困難。應(yīng)從城市經(jīng)營(yíng)的理念出發(fā)，在一系列政策支持的基礎(chǔ)上，依托新、舊融資平臺(tái)，增加優(yōu)惠政策，特事特辦等繼續(xù)吸引更多市場(chǎng)投資機(jī)構(gòu)介入融資，從而進(jìn)一步拓寬融資渠道。

（二）制定存量房消化機(jī)制。2015年國(guó)家允許通過(guò)購(gòu)買存量商品房來(lái)回遷安置棚戶區(qū)居民，對(duì)于消化商品房存量和促進(jìn)棚改回遷安置具有重要作用，但實(shí)際運(yùn)作中，由于多數(shù)存量商品房面積較大，需要回遷居民補(bǔ)交面積差價(jià)款，而棚戶區(qū)居民多為雙困戶（經(jīng)濟(jì)和住房），承擔(dān)能力弱，選房積極性不高，消化商品房存量效果不甚理想。應(yīng)研究制定相應(yīng)優(yōu)惠政策，減免部分稅費(fèi)，從而鼓勵(lì)回遷居民選擇較大戶型存量房。

（三）完善相應(yīng)政策法規(guī)。齊齊哈爾作為擁有獨(dú)立立法權(quán)的較大城市，應(yīng)盡快完善地方性法律法規(guī)體系，在出臺(tái)對(duì)棚改弱勢(shì)群體的一系列優(yōu)惠政策法規(guī)基礎(chǔ)上，通過(guò)對(duì)“滯留戶”媒體曝光，依法組織實(shí)施強(qiáng)制搬遷，并加強(qiáng)對(duì)相關(guān)法律法規(guī)的執(zhí)行力度，以減少了干擾棚戶區(qū)拆遷改造的阻力，為正常搬遷建設(shè)掃清工作阻礙。

（四）保證棚改建設(shè)用地。按照國(guó)家和黑龍江省的相關(guān)文件和精神，努力爭(zhēng)取國(guó)家和省級(jí)政策優(yōu)惠，建立適合齊齊哈爾市棚戶區(qū)改造建設(shè)用地的相關(guān)實(shí)施細(xì)則。在不占用各地其他建設(shè)用地指標(biāo)的基礎(chǔ)上，優(yōu)先保證棚戶區(qū)改造（主要是城中村）所需的用地，并適當(dāng)安排一定比例的配套商業(yè)用地。

（五）完善行政強(qiáng)遷程序。對(duì)棚戶區(qū)改造房屋拆遷工作中“滯留戶”問(wèn)題，按照國(guó)家的相關(guān)規(guī)定應(yīng)走司法途徑。但是，目前一般采用的司法強(qiáng)拆由于程序復(fù)雜、過(guò)程繁長(zhǎng)，有時(shí)已經(jīng)嚴(yán)重影響了棚戶區(qū)的拆遷和建設(shè)工作。應(yīng)盡快組建單獨(dú)的職能部門(mén)，在依法的條件下完善其職責(zé)，為棚戶區(qū)改造的搬遷和建設(shè)工作按時(shí)完成提供有力的體制保障。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕倪鵬飛，等.城市化進(jìn)程中低收入居民住區(qū)發(fā)展模式探索--中國(guó)遼寧棚戶區(qū)改造的經(jīng)驗(yàn)〔M〕.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012.

〔2〕劉新華.金融支持棚戶區(qū)改造調(diào)查與研究〔J〕.黑龍江金融，2009，（07）.

〔3〕王雅麗.西安市棚戶區(qū)改造中存在的問(wèn)題和對(duì)策〔J〕.中國(guó)房地產(chǎn)，2009，（11）.

〔4〕李莉，張輝.中國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中棚戶區(qū)改造理論與實(shí)踐〔M〕.北京：中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，2014.

〔責(zé)任編輯：侯慶?！?/p>