水權(quán)轉(zhuǎn)讓法律原則芻議

摘 要：水權(quán)轉(zhuǎn)讓是應(yīng)對(duì)水資源危機(jī)、建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)的必然要求，是實(shí)現(xiàn)水資源優(yōu)化配置的可行路徑。在構(gòu)建水權(quán)轉(zhuǎn)讓法律制度的過程中，應(yīng)遵循可持續(xù)發(fā)展原則和有償使用原則，兼顧經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益。

關(guān)鍵詞：水權(quán)；取水權(quán)；水權(quán)轉(zhuǎn)讓；法律原則

我國“十三五”規(guī)劃提出“建立節(jié)水型社會(huì)、健全水資源配置體系、強(qiáng)化水資源管理和有償使用”，這是建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)必然要求，是應(yīng)對(duì)當(dāng)前世界水資源日益稀缺的良策。水資源已日益成為世界范圍內(nèi)的稀缺資源，這種稀缺資源只在在優(yōu)化配置的前提下，才能實(shí)現(xiàn)環(huán)境和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。水權(quán)轉(zhuǎn)讓是實(shí)現(xiàn)水資源優(yōu)化配置的有效途徑之一。

一、推進(jìn)水權(quán)轉(zhuǎn)讓法律制度的重要意義

（一）水資源日益成為全球范圍內(nèi)的稀缺資源。地球上的水資源包括海水資源和淡水資源，由于海水難以直接利用，通常所說水資源指陸地上的淡水資源。陸地上的淡水資源約占地球上水體總量的2.5%，而其中70%以固體冰川的形式存在于地球的南北兩極，加上難以利用的永凍積雪及高山冰川，地球上約87%的淡水資源是人類迄今無法利用的。真正能為人類所利用的淡水資源約占地球總水量的0.26%，主要是江河湖泊和地下水中的一部分。全球水資源不僅短缺，同時(shí)地區(qū)分布極不平衡。巴西、俄羅斯、加拿大等9個(gè)國家占了世界淡水資源的60%，約占世界人口總數(shù)40%的80個(gè)國家和地區(qū)嚴(yán)重缺水。[1]2011年10月31日，菲律賓嬰兒卡馬喬的誕生，標(biāo)志著世界人口已突破70億。經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅猛發(fā)展及龐大的人口需求使水資源日益成為世界性的稀缺資源。

水資源短缺的問題在我國同樣存在。我國水資源總量約為28000億立方米，總量雖然不小，但人均占有量卻只有世界人均水資源量的四分之一，在世界各國中排名百位以后，被列為水資源十分貧乏的16個(gè)國家之一?？梢?，加強(qiáng)水資源綜合管理，提高水資源利用效率，建立節(jié)水型社會(huì)，促進(jìn)水資源可持續(xù)利用已經(jīng)成為世界各國面臨的重大問題。[2]

（二）水權(quán)轉(zhuǎn)讓是實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置的重要途徑。史尚寬先生主張，礦業(yè)權(quán)、漁業(yè)權(quán)、水權(quán)為物權(quán)，而且明確水權(quán)為用益物權(quán)[3]。水權(quán)所具有的用益性是水權(quán)轉(zhuǎn)讓的法理基礎(chǔ)。在我國，水資源屬于國家所有，作為國有自然資源之一的水資源，任何人不得買賣、出租、抵押或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓。面對(duì)水資源短缺的局面，為解決市場主體的用水問題，有效益的途徑是配置給市場主體水權(quán)，并允許市場主體根據(jù)其對(duì)水需求的變化，實(shí)現(xiàn)水權(quán)在市場主體之間的移轉(zhuǎn)。[4]因此，必須將水權(quán)界定為一種用益物權(quán)，并從水資源所有權(quán)中分離出來，通過水權(quán)轉(zhuǎn)讓實(shí)現(xiàn)其用益性，以緩解日益嚴(yán)重的水資源危機(jī)。

“十三五”時(shí)期是全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期，是深化改革開放、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的攻堅(jiān)時(shí)期，全面構(gòu)建資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的社會(huì)，是“十三五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略舉措，而水權(quán)制度的建立與完善對(duì)促進(jìn)工農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和構(gòu)建資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的社會(huì)有著重要的理論意義和實(shí)踐意義。我國《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》第27條明確了取水權(quán)在符合法律規(guī)定的前提下，可以依法有償轉(zhuǎn)讓，這是水權(quán)轉(zhuǎn)讓的法律依據(jù)。為落實(shí)《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》，進(jìn)一步推進(jìn)水權(quán)交易，水利部起草了《取水權(quán)轉(zhuǎn)讓暫行辦法（征求意見稿）》，于2014年11月25日至12月26日面向社會(huì)公開征求意見。[5]征求意見稿對(duì)取水權(quán)轉(zhuǎn)讓的適用范圍、遵循原則、轉(zhuǎn)讓程序及轉(zhuǎn)讓費(fèi)用等相關(guān)問題予以規(guī)定。

二、水權(quán)轉(zhuǎn)讓的法律原則

水權(quán)轉(zhuǎn)讓的法律原則，是指貫穿于水權(quán)轉(zhuǎn)讓過程中的、具有普遍適用效力的指導(dǎo)思想和基本準(zhǔn)則，是法律原則在水權(quán)轉(zhuǎn)讓過程中的體現(xiàn)。[6]由于《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》是《水法》的下位法，《水法》的基本原則，如水資源國家所有權(quán)原則、水資源依法開發(fā)及合理利用原則、節(jié)約用水原則等，當(dāng)然地規(guī)范水權(quán)轉(zhuǎn)讓活動(dòng)。由于目前我國規(guī)定水權(quán)轉(zhuǎn)讓的法律法規(guī)較少，筆者認(rèn)為，可以結(jié)合我國水資源工作的實(shí)際情況，參照現(xiàn)行法律體系，確定如下原則作為水權(quán)轉(zhuǎn)讓的基本原則。

（一）可持續(xù)發(fā)展原則。1987年，世界環(huán)境與發(fā)展委員會(huì)在《我們共同的未來》中系統(tǒng)地提出了“可持續(xù)發(fā)展”的概念，將可持續(xù)發(fā)展定義為“既能滿足當(dāng)代人的需要，又不對(duì)后代人滿足其需要的能力構(gòu)成危害的發(fā)展”?？沙掷m(xù)發(fā)展是一種長久、穩(wěn)定的發(fā)展，不但從縱向歷史過程對(duì)發(fā)展提出了要求，也從橫向關(guān)系對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)提出了要求，是環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，更是人與自然和諧平衡的穩(wěn)定發(fā)展。水是人類生存必需的自然資源，隨著水危機(jī)的加劇，其稀缺性日益突出。水資源中的物質(zhì)循環(huán)和能量流動(dòng)有其固有的規(guī)律，其生產(chǎn)和凈化能力有一定限度，如果違背客觀規(guī)律，采用不可持續(xù)的生產(chǎn)方式和生活方式，不合理進(jìn)開發(fā)利用水資源，就會(huì)造成既破壞環(huán)境資源、又影響經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的惡果。

因此，在水權(quán)轉(zhuǎn)讓中，要堅(jiān)持水資源可持續(xù)發(fā)展原則，在利用過程中加強(qiáng)對(duì)水資源的保護(hù)。水權(quán)轉(zhuǎn)讓既要尊重水的自然屬性和客觀規(guī)律，又要尊重水的商品屬性和價(jià)值規(guī)律，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)水的需求，統(tǒng)籌兼顧生活、生產(chǎn)、生態(tài)用水，以流域?yàn)閱卧?，全面協(xié)調(diào)地表水、地下水、上下游、左右岸、干支流、水量與水質(zhì)、開發(fā)利用和節(jié)約保護(hù)的關(guān)系，充分發(fā)揮水資源的綜合功能，實(shí)現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用。[7]在對(duì)水資源開發(fā)利用的過程中，必須保護(hù)水資源的自身循環(huán)，防止對(duì)這一自然過程造成干擾和破壞。

（二）有償使用原則。長期以來，自然資源的供給缺乏經(jīng)濟(jì)約束，自然資源的需求缺乏利益機(jī)制，進(jìn)而導(dǎo)致自然資源的無價(jià)和浪費(fèi)。[8]從法律上確立自然資源有償使用原則，是形成自然資源開發(fā)利用過程中經(jīng)濟(jì)約束與激勵(lì)的基本起點(diǎn)，也是推進(jìn)自然資源市場化的重要保證，是體現(xiàn)自然資源自身價(jià)值的重要途徑。有償使用原則應(yīng)貫穿于水資源市場配置的整個(gè)過程和環(huán)節(jié)。

實(shí)行水權(quán)轉(zhuǎn)讓，首先應(yīng)取得初始水權(quán)。除家庭生活用水權(quán)等依法自動(dòng)取得以外，水權(quán)的初始取得大部分是依行政許可取得。由于水權(quán)系公權(quán)色彩濃厚的私權(quán)，水權(quán)的初始配置，主要依賴取水許可制度[9]。不能依水權(quán)的初始配置取得水權(quán)又急需用水的民事主體，可以通過水資源的二次配置取得水權(quán)，也即通過水權(quán)轉(zhuǎn)讓的方式取得水權(quán)，水權(quán)的初始配置是水權(quán)轉(zhuǎn)讓的前提。[10]

水權(quán)初始配置中堅(jiān)持政府宏觀調(diào)控的原則，而在水權(quán)轉(zhuǎn)讓中，則應(yīng)充分發(fā)揮市場在資源配置中的作用。要實(shí)現(xiàn)水資源有償使用原則，必須尊重價(jià)值規(guī)律，完善水權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)格制度。價(jià)值規(guī)律是商品經(jīng)濟(jì)的基本規(guī)律，價(jià)格圍繞價(jià)值上下波動(dòng)是價(jià)值規(guī)律作用的表現(xiàn)形式。價(jià)值規(guī)律是市場經(jīng)濟(jì)的核心內(nèi)容，市場經(jīng)濟(jì)就是由價(jià)值規(guī)律自發(fā)配置資源，使有限的資源優(yōu)化合理地配置到各個(gè)生產(chǎn)部門，以實(shí)現(xiàn)供求平衡的資源配置方式。在水權(quán)轉(zhuǎn)讓過程中，要改變?nèi)藗冮L期以來形成的“無水價(jià)、水廉價(jià)”的思維定勢，制定科學(xué)合理的水價(jià)體系，使水價(jià)隨著水資源的供求關(guān)系正常波動(dòng)，從而實(shí)現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置。

三、兼顧經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益原則

效益是人類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)追求的目標(biāo)。我國是水資源緊缺的國家，提高水資源利用效率是水權(quán)交易中必須關(guān)注的問題。但水資源作為一種戰(zhàn)略性資源，其上不僅賦存著經(jīng)濟(jì)利益，更賦存著生存利益，水權(quán)的轉(zhuǎn)讓應(yīng)兼顧經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益，在開發(fā)利用中充分了解和尊重生態(tài)規(guī)律，在追求經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)加強(qiáng)對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，注意維持自然界的生態(tài)平衡。

區(qū)別于水資源初始配置注重的公平原則，水權(quán)轉(zhuǎn)讓更注重效益原則?！端筷P(guān)于水權(quán)轉(zhuǎn)讓的若干意見》（以下簡稱《意見》）中指出，在確保糧食安全、穩(wěn)定農(nóng)業(yè)發(fā)展的前提下，為適應(yīng)國家經(jīng)濟(jì)布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的要求，推動(dòng)水資源向低污染、高效率產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移[11]。但水權(quán)轉(zhuǎn)讓不僅是一種經(jīng)濟(jì)行為，也是一種社會(huì)行為，在轉(zhuǎn)讓過程中要實(shí)現(xiàn)多目標(biāo)的開發(fā)和利用，即在開發(fā)利用中綜合實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益，平衡個(gè)人利益與公共利益、短期利益與長期利益、當(dāng)代人利益與后代人利益[12]?！兑庖姟分型瑫r(shí)指出，水權(quán)轉(zhuǎn)讓必須首先滿足城鄉(xiāng)居民生活用水，充分考慮生態(tài)系統(tǒng)的基本用水，水權(quán)由農(nóng)業(yè)向其他行業(yè)轉(zhuǎn)讓必須保障農(nóng)業(yè)用水的基本要求。水權(quán)轉(zhuǎn)讓要有利于建立節(jié)水防污型社會(huì)，防止片面追求經(jīng)濟(jì)效益。[13]

水是生命之源，它不僅是人類和一切動(dòng)植物生存的必備要素，同時(shí)也是維持生態(tài)系統(tǒng)平衡的重要介質(zhì)和載體，水資源本身及其所賦存環(huán)境構(gòu)成的水環(huán)境是生態(tài)系統(tǒng)中最具影響力的子系統(tǒng)[14]。在自然資源的開發(fā)利用中，經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益相互依存，表現(xiàn)為一榮俱榮、一損俱損的共生性。如果開發(fā)利用不合理，就會(huì)使自然狀態(tài)下的水循環(huán)發(fā)生演變，依賴于水循環(huán)而存在的生態(tài)系統(tǒng)也會(huì)相應(yīng)發(fā)生變化，從而引發(fā)諸如斷流趨勢加劇、水質(zhì)等級(jí)下降、生態(tài)環(huán)境惡化、洪水風(fēng)險(xiǎn)加大等等一系列問題[15]，由此使水資源逐步演變?yōu)椴豢稍偕Y源。

我國水法已對(duì)這個(gè)問題重視起來，《水法》第21條規(guī)定：“開發(fā)利用水資源，應(yīng)當(dāng)首先滿足城鄉(xiāng)居民生活用水，并兼顧工業(yè)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)環(huán)境用水以及航運(yùn)等需要。在干旱和半干旱地區(qū)開發(fā)、利用水資源，應(yīng)當(dāng)充分考慮生態(tài)環(huán)境用水需要。”《意見》中規(guī)定，為生態(tài)環(huán)境分配的水權(quán)不得轉(zhuǎn)讓，以及對(duì)公共利益、生態(tài)環(huán)境或第三者利益可能造成重大影響的不得轉(zhuǎn)讓。水利部《取水權(quán)轉(zhuǎn)讓暫行辦法（征求意見稿）》第9條列舉了8種不得轉(zhuǎn)讓的情形，其中包含“不利于水資源可持續(xù)利用”、“對(duì)生態(tài)環(huán)境、社會(huì)公共利益可能造成嚴(yán)重不利影響，補(bǔ)救措施不可行的”兩種不可轉(zhuǎn)讓的情形，體現(xiàn)了國家對(duì)生態(tài)環(huán)境的重視和可持續(xù)發(fā)展的思想。

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