農(nóng)村耕地拋荒的治理與制度完善

張曉超

摘要：我國(guó)耕地拋荒呈蔓延之勢(shì)，直接危及國(guó)家糧食安全。造成耕地拋荒的原因一是種植成本居高不下，農(nóng)民種田難養(yǎng)家；二是農(nóng)業(yè)勞動(dòng)強(qiáng)度大，受人鄙視；三是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件差；四是亂征濫占造成拋荒；五是城鎮(zhèn)化建設(shè)造成耕地拋荒。治理耕地拋荒既要有一時(shí)一事之策，更要在完善制度上下功夫：一是建立規(guī)范的耕地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，培育新的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體；二是完善農(nóng)業(yè)耕地補(bǔ)貼制度，實(shí)行多種糧多補(bǔ)貼，不種糧不補(bǔ)貼；三是建立承包耕地督察制度；四是加大基本農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)，夯實(shí)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)；五是培育新型農(nóng)民，推廣新技術(shù)。

關(guān)鍵詞：耕地拋荒；治理；制度

耕地是人類賴以生存和發(fā)展的生命線。我國(guó)農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包制度以來(lái)，耕地利用和保護(hù)得到加強(qiáng)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)獲得了飛躍式發(fā)展，農(nóng)村發(fā)生了翻天覆地的變化。但是在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的過(guò)程中，鄙視農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之風(fēng)潛滋暗長(zhǎng)，農(nóng)民前赴后繼進(jìn)城務(wù)工，由此出現(xiàn)了耕地大面積拋荒的現(xiàn)象，已引起社會(huì)各界的高度重視。

為此，筆者利用暑假回故鄉(xiāng)湖北省陽(yáng)新縣排市鎮(zhèn)垅口村的時(shí)機(jī)，開(kāi)展農(nóng)村耕地拋荒情況的調(diào)查，實(shí)地察看拋荒情況，訪問(wèn)鎮(zhèn)村負(fù)責(zé)人和農(nóng)戶，然后咨詢?cè)撌∞r(nóng)業(yè)廳，從中了解到該省紅安縣耕地拋荒的整治典型經(jīng)驗(yàn)，獲得了治理耕地拋荒的第一手材料。筆者采用實(shí)地調(diào)查法和文獻(xiàn)分析法，對(duì)農(nóng)村耕地拋荒的治理和制度完善進(jìn)行研究。

一、農(nóng)村拋荒地的現(xiàn)狀和危害

陽(yáng)新縣地處鄂東南，是國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣。排市鎮(zhèn)垅口村處于丘陵地帶，面臨湖區(qū)，小河穿越，交通不便?，F(xiàn)有人口1800余人，耕地3500余畝，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件較差，全靠人工和畜力耕種。該村青壯年基本上外出務(wù)工，留下老年人和留守少年兒童，僅耕種門(mén)口田，湖區(qū)等條件較差田地荒蕪。據(jù)村負(fù)責(zé)人介紹，該村耕地近半拋荒，其原因?yàn)楦N不賺錢(qián)，大多數(shù)村民只求種點(diǎn)口糧，一家人不買(mǎi)糧就行了。

紅安縣也是山區(qū)農(nóng)業(yè)大縣和全國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣，全縣去年戶籍總?cè)丝跒?4萬(wàn)多人，全縣耕地總面積50.05萬(wàn)畝，全縣耕地拋荒面積21萬(wàn)多畝（常年拋荒面積8萬(wàn)多畝，季節(jié)性拋荒面積13萬(wàn)多畝），占耕地總面積的41.58%，荒山荒灘面積8.75萬(wàn)畝（其中宜林荒山面積8.73萬(wàn)畝）。為此，該縣舉行了耕地拋荒整治專項(xiàng)行動(dòng)，通過(guò)大規(guī)模的土地拋荒治理，減少季節(jié)性拋荒，根除長(zhǎng)年拋荒，去年全縣80%以上的拋荒面積得到復(fù)耕，今年全面完成土地拋荒整治任務(wù)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展。

耕地拋荒之風(fēng)向全國(guó)蔓延。據(jù)國(guó)土資源部統(tǒng)計(jì)，全國(guó)每年拋荒的耕地近3000萬(wàn)畝，約占全國(guó)耕地總面積的1.48%。

大量耕地拋荒造成的危害顯而易見(jiàn)：一是直接危及國(guó)家的糧食安全。我國(guó)人多地少，人均耕地1.48畝，還不到世界平均水平的1/2，卻養(yǎng)活了占全世界20%的人口。我國(guó)耕地承載的壓力非常之大，耕地拋荒加速了糧價(jià)上漲，提高了城鄉(xiāng)居民的生活成本。國(guó)外低價(jià)糧油乘虛而入，每年我國(guó)不得不花掉大量的外匯進(jìn)口糧食和食用油，僅2014年進(jìn)口谷物1951萬(wàn)噸，大豆7140萬(wàn)噸，食用植物油650萬(wàn)噸。二是大量拋荒耕地被改變用途。筆者在排市鎮(zhèn)發(fā)現(xiàn)一些村民私自將承包地用作建住宅。還有一些企事業(yè)單位趁機(jī)圈地，占用拋荒地搞建設(shè)，大量水田和旱地被改變了性質(zhì)和用途。三是耕種能手大量流失，生產(chǎn)后繼無(wú)人。農(nóng)村青壯年以外出打工為生，有知識(shí)、有文化優(yōu)秀青年紛紛跳出農(nóng)門(mén)，造成農(nóng)村人才短缺，農(nóng)業(yè)無(wú)人接班。

二、耕地拋荒的原因分析

近來(lái)，我國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，大量農(nóng)民離鄉(xiāng)別土，進(jìn)城務(wù)工，至去年末全國(guó)大陸總?cè)丝跒?36782萬(wàn)人，其中城鎮(zhèn)常住人口為74916萬(wàn)人，占總?cè)丝诒戎貫?4.77%。許多鄉(xiāng)村成為“空心村”，土地荒蕪，農(nóng)事遇冷。

本人根據(jù)調(diào)查材料將農(nóng)村耕地拋荒的原因歸納為以下幾方面。

一是種植成本居高不下，農(nóng)民種田難養(yǎng)家。近來(lái)，農(nóng)資價(jià)格和人工工資上漲較快，但是谷物等價(jià)格上漲幅度較小，農(nóng)民種田收益不大。以農(nóng)戶自種自管一畝水稻為例，收成好的年景，滿打滿算畝產(chǎn)1200斤稻谷。收購(gòu)價(jià)1.5元/斤，毛收入1800元，除開(kāi)種子100元、肥料160元、農(nóng)藥60元、農(nóng)膜100元、水電費(fèi)50元，每畝水田收入不過(guò)1300余元（自家勞動(dòng)投入未扣除）。農(nóng)戶以種植經(jīng)營(yíng)5畝水田計(jì)算，半年時(shí)間收入不過(guò)六七千元而已。倘若外出打工，一個(gè)勞動(dòng)力月工資收入3000余元，除去房租300元、生活費(fèi)800元和交通費(fèi)100元，半年收入有1萬(wàn)多元，一家兩口打工收入超2萬(wàn)多元。農(nóng)民外出打工遠(yuǎn)比在家守著幾畝強(qiáng)。事實(shí)上，農(nóng)民基本上靠外出打工掙錢(qián)回家蓋房、娶妻生子，種田根本不能養(yǎng)家，有的農(nóng)戶干脆舉家外出打工。

二是農(nóng)業(yè)勞動(dòng)強(qiáng)度大，耕種受人鄙視。在農(nóng)村種田體力勞動(dòng)強(qiáng)度大，一家一戶的耕作模式難以進(jìn)行集約化經(jīng)營(yíng)，且受陳舊的觀念影響，大多數(shù)青壯年鄙視農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動(dòng)，不愿意在家勞作，過(guò)貧困的日子。如，排市鎮(zhèn)垅口村土庫(kù)組是自然村落，本有110多戶，現(xiàn)在只有近50戶人家在世族地居住，大量人口外出務(wù)工，脫離了世代耕種為生的職業(yè)。當(dāng)前，農(nóng)村留守的是“386199”部隊(duì)，農(nóng)田無(wú)力耕種，大量荒蕪。

三是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件差，造成拋荒。農(nóng)業(yè)是靠“天”的行業(yè)，在農(nóng)業(yè)收入較低不受重視的情況下，農(nóng)田水利設(shè)施老化，不能及時(shí)修復(fù)，未能發(fā)揮抗旱防澇的作用。時(shí)常受災(zāi)的耕地，農(nóng)民視之為“雞肋”，干脆將之拋荒。

四是亂征濫占，造成拋荒。在一些地方違法征地現(xiàn)象比較突出，未經(jīng)有關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)就擅自批地搞項(xiàng)目，結(jié)果造成耕地荒蕪。如，陽(yáng)新縣浮屠鎮(zhèn)華道村7年前未經(jīng)政府有關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)私自與開(kāi)發(fā)商簽訂了《土地出讓協(xié)議》，占用耕地32畝建設(shè)中央新城。2012年工程完工，開(kāi)發(fā)商發(fā)現(xiàn)房子賣(mài)不出，資金鏈由此斷裂，便棄城而去，致使土地荒蕪至今，該村農(nóng)民有地不能種。

五是城鎮(zhèn)化建設(shè)造成耕地拋荒。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，許多農(nóng)民洗腳上岸，進(jìn)入城鎮(zhèn)工作，完成了農(nóng)民向居民的轉(zhuǎn)化，耕作成為過(guò)去時(shí)，但是承包地流轉(zhuǎn)未能及時(shí)跟上，造成大面積拋荒。湖北省武漢市黃陂區(qū)祁家灣街李橋村與市區(qū)毗鄰，5年前實(shí)施“遷村騰地”工程，全村絕大多數(shù)農(nóng)戶搬進(jìn)了新農(nóng)村還建小區(qū)，村民不再為種地為生，拋荒地達(dá)到千畝以上，長(zhǎng)期無(wú)人問(wèn)津。

三、耕地拋荒的治理與制度完善

大量耕地荒蕪，落后的耕作模式，致使我國(guó)糧價(jià)虛高，直接危及國(guó)家的糧食安全。“猛藥治沉疴”，治理耕地拋荒既要有一時(shí)一事的應(yīng)對(duì)措施，還要完善相關(guān)的政策，健全制度，以制度保證耕種事業(yè)流芳百世。一時(shí)一事的應(yīng)對(duì)措施，可以解決一村一組一戶，乃至一塊地的拋荒問(wèn)題，而最根本的要轉(zhuǎn)變政策思路，建立健全相關(guān)的土地承包、流轉(zhuǎn)和補(bǔ)貼的制度，推廣新技術(shù)，培育新型農(nóng)民，以制度保障農(nóng)村耕地在國(guó)家糧食安全中的作用。

（一）建立規(guī)范的耕地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)

當(dāng)前，政府提倡耕地流轉(zhuǎn)，但是離鄉(xiāng)棄地的農(nóng)民并不能通過(guò)正規(guī)的渠道對(duì)承包的耕地進(jìn)行適時(shí)流轉(zhuǎn)，外出時(shí)承包的耕地不得不拋荒。為此，縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)都因建立規(guī)范的農(nóng)村耕地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，為有流轉(zhuǎn)需求的農(nóng)民提供耕地流轉(zhuǎn)的場(chǎng)所，將有力地保護(hù)流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益，使大量拋荒地向種田能手集中，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；N植，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。湖北省紅安縣整治耕地拋荒措施有力，走在全國(guó)前列。事先對(duì)土地資源和土地流轉(zhuǎn)狀況進(jìn)行調(diào)查摸底。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)動(dòng)土地拋荒整治宣傳功勢(shì)，向拋荒農(nóng)戶下達(dá)限期復(fù)種通知書(shū)，督促其作出耕種或同意流轉(zhuǎn)書(shū)面承諾。對(duì)承包經(jīng)營(yíng)基本農(nóng)田的單位或個(gè)人連續(xù)兩年棄耕拋荒的，將按照《基本農(nóng)田保護(hù)條例》，由原發(fā)包單位終止承包合同，收回發(fā)包的基本農(nóng)田。對(duì)因外出打工、缺乏勞力而無(wú)法耕種、可能拋荒的土地，要運(yùn)用土地“托管”模式，引導(dǎo)農(nóng)民委托農(nóng)民專業(yè)合作社實(shí)行委托管理、保姆式服務(wù)。村委會(huì)還可安排村民種植零星拋荒地。在此基礎(chǔ)上，該縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心。土地流轉(zhuǎn)價(jià)格由縣農(nóng)經(jīng)局組織相關(guān)部門(mén)根據(jù)土地類型、地力和市場(chǎng)需求進(jìn)行市場(chǎng)評(píng)估，分級(jí)分類確定土地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)價(jià)，供流轉(zhuǎn)雙方參考。該縣充分發(fā)揮專業(yè)種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)村專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等新的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體在土地拋荒治理中的作用，通過(guò)成立紅安縣農(nóng)民專業(yè)合作聯(lián)合社，引導(dǎo)土地向新型主體流轉(zhuǎn)，培育一批新的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。

（二）完善農(nóng)業(yè)耕地補(bǔ)貼制度

我國(guó)實(shí)行良種補(bǔ)貼、種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼的政策和制度。該制度按照耕地面積直接補(bǔ)貼到戶，耕地補(bǔ)貼制度讓廣大農(nóng)民得到了實(shí)惠，調(diào)動(dòng)了種地農(nóng)民的積極性。但是該制度存在一個(gè)明顯的缺陷，不管種糧與否，都按戶頭和耕地面積發(fā)放，一些耕地拋荒多年，但是良種補(bǔ)貼、種糧直接補(bǔ)貼照領(lǐng)不誤。由此造成沒(méi)有種糧的農(nóng)民倒有了“福利”，對(duì)真正種糧的農(nóng)民補(bǔ)貼不夠，補(bǔ)貼制度無(wú)形中在種糧農(nóng)民中產(chǎn)生了惰性心理。因此，應(yīng)積極改革農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度，加大對(duì)種糧農(nóng)民的補(bǔ)貼力度，沒(méi)有種糧的農(nóng)民、拋荒的耕地不應(yīng)補(bǔ)貼，新增的補(bǔ)貼應(yīng)向種糧大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)等新型經(jīng)營(yíng)主體傾斜，實(shí)現(xiàn)多種糧多領(lǐng)補(bǔ)貼，不種糧不得補(bǔ)貼，切實(shí)讓黨和政府的惠農(nóng)政策落到實(shí)處。

（三）建立承包耕地督察制度

土地承包后，農(nóng)民有了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。不可忽視的是，當(dāng)?shù)卣痛褰M織往往對(duì)發(fā)包的土地不聞不問(wèn)，甚至對(duì)耕地被承包戶改為宅基地等改變用途的違法行為，也熟視無(wú)睹。對(duì)耕地的失察成為耕地管理的“軟肋”。鑒于當(dāng)前耕地管理的混亂狀況，建議政府應(yīng)盡快建立耕地督察制度，各級(jí)政府農(nóng)業(yè)部門(mén)乃至村組織應(yīng)設(shè)立耕地督察機(jī)構(gòu)，定期檢查耕地承包權(quán)的落實(shí)情況，加大拋荒耕地的檢查力度，對(duì)長(zhǎng)期拋荒的耕地及時(shí)進(jìn)行登記、清理，幫助拋荒戶做好流轉(zhuǎn)工作，甚至收回承包權(quán)，重新發(fā)包給種地的農(nóng)戶。

（四）加大基本農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)，夯實(shí)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)

水利是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的命脈。治理耕地拋荒，必須抓好農(nóng)田水利建設(shè)，修復(fù)毀損的排灌站和渠道，讓農(nóng)業(yè)淹不了、旱不死，給廣大農(nóng)民一個(gè)放心的種田環(huán)境，提高種田的積極性，保證耕地的產(chǎn)出力。

（五）培育新型農(nóng)民，推廣新技術(shù)

農(nóng)業(yè)的發(fā)展根本動(dòng)力在人，解決耕地拋荒的決定性因素在于培育新一代農(nóng)民。大量農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，為農(nóng)村集約化經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造了條件。國(guó)家應(yīng)重視對(duì)農(nóng)民的教育培訓(xùn)，高等院校涉農(nóng)專業(yè)擴(kuò)大對(duì)農(nóng)村生源的招生，加強(qiáng)對(duì)有志從事農(nóng)業(yè)學(xué)生的教育，發(fā)揮優(yōu)勢(shì)做好農(nóng)民的培訓(xùn)，推廣新品種、新技術(shù)、新工藝。國(guó)家大力推廣綠色證書(shū)制度，培訓(xùn)有知識(shí)、有技術(shù)的農(nóng)民，使大批種田能手扎根農(nóng)村。與此同時(shí)，推行農(nóng)業(yè)機(jī)械化，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，降低勞動(dòng)強(qiáng)度，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的吸引力，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向工廠化轉(zhuǎn)變，為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)奠定基礎(chǔ)。

治理耕地拋荒是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重要問(wèn)題，應(yīng)充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的作用，完善耕地流動(dòng)的機(jī)制，保證耕有其田，田有所耕，徹底杜絕耕地拋荒的不良現(xiàn)象。

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（作者單位：武漢市關(guān)山中學(xué)）