國企腐敗的特點、原因及內(nèi)控機制建設

摘 要：當前，國企腐敗呈現(xiàn)易發(fā)多發(fā)態(tài)勢，犯罪數(shù)額巨大、窩案串案現(xiàn)象突出、作案手段隱蔽，尤其是企業(yè)“一把手”更是成為腐敗的高危崗位。國企腐敗的原因復雜，除與個人政治覺悟和素質(zhì)相關(guān)外，還與國企的壟斷地位，“一把手”權(quán)力過于集中，監(jiān)督機制不健全以及內(nèi)部管理體制不完善等多種因素密不可分。內(nèi)控機制契合國企管理的特點，在實踐中，要抓住內(nèi)控機制建設的重點，改變國有企業(yè)固有的粗放經(jīng)營作風，按照COSO原則，對“一把手”分權(quán)限權(quán)，加強利益沖突隔離，及時清理崗位權(quán)限，塑造全員參與控制的理念，建立全員廉政風險控制責任制。

關(guān)鍵詞：國企腐敗；內(nèi)控機制；利益沖突

中圖分類號：D630.9 文獻標識碼：A 文章編號：1674-9170（2016）01-0026-08

國有經(jīng)濟是國民經(jīng)濟的重要組成部分，國有企業(yè)是發(fā)展的中堅力量，國有企業(yè)的改革發(fā)展和反腐敗工作始終牽動人心，受到全社會的廣泛關(guān)注。國有企業(yè)權(quán)力集中、資金密集、資源富集、資產(chǎn)聚集，多年來，已經(jīng)成為腐敗問題易發(fā)高發(fā)的領域。據(jù)統(tǒng)計，黨的十八大以來，全國已有110多位國企高管被查處，案件中暴露出的問題令人觸目驚心，腐敗問題如同毒瘤一樣影響國企發(fā)展。在全面從嚴治黨的大背景下，繼續(xù)深化國有企業(yè)改革，加強國企黨風廉政建設顯得十分緊迫。

一、國企腐敗的現(xiàn)狀和主要特點

國有企業(yè)系統(tǒng)利益鏈長，廉政風險點多，國有企業(yè)黨員干部身處市場經(jīng)濟一線，面對的各種誘惑多，違紀違法問題呈易發(fā)多發(fā)態(tài)勢，從總體上看，國企腐敗主要呈現(xiàn)出涉案人員犯罪數(shù)額巨大、窩案串案現(xiàn)象突出、作案手段隱蔽性強等行業(yè)特征：

一是從發(fā)案趨勢看，呈現(xiàn)出多發(fā)態(tài)勢。國有企業(yè)腐敗具有普遍性，一些國企人員法制觀念淡薄，過于強調(diào)企業(yè)的經(jīng)濟效益，而忽視了思想道德教育和黨風廉政教育，完全把自己當作“生意人”，等同于私企“老板”，忘了自己是“黨的人”，把國企當作私企來看待，有的在不良風氣的影響下，把一些不正當?shù)氖袌龈偁?、行業(yè)潛規(guī)則當作普遍的社會現(xiàn)象，黨紀國法更是束之高閣，最終必然以身試法。例如，南通糧油集團原董事長唐某等人將私有股份集中起來形成具有控制權(quán)的大股，自認為糧油集團國有出資占小股，不是國有控股，就是民營企業(yè)，可以為所欲為，想怎么做就怎么做，單筆受賄幾十萬元的就有多次。即便在中央高壓反腐態(tài)勢之下，依然沒有收手收斂，在黨的十八大以后仍大肆收受賄賂。從案件中暴露出的問題和明查暗訪的情況看，有的國企無視中央八項規(guī)定，頂風違紀，“四風”問題禁而不絕。把企業(yè)賬戶當成自家錢包，違規(guī)發(fā)放福利，公務消費追求“高大上”，公款等于“簽了字就可以隨便花”的錢。

二是從涉案主體看，集中于關(guān)鍵崗位。從這幾年查處的國有企業(yè)違紀違法案件來看，群體性窩案串案比較突出，呈現(xiàn)出系統(tǒng)性、鏈條狀、塌方式腐敗等團體腐敗的特點。財務管理、資產(chǎn)管理、業(yè)務承攬、物資采購等國企關(guān)鍵崗位呈現(xiàn)易發(fā)高發(fā)態(tài)勢，尤其是企業(yè)“一把手”更是成為腐敗的高危崗位，據(jù)統(tǒng)計，南通市近年來查辦的案件中，公司董事長、總經(jīng)理等“一把手”違法犯罪占比一半以上。由于一把手“失守”，上行下效，影響和連帶企業(yè)多名領導人員倒下，例如，南通糧油集團原董事長唐某、總經(jīng)理石某、副總經(jīng)理田某、會計王某等4名公司高管沆瀣一氣，共同參與“小金庫”資金的運作、分配。耀榮玻璃公司原董事長孫某、總經(jīng)理嚴某、常務總經(jīng)理凌某、副總經(jīng)理鎮(zhèn)余某、物料部采購員蔡某、搬遷辦副主任顧某等人各懷鬼胎，不擇手段蠶食鯨吞國有資產(chǎn)資源，在貪腐之路上“各顯神通”。銷售人員內(nèi)外勾結(jié)，伙同買方虛報不合格瓶子數(shù)量，通過增加賠償率來撈取好處。在企業(yè)破產(chǎn)前，部分銷售人員甚至私自截留貨款擅自償還給公司債權(quán)人。搬遷人員在廠房、設備拆除及廢物處置中，將業(yè)務低價承包出去，收取承包人好處，公司經(jīng)營管理人員不擇手段地攫取利益，從中撈一把，影響極壞。

三是從作案方式看，發(fā)生在重點環(huán)節(jié)。國企人員作案往往靠山吃山，利用監(jiān)督不到位、制度不完善，“鉆空子”、打“擦邊球”，想盡辦法把手中權(quán)力變現(xiàn)，謀取私利，這些活動主要發(fā)生在采購、銷售、財務管理等環(huán)節(jié)。例如，耀榮玻璃公司的孫某等高管及公司采購人員利用澄凈劑、純堿等原料采購機會，長期收受回扣。制訂所謂的“高價提成”銷售政策，設立“廠中廠”，各種利益攸關(guān)人實現(xiàn)“利益均沾”。甚至將公司廠房低價租賃給一家私營企業(yè)，并以個人名義入股投資該企業(yè)。有的國有企業(yè)看起來是盈利的，定期完成國資委下達的利潤指標，但私底下假公濟私。例如，南通糧油集團的高管將地腳糧、溢余糧、速遣費，以及投資房地產(chǎn)收益等公司大額盈利資金放入“小金庫”，甚至將賬外資金進行投資理財。南通市江口鹽業(yè)有限公司原經(jīng)理彭某、原黨組書記陳某、原財務科長顧某向上級公司虛報月度資金使用計劃創(chuàng)造套取資金的空間，并指使工作人員虛開運輸費、貨架費、服裝費等發(fā)票和虛列職工餐費補貼。

四是從案件后果看，造成了巨大破壞。作為經(jīng)濟實體的國企往往擁有大量資金資產(chǎn)，這為一些腐敗分子提供巨大了犯罪空間。涉案金額大成為近年來國企腐敗的典型特征。例如，南通糧油集團案件的涉案金額極其巨大，接近1個億。耀榮玻璃公司案件中，盡管有體制機制的原因，但孫某等人也難辭其咎，短短幾月，把一個投資2個多億資金的全新企業(yè)逼上絕境。對腐敗分子個人來說，為了貪小名、貪小利，走上腐敗道路，要付出身敗名裂的巨大代價，承受得不償失的經(jīng)濟成本、忐忑不安的心理成本、度日如年的法紀成本，不僅斷送個人政治生命，而且往往妻離子散，斷送家庭幸福。對組織來說，黨員領導干部接受組織多年培養(yǎng)，肩負著組織的重托，因為腐敗問題，群眾對黨的信心、信任、信賴就少了一分，力量就會弱一分，干部和黨的形象就矮了一分。對企業(yè)來說，“合規(guī)經(jīng)營、廉潔從業(yè)、健康發(fā)展”是國有企業(yè)的生命線，腐敗造成了巨大的經(jīng)濟成本和發(fā)展成本，影響到企業(yè)的正常發(fā)展，破壞了正常的市場秩序，帶壞了社會風氣，損害了職工切身利益，嚴重影響了投資環(huán)境、對外形象等無形資產(chǎn)。

二、國企產(chǎn)生腐敗的原因分析

國有企業(yè)產(chǎn)生腐敗有多種多樣的原因，不僅與個人的政治覺悟和思想素質(zhì)相關(guān)，還與國企的壟斷地位，“一把手“權(quán)力過于集中，監(jiān)督機制不健全以及內(nèi)部管理體制不完善等因素密不可分[1]：

（一）權(quán)力高度集中導致風險高企

國有企業(yè)的高管權(quán)力高度集中，民主監(jiān)督作用弱化。雖然有的國有企業(yè)形式上建立了現(xiàn)代企業(yè)制度，但有效的法人治理結(jié)構(gòu)還未形成，一把手權(quán)力處于絕對支配地位，形成了國企“金字塔式”權(quán)力結(jié)構(gòu)，企業(yè)權(quán)力集中在“關(guān)鍵少數(shù)”手中，形成“內(nèi)部人控制”的局面，尤其是“一把手”權(quán)力高度集中，人財物一人說了算。例如，南通糧油集團原董事長唐某長達30年一直在糧油集團的領導崗位上，僅憑一句話、一個批示，就能隨意調(diào)動資金。有的企業(yè)領導干部顛倒了個人和組織的關(guān)系，認為成績都是自己干出來的。南通糧油集團原總經(jīng)理石某總認為自己是商人，是個人努力的結(jié)果，是個人對企業(yè)做出貢獻的結(jié)果，沒有從根本上認識到個人的進步是組織培養(yǎng)的結(jié)果，是企業(yè)給他一個發(fā)展平臺的結(jié)果。有的認為企業(yè)是國有參股，而非國有控股，因此就把企業(yè)等同于私企。

（二）雙重身份體制加劇尋租便利

和黨政機關(guān)不同，國企具有特殊性，由于產(chǎn)權(quán)制度改革不到位，許多國企在建立現(xiàn)代企業(yè)制度方面并不徹底，對企業(yè)來說，這種畸形的關(guān)系讓很多國企獲得民營企業(yè)無法擁有的壟斷利益，也增加了國企黨員干部貪腐的機會和空間，市場經(jīng)濟行為和經(jīng)營方式為企業(yè)職工謀取私利提供了便利途徑。對企業(yè)領導來說，國企領導往往身兼數(shù)職，“亦官亦商”的雙重身份，兼具有政治與經(jīng)濟兩種身份，形成雙重體制。有的國企高管長期不學法、不懂法，進而不守法，有的過度強調(diào)業(yè)務能力學習而忽視法律知識學習，對違法犯罪的認識存在誤區(qū)，有的甚至對國有企業(yè)人員的廉潔自律要求不了解。

（三）外部監(jiān)督乏力存在管理盲區(qū)

權(quán)力導致腐敗，絕對權(quán)力導致絕對腐敗。國有企業(yè)的管理權(quán)力來源于多層的權(quán)力體制，形成了委托-代理鏈條[2]，容易導致監(jiān)督成本過高和監(jiān)督失靈，監(jiān)督的缺位助長了國企人員濫用職權(quán)、亂伸手的僥幸。董事不懂事，監(jiān)事不管事，企業(yè)管理層出于“利益均占”的心態(tài)，主動迎合“一把手”，在利益驅(qū)動下，他們形成了息息相關(guān)的利益聯(lián)盟。從外部監(jiān)督來看，主管部門在突出自主經(jīng)營、資本管理的原則下，放權(quán)有余，監(jiān)管不足。例行性的多，交辦指派的多，機動檢查的少，監(jiān)督的深度不夠。例如，南通糧油集團的唐德熙等人在案發(fā)后反思，國資只參股，不參與管理，從未感覺有國資監(jiān)管的壓力，假如外部只要來一個管理人員或者是一個會計，一些問題也就可以避免。外派來的董事實際上也就是掛名，只是走走形式，對公司具體業(yè)務一般不過問。公司高管田某在案發(fā)后表示，2008年的一次主管部門組織的例行審計，發(fā)現(xiàn)了帳上的收入未列入相應的成本，但事后只輕描淡寫地讓公司出了一份保證沒有帳外資產(chǎn)的保證，對問題放任自流。南通耀榮玻璃有限公司整體搬遷時，主管部門在對該公司財政撥款后的款項使用情況缺少及時有效的監(jiān)督。

（四）制度落實不嚴助長僥幸心理

客觀上，誘發(fā)腐敗問題的多種因素中制度上的漏洞是一個重要方面。一些單位制度建設滯后，對國企領導人員廉潔自律的自主意識依賴性過強，往往是事后堵漏建制的多，事前預防的少，一般性要求多，各種制度原則性的規(guī)范多，操作性強的細則少，難以使制度得到剛性落實，而且制度執(zhí)行不力，導致企業(yè)失控失管。南通耀榮玻璃有限公司經(jīng)營者濫用“回扣”、“獎金”等手段，使得一些參與交易的負責人或經(jīng)營管理人員見利忘義，中飽私囊。有的企業(yè)領導認識到，主管部門下發(fā)的制度通用版本，不針對每個企業(yè)實際需求，制度用處不大?！盁o制度可用”、“制度不管用”、“有制度不用”等問題，成為違紀違法問題發(fā)生率高的一個重要原因。

三、運用內(nèi)控機制加強國企反腐的內(nèi)在邏輯

內(nèi)部控制是以包括控制環(huán)境為基礎、控制活動為核心、風險評估為手段、信息與溝通為載體、監(jiān)督保障措施為一體的內(nèi)部控制框架體系[3]。當前，黨風廉政建設以堅決反對和防止腐敗為重點，進入一個新的階段。筆者認為，反腐必須首先防腐，切合國有企業(yè)管理特點，加強內(nèi)控機制建設不失為富有實效的方法。

（一）內(nèi)控機制契合國企管理的特點

國企采用的往往是委任制，國有資產(chǎn)是由國資委管理，代為行使所有人的職責，這樣先天造成了對國企監(jiān)督管理的缺位。腐敗行為發(fā)生的根本原因在于權(quán)力缺乏必要的監(jiān)督制約，針對這一原因，以往的一些反腐制度的設計往往是通過對權(quán)力的外部干預，監(jiān)督管理大多數(shù)處在權(quán)力內(nèi)在運行核心之外。然而，外部監(jiān)督無法替代內(nèi)控機制的特殊“監(jiān)督”作用，一些國企腐敗案件暴露出了國有企業(yè)治理制度漏洞及普遍性。內(nèi)部控制機制的建構(gòu)與運行實際上是內(nèi)外各方利益博弈并趨于均衡的一種動態(tài)過程，由于事前及事后不對稱信息的存在，在多層委托的機制下，國企的委托者、受委托者和代理者均有可能發(fā)生舞弊，而委托者對其舞弊在事前可能難以預防，在事后也可能難以完全察覺，反之，如果企業(yè)具有有效的內(nèi)控，企業(yè)產(chǎn)生舞弊的機率就會大大減小。

（二）內(nèi)部控制能有效發(fā)揮制度的作用

內(nèi)控機制建設強化風險的預控預防，而腐敗也是一種風險，作為規(guī)范人們行為的規(guī)則，內(nèi)部控制強化制度的規(guī)則作用，強調(diào)用科學嚴格的程序和規(guī)則來保證人們行為的規(guī)范性，明確告訴人們該做什么“能做什么、不能做什么”、“該做什么、不該做什么”，內(nèi)部控制機制建設需要制定一系列的制度程序，并且始終處于不斷修改完善的管理狀態(tài)，這既便于人們在實踐中操作參照實施，又減少了制度的漏洞，能夠防止制度失靈。內(nèi)控機制的本質(zhì)是制度，具有制度的規(guī)范和導向作用，具有懲治和預防腐敗的雙重功能，是懲治和預防的有機統(tǒng)一，加強國企反腐倡廉工作，就要加強制度建設，建立和完善對權(quán)力制約和監(jiān)督的制度，尤其是要充分發(fā)揮內(nèi)部制度在預防腐敗中的保證作用，推進反腐工作的制度化，發(fā)揮制度的規(guī)范和保證作用。

（三）內(nèi)部控制凸顯了監(jiān)督制約的威力

內(nèi)部控制的中心思想是控制，而控制強調(diào)的就是制約，制約則體現(xiàn)了監(jiān)督。按照內(nèi)部控制的基本要求，一項完整的經(jīng)濟業(yè)務活動必須經(jīng)過具有互相制約關(guān)系的兩個或兩個以上的控制環(huán)節(jié)方能完成；在橫向關(guān)系上，至少由彼此獨立的兩個部門或人員辦理，以使該部門或人員的工作受另一個部門或人員的監(jiān)督；在縱向的關(guān)系上，至少要經(jīng)過互相隸屬的兩個或兩個以上的崗位或環(huán)節(jié)，使下級受上級監(jiān)督，上級受下級牽制[4]。當完善的內(nèi)部控制網(wǎng)絡逐步形成的時候，網(wǎng)絡中的任何控制環(huán)節(jié)及這個環(huán)節(jié)中的個人，都不能游離于這個網(wǎng)絡而單獨完成一項可能導致腐敗或舞弊的工作，內(nèi)部控制所生成的制衡和監(jiān)督效應將會顯現(xiàn)它的威力。

四、構(gòu)建國企反腐內(nèi)控機制遵循的原則

國企內(nèi)控機制建設要立足于內(nèi)部控制工作機理，對內(nèi)部控制機制的規(guī)律性和普遍性進行梳理，在構(gòu)建國企內(nèi)部控制體系時，著重需要考慮以下幾條原則：

（一）機制的科學性

內(nèi)控機制的核心思想是制衡牽制，按照國企內(nèi)部業(yè)務流程，針對關(guān)鍵環(huán)節(jié)，使每一項工作關(guān)系從縱向上分為兩個不同崗位，不同的人做不同的事，一個部門或一個人不能完成業(yè)務活動的全過程，在具體環(huán)節(jié)上形成上下級；從橫向上經(jīng)辦與檢查分離，運用合作牽制模式，有效解決促動力不足的問題。國企的內(nèi)部控制體系建設必須全面，不留漏洞，應該涵蓋國企經(jīng)營管理活動的各個部門、環(huán)節(jié)以及發(fā)展階段，覆蓋到企業(yè)各個工作崗位。要解決企業(yè)員工參與內(nèi)控建設浮于表面，意愿不強，風險查找不力，制度運行可操作性不強等諸多問題，需抓住關(guān)鍵點，堅持內(nèi)控設計和管理制度修訂完善同步實施，在完善管理制度的基礎上，加強前饋控制的內(nèi)控設計，將內(nèi)控機制貫穿于企業(yè)作業(yè)控制、管理控制和戰(zhàn)略控制，實現(xiàn)全面的預控預防。

（二）授權(quán)的權(quán)威性

當前，隨著國企改革的不斷深入，國企所有權(quán)往往通過再委托的形式，以國資委的名義分配給國有企業(yè)的各級管理機構(gòu)，從而形成了多級多層的委托代理鏈條，這樣容易出現(xiàn)所有權(quán)缺位的情況，也是影響內(nèi)控機制發(fā)揮作用的關(guān)鍵性因素之一。良好的內(nèi)控責任授權(quán)體系是有效實施企業(yè)內(nèi)控的根本保證，明確不同授權(quán)主體的責任，授權(quán)按照企業(yè)內(nèi)部組織機構(gòu)的層級進行，堅持分類分層分崗位授權(quán)，按照權(quán)責對等原則，根據(jù)業(yè)務和崗位的特點，明確各部門和人員的職責，在確保自主經(jīng)營權(quán)的同時，根據(jù)企業(yè)的管控模式、組織架構(gòu)，授予不同層級相對應的內(nèi)部機制建設的有限負責，量化授權(quán)、分級授權(quán)，做到法定責任必須為，法無授權(quán)不可為，加強權(quán)限指引，尤其加強內(nèi)部稽核部門的獨立性，解決缺位問題。

（三）操作的適應性

反腐的內(nèi)控功能定位和作用發(fā)揮與一個組織的發(fā)展戰(zhàn)略是密不可分的，在一個組織行之有效的控制模式未必就有普遍的適應性，必須從各個組織的實際出發(fā)，要貼近企業(yè)經(jīng)營管理的實際，以保證組織反腐內(nèi)控制度適應管理者的現(xiàn)實需求、企業(yè)的實際生態(tài)和社會文化環(huán)境。從企業(yè)發(fā)展的角度來看，內(nèi)控機制建設也是一個動態(tài)的完善過程，內(nèi)部控制體系的最終目的是為實際的管理服務，也不能固定不變，是一個動態(tài)的管理過程，需要通過實踐的積累不斷調(diào)整完善，在深化中提升管控水平。因此，要堅持人本原則，以人為本，定期對內(nèi)部控制體系進行評估和分析，根據(jù)管理活動、管理環(huán)境的不斷變化，進行修訂、改進和完善，實現(xiàn)內(nèi)部控制體系相對穩(wěn)定性和動態(tài)性的辯證統(tǒng)一。

（四）信息的透明性

現(xiàn)代企業(yè)管理方式的一個重要特征是物流、資金流和信息流的“三流合一”，信息溝通是內(nèi)控機制建設的一個關(guān)鍵要素。內(nèi)控機制建設有賴企業(yè)經(jīng)營過程中生成的信息支持，在通過規(guī)范的記錄，使工作軌跡得以完整保留的同時，為追溯責任提供可辨認的依據(jù)。這些信息包括企業(yè)的經(jīng)營特征、管理模式、業(yè)務流程、考核機制、責任系統(tǒng)，是一種“內(nèi)嵌式”的控制，而非另起爐灶式的流程再造。因此，要注重對企業(yè)各類管理信息的收集，尤其要注重信息化生態(tài)下企業(yè)數(shù)據(jù)存取保存，依托現(xiàn)代化的信息系統(tǒng)，建立明確而且具有可操作性的控制標準體系，加強對企業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營、管理過程的信息記錄和保存，以信息系統(tǒng)加強企業(yè)內(nèi)控[5]。

（五）制度的規(guī)范性

內(nèi)控設計就是內(nèi)控制度標準的建立過程，既要對關(guān)鍵崗位、關(guān)鍵業(yè)務、關(guān)鍵控制點，強化控制措施，又要按照合規(guī)性和全面性要求規(guī)范組織反腐內(nèi)部控制系統(tǒng)的各項工作，保證內(nèi)部控制機制的有序運行，堅持控制范圍的全面性要求，從管理層級、幅度、時間、內(nèi)容等多個維度進行設計，涵蓋事前、事中和事后，不留“空白”地帶。不僅要對具體企業(yè)經(jīng)營管理等業(yè)務活動進行控制，關(guān)注信息溝通與監(jiān)督措施，還要把權(quán)力設定、權(quán)力運行程序納入內(nèi)控機制的范疇，以制度形式明確各項工作的控制目標、業(yè)務流程、關(guān)鍵崗位的控制點、業(yè)務人員崗位責任、信息記錄和監(jiān)控措施，以此增強控制標準的嚴肅性[3]。

五、國企反腐內(nèi)控機制建設的路徑構(gòu)想

內(nèi)控體系建設是企業(yè)發(fā)展和反腐倡廉的必然要求，對于規(guī)避風險，建立有效的制衡監(jiān)督機制，規(guī)范企業(yè)管理行為具有十分重要的作用，與反腐源頭治理的總體要求是不謀而合的，抓住內(nèi)部控制并切實發(fā)揮其作用，國企反腐工作將會取得事半功倍的效果。在實踐中，要抓住內(nèi)控機制建設的重點。

（一）建立責任體系是內(nèi)控反腐的關(guān)鍵一環(huán)

加強內(nèi)控機制建設，首先要改變國有企業(yè)固有的粗放經(jīng)營作風。當前，國有企業(yè)內(nèi)控機制建設仍然停留于工作要求的層面，自我推動的主體意識不強。黨風廉政建設和反腐斗爭與固有企業(yè)發(fā)展和企業(yè)員工息息相關(guān)，因此，必須塑造全員參與控制的理念，建立全員廉政風險控制責任制。

1.將內(nèi)控固化為法定要求。當前，雖然政府監(jiān)管機構(gòu)已經(jīng)發(fā)布了《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》及其配套指引、中國注冊會計師協(xié)會也出臺了《內(nèi)部控制審核指導意見》及《內(nèi)部控制與審計風險》，《防止國有資產(chǎn)流失和內(nèi)部人控制意見》。但在建設、實施和評價企業(yè)內(nèi)部控制方面仍然缺乏統(tǒng)一的具有可操作性的具體準則和指南。從現(xiàn)實來看，讓企業(yè)內(nèi)部人建立對自己進行監(jiān)控的內(nèi)部控制體系，實際操作的可行性也不夠。因此，有必要建立健全國企內(nèi)控機制的規(guī)范性文件，促使企業(yè)必須按照法定要求進行內(nèi)控管理。要逐級強化內(nèi)控機制的法定授權(quán)，建立良好的授權(quán)體系，確保內(nèi)控部門按照獨立的法定程序進行運行，使目前內(nèi)控機制建設由功能化轉(zhuǎn)換為程序化，變“必要實施”為“必須實施”，使內(nèi)控機制得到實質(zhì)性執(zhí)行。

2.確保全員參與內(nèi)控管理。企業(yè)內(nèi)部控制的建設需要全體員工的積極配合[6]。內(nèi)部控制是在內(nèi)部協(xié)作的基礎上進行管理監(jiān)督，并不是純粹的管理與被管理、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。因此，除了建設一支高效優(yōu)秀的內(nèi)控管理團隊外，還要營造良好的內(nèi)部控制氛圍，在企業(yè)內(nèi)部加強各部門對內(nèi)部控制的認識和理解，對內(nèi)部控制進行廣泛的宣傳和推介，使每個員工普遍認識到內(nèi)部控制是包含企業(yè)經(jīng)營活動各個環(huán)節(jié)的控制過程和活動，是一項復雜的系統(tǒng)工程，要把所有的權(quán)力運行環(huán)節(jié)都納入受控范圍，需要企業(yè)每個員工的良好配合[3]。在實踐中，可以推行“一崗一單”責任制，既確保普通員工參與，也包括領導管理層面的參與。

3.加強制度的整合匹配。一些企業(yè)建立了管理、生產(chǎn)經(jīng)營方面的規(guī)章制度，但這些制度基本上是由各個業(yè)務部門從自身利益和角度出發(fā)制定的，這就是使得各項制度之間缺乏有效銜接，有些時候互相之間還會發(fā)生矛盾沖突，制度與業(yè)務流程的結(jié)合度不夠，有的企業(yè)將一些制度簡單加總作為內(nèi)控制度，缺乏系統(tǒng)性和針對性。內(nèi)部控制是一種綜合控制系統(tǒng)，需要稽核、檢查、評價、審計、糾正等多種制度相配套才能發(fā)揮自我約束、自我糾正、自我發(fā)展的作用。根據(jù)國有企業(yè)特殊的所有權(quán)管理權(quán)相分離的特征，從公司治理、業(yè)務運作兩個層面分別設計內(nèi)控制度，依托成本——效益原則，按照COSO報告提出的控制環(huán)境、控制活動、信息和溝通及監(jiān)督五個要素原則[3]，規(guī)范的法人治理機構(gòu)，確保監(jiān)事會、董事會和經(jīng)理層都按其職責進行管理，另一方面，以經(jīng)營權(quán)和部門及崗位的職責為基礎，使業(yè)務運作控制設計涵蓋經(jīng)營活動的方方面面。

（二）利益沖突隔離是內(nèi)控反腐的必經(jīng)步驟

1.對“一把手”分權(quán)限權(quán)。當前，一些國有企業(yè)的職業(yè)經(jīng)理人市場還沒有真正建立，缺乏經(jīng)理人市場的遴選和淘汰機制，國有企業(yè)的領導人往往以上級任命方式來替代市場的選擇，有的雖然在形式上建立了現(xiàn)代企業(yè)制度，國有企業(yè)的一把手權(quán)力過大，往往形成“內(nèi)部人控制”的局面，這是國有企業(yè)的通病，也是最為突出的問題。因此，要弱化“一把手”的權(quán)限，強化董事會的議事決策制度，實行一人一票方案，強化黨委的政治領導核心作用，發(fā)揮職業(yè)經(jīng)理人的獨立經(jīng)營作用，使得法人治理結(jié)構(gòu)與黨的建設有機結(jié)合，在董事會、監(jiān)事會及管理層之間明確權(quán)責利，建立有效的互相制約、互相制衡的機制，形成“三駕馬車”的治理結(jié)構(gòu)。

2.推行職務不兼容制。推行職務不兼容制度，是實現(xiàn)有效的制衡的重要機制。要實行不同權(quán)能的分離，決策、執(zhí)行和監(jiān)督三權(quán)分立，業(yè)務管理與經(jīng)辦兩權(quán)分離，制度的制定、執(zhí)行和監(jiān)督三權(quán)分離，預算的編制審批、執(zhí)行與監(jiān)督三權(quán)分離。不同業(yè)務屬性分離，每一個平行層次的不同角色也實行兩兩之間的互相牽制。采取機構(gòu)分設和崗位分置兩種，實現(xiàn)“前臺職務”和“后臺職務”的有效分離。所謂前臺職務，主要指交易業(yè)務，所謂后臺職務，包括清算、稽核和業(yè)務準入。此外，除了分離式牽制外，將“內(nèi)部人控制”單列出來，可以采取合作式的牽制，例如，采取會議、會審、會簽、共同決策、共同行動、共同實施等合作牽制行為，建立一個全過程、全方位、縱橫交錯、全面覆蓋的內(nèi)部控制機制，實現(xiàn)內(nèi)控機制的“牽制”作用。

3.風險崗位定期交流。企業(yè)的風險主要包括治理風險、運營風險、報告風險和合規(guī)風險，要按照治理控制和業(yè)務運作控制兩條主線，針對廉政高風險崗位，崗位人員在風險崗位任職時間越久，引發(fā)不廉潔行為的可能性也長期伴隨存在的現(xiàn)狀，對風險崗位人員進行交流輪換，既體現(xiàn)對崗位人員的愛護，也是化解廉潔風險的有效途徑。要按照正相關(guān)的原則，根據(jù)風險高低程度來確定交流年限，同時建立風險崗位人員交流、輪換記錄，制定并實施崗位后備人選的培養(yǎng)計劃，對符合交流條件的提前制定交流輪崗計劃，對一些因特殊崗位和因特殊原因不能按時交流的，制定特殊崗位的專項交流、輪崗計劃，以明確交流、輪換的時間[7]。

4.及時清理崗位權(quán)限。權(quán)限清理所獲取的信息是廉潔風險防控工作的基本信息，也是國企開展廉潔風險防控的重要支撐。要引入權(quán)力清單和責任清單的管理模式，強化授權(quán)管理，約束國企負責人行為，采用負面清單管理防范國有資產(chǎn)流失。加強對崗位權(quán)限的清理，要辨析企業(yè)內(nèi)涉及人財物管理的重點領域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要敏感崗位有哪些。對重點領域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要敏感崗位所具備的人財物配置權(quán)、裁量權(quán)進行清理，弄清楚有哪幾項實實在在的權(quán)力，對每項權(quán)力在運行過程中可能存在哪些廉潔風險點進行排查；要對每個風險點可能導致哪些權(quán)力失控、行為失范進行分析，清理重點領域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)的權(quán)限，明確廉潔風險點所在。例如每一至二年清理一次，重點對權(quán)限和職責有異動的風險點進行排查，防止風險點與防范措施之間存在不對稱。

（三）良性運行機制是反腐內(nèi)控的重要保障

1.良好的內(nèi)控環(huán)境?，F(xiàn)實中，東方文化講究合二為一的宗旨，習慣于高度集中的經(jīng)營權(quán)力，而西方文化崇尚一分為二，習慣于權(quán)力之間互相制衡和權(quán)力分配。國有企業(yè)往往以誰大誰說了算的原則安排權(quán)力的治理結(jié)構(gòu)，非常注重機構(gòu)大小和人員在公司的排名情況，西方文化中則以“誰管什么、誰牽制誰”為主，強調(diào)按照職能進行分權(quán)制衡。中庸思想缺乏應對風險的意識和策略，強調(diào)人治思維，缺乏嚴謹?shù)墓芾硭枷?。因此，要減少傳統(tǒng)文化的影響，改變企業(yè)員工的認識習慣，塑造企業(yè)風險管理文化，將風險管理納入到企業(yè)管理實踐中，制定嚴格的職業(yè)道德規(guī)范，灌輸風險意識，強化責任文化，增強企業(yè)員工的內(nèi)控意識和理念，形成健康的文化氛圍，培育內(nèi)控機制的良性運行適宜的土壤和條件，對內(nèi)部控制進行廣泛的宣傳和推介，推動企業(yè)員工支持參與反腐內(nèi)控機制建設。

2.順暢的信息溝通。讓權(quán)力在陽光下運行，這是制度反腐的一條不二選擇，也是企業(yè)內(nèi)控要素中一個重要方面，要大力推進廠務公開、企務公開和黨委公開，實施企業(yè)陽光決策、陽光管理、陽光經(jīng)營理念。在信息化時代，由于大量信息技術(shù)的使用和普及，極大地改進和強化了企業(yè)物流、資金流及信息流的集成管理，對企業(yè)固有的經(jīng)營思想和管理模式產(chǎn)生了強烈的沖擊，帶來了根本性的變革[8]。將內(nèi)部控制固化到信息系統(tǒng)中，思想從手工控制向信息化系統(tǒng)自動控制的轉(zhuǎn)變，是企業(yè)內(nèi)部控制方式的一種革命性進步。這種轉(zhuǎn)變不僅能對企業(yè)活動中的不相容職能進行有效分離和監(jiān)控，而且能夠在企業(yè)不同的參與主體之間更加迅速快捷地獲取和傳遞相關(guān)信息，并能有效提高企業(yè)內(nèi)控的效率。要建立風險預警分析指標體系，完善風險管理的評估系統(tǒng)，注意把內(nèi)控建設和信息系統(tǒng)結(jié)合起來，運用先進信息技術(shù)實現(xiàn)自動控制，實現(xiàn)自我控制。

3.完善的管理閉環(huán)。制度的有效執(zhí)行不僅有賴于制度的科學合理，更有賴于對違規(guī)者的嚴厲懲罰，內(nèi)控機制的良性運行離不開明晰而嚴格的獎懲制度，更離不開對這一制度的嚴格執(zhí)行，加強國企內(nèi)控反腐建設，既要注重內(nèi)部控制的方法主要包括組織結(jié)構(gòu)控制、授權(quán)批準控制、會計系統(tǒng)控制、預算控制、資產(chǎn)保護控制、人員素質(zhì)控制、風險控制、內(nèi)部報告控制、電子信息系統(tǒng)控制、內(nèi)部審計控制等。要強化責任追究，按照黨風廉政建設兩個責任的要求，嚴格落實“兩個責任”，采取組織處理、經(jīng)濟處罰、懲戒與警示等多種方式相結(jié)合，確保層層落實相關(guān)廉政責任，不斷提高企業(yè)內(nèi)部管控的水平。要引入再評估手段，通過定性和定量相結(jié)合的辦法，對企業(yè)內(nèi)控機制的運作情況進行評估，根據(jù)運行情況，對內(nèi)控制度進一步修訂完善，形成一個完整的動態(tài)結(jié)構(gòu)或系統(tǒng)。

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責任編校 王學青

Abstract： Corruption in state-owned enterprises is currently frequent and highly liable， which often comes in well-concealed means in large total values and in related cases. The chief officials are in particular occupying a position highly prone to corruption. Aside from problems with personal political consciousness and qualities， these complex reasons include the monopolizing status of these enterprises， much too centralized powers of management chief officials， incomplete mechanisms of supervision and faulty internal management mechanisms. The internal management mechanisms should abide by the characteristics of these enterprises， and in practice， emphasis should be laid on constructing internal management mechanisms for the transformation of intrinsic style of rough management of such enterprises. Powers of top officials， according to the COSO principle， should be restricted and separated with interest conflicts segregated， position authority sorted out， so that a notion of all participation and management can be molded， and a management responsibility mechanism for integrity risks can be established.

Key words： corruption in state-owned enterprises； internal management mechanisms； conflicts of interests