行政檢察監(jiān)督之我見

何建明

內(nèi)容摘要：強化檢察監(jiān)督是建設(shè)法治政府的現(xiàn)實需要。人民檢察院作為國家的法律監(jiān)督機關(guān)，必須改變傳統(tǒng)單一的刑事追訴模式，建立起行政、刑事雙管齊下，預(yù)防—建議—打擊三位一體，訴訟與非訟無縫銜接的新型監(jiān)督格局，在促進依法行政方面發(fā)揮好職能作用。

關(guān)鍵詞：檢察監(jiān)督 行政檢察 三位一體

黨的十八大以來，法治國家建設(shè)深入推進。如何促進依法行政，不單是人民群眾關(guān)注的熱點，也成為司法機關(guān)面臨的一項重要課題。人民檢察院作為國家的法律監(jiān)督機關(guān)，必須改變傳統(tǒng)單一的刑事追訴模式，建立起行政、刑事雙管齊下，預(yù)防—建議—打擊三位一體，訴訟與非訟無縫銜接的新型監(jiān)督格局，在促進依法行政方面發(fā)揮好職能作用。

一、強化行政檢察監(jiān)督的應(yīng)然性

（一）建設(shè)法治政府的現(xiàn)實需要

行政執(zhí)法是行政法治系統(tǒng)中的重要一環(huán)，目前我國80%以上的法律法規(guī)是由行政機關(guān)具體實施的。但現(xiàn)實生活中，行政機關(guān)“有法不依”“執(zhí)法不嚴”“違法不究”“濫用職權(quán)”“暴力執(zhí)法”“釣魚執(zhí)法”等問題層出不窮，嚴重影響我國法治進程，確認并強化行政執(zhí)法檢察監(jiān)督既是社會要求，又是實現(xiàn)依法治國和法治政府的客觀需要。

（二）實現(xiàn)憲法定位的題中之義

我國《憲法》第129條規(guī)定了“檢察機關(guān)是國家的法律監(jiān)督機關(guān)”。立足于《憲法》對檢察機關(guān)的定位和初衷，盡管《人民檢察院組織法》沒有明確檢察機關(guān)對行政機關(guān)的監(jiān)督職權(quán)，但防范和糾正行政權(quán)的濫用和誤用也應(yīng)該成為法律監(jiān)督的重要工作，這既是實現(xiàn)人民檢察院全面履行法律監(jiān)督權(quán)的必然結(jié)果，又符合法治原則，有利于推進社會管理創(chuàng)新。

（三）檢察監(jiān)督有其自身優(yōu)勢

目前我國的行政權(quán)受到內(nèi)外部多重監(jiān)督，內(nèi)部監(jiān)督主要包括行政監(jiān)察或系統(tǒng)內(nèi)部的層級監(jiān)督，外部監(jiān)督包括法院司法審查、人大監(jiān)督以及社會監(jiān)督等。但從監(jiān)督權(quán)運行效果看，檢察監(jiān)督更具有優(yōu)勢。檢察權(quán)具有相當(dāng)?shù)闹鲃有裕苤鲃訂踊蚪槿?。同時，檢察監(jiān)督能在行政權(quán)運行的全程上進行監(jiān)督，在權(quán)利尚未被侵害之時可及時監(jiān)督涉嫌濫用的行政權(quán)。并且，不同于司法審查的高門檻，檢察監(jiān)督可以對行政權(quán)運行領(lǐng)域中各種重要事項進行全面的法律監(jiān)督。

二、行政檢察監(jiān)督的依據(jù)

（一）法律依據(jù)

《人民檢察院組織法》第6條規(guī)定：“人民檢察院依法保障公民對于違法的國家工作人員提出控告的權(quán)利，追究侵犯公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利的人的法律責(zé)任。”該規(guī)定明確檢察機關(guān)對違法或犯罪的國家工作人員有法律監(jiān)督權(quán)，這里追究的法律責(zé)任不只是刑事責(zé)任，還包括行政責(zé)任?！度嗣窬旆ā返?2條、《治安管理處罰法》第114條都明確規(guī)定了檢察機關(guān)有權(quán)對公安機關(guān)的執(zhí)法活動進行監(jiān)督。另外，根據(jù)最高人民檢察院2009年11月17日頒布的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》，檢察機關(guān)有權(quán)以“檢察建議書”的形式建議行政機關(guān)正確實施法律法規(guī)。

（二）政策依據(jù)

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記就法治建設(shè)發(fā)表了一系列重要論述，提出建設(shè)法治中國的目標(biāo)。黨的十八屆三中全會將“推進法治中國建設(shè)”確立為新時期法治建設(shè)的新目標(biāo)。黨的十八屆四中全會再次明確了依法行政是依法治國的重要組成部分，會議通過的《決定》載明了“檢察機關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正”。習(xí)近平總書記在黨的十八屆四中全會說明中提到：“當(dāng)前，檢察機關(guān)對行政違法行為的監(jiān)督，主要是依法查辦職務(wù)犯罪案件，范圍比較窄。而實際情況是，行政違法行為構(gòu)成職務(wù)犯罪的是少數(shù)，更多的是亂作為、不作為。如果對此類違法行為置之不理、聽之任之，一方面不能扭轉(zhuǎn)地方部門的行政亂象，另一方面可能使個別苗頭性問題演變?yōu)槁殑?wù)犯罪。”由此可見，加強對行政執(zhí)法權(quán)的監(jiān)督，防范和糾正權(quán)力的濫用和誤用應(yīng)成為檢察監(jiān)督的重要工作。

（三）實踐依據(jù)

隨著司法體制改革的深入推進，部分省市自治區(qū)人大常委會通過了關(guān)于加強人民檢察院法律監(jiān)督工作的決定或決議，明確了人民檢察院對行政執(zhí)法活動履行法律監(jiān)督職責(zé)的范圍、方式和程序，為檢察機關(guān)和檢察權(quán)回歸法律監(jiān)督的憲法本位積累了較多的成功經(jīng)驗。例如，2009年10月23日黑龍江省人大常委會通過的《關(guān)于加強檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的決定》、2009年11月28日山東省人大常委會頒布的《關(guān)于加強人民檢察院法律監(jiān)督工作的決議》。許多地方檢察機關(guān)對行政執(zhí)法監(jiān)督進行了嘗試，例如珠海市人民檢察院通過加強與信訪、人大、政府、政協(xié)和輿論媒體的配合，把教育、建議、糾正、移送四種監(jiān)督方式有機的結(jié)合起來，對行政執(zhí)法活動進行監(jiān)督，試點工作為建立行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度提供了有益的實踐經(jīng)驗。

三、行政檢察監(jiān)督體系的構(gòu)建

（一）主動啟動或介入訴訟

面對隨時可能突破權(quán)力界線的行政權(quán)，審判權(quán)被動的、消極的運行模式顯然無法監(jiān)督到位。但檢察權(quán)制約行政權(quán)即便是通過訴訟，也能主動地啟動訴訟程序或介入訴訟過程，從而對行政權(quán)施以監(jiān)督。

一是查辦職務(wù)犯罪案件。通過個案的辦理，監(jiān)督行政執(zhí)法人員在行政執(zhí)法過程中的濫用職權(quán)、徇私舞弊等犯罪行為，用最嚴厲的打擊方式懲治腐敗瀆職問題，增強勤政廉政意識。

二是提起行政抗訴。建立派出檢察員出席庭審，設(shè)立派駐檢察官辦公室等機制，實現(xiàn)檢察機關(guān)對行政訴訟的全程監(jiān)督。檢察機關(guān)行使抗訴權(quán)，不僅是對法院審判權(quán)的直接監(jiān)督，也是對行政執(zhí)法行為的間接監(jiān)督。

三是督促起訴、支持起訴。檢察機關(guān)以法律監(jiān)督者的身份，督促或支持行政機關(guān)依法提起民事訴訟，保護國有資產(chǎn)和社會公益不受損害。客觀上起到了促進行政主體依法行政，防止國有資產(chǎn)流失的作用，同時也是對瀆職行為的警示和預(yù)防。

四是提起行政公益訴訟。雖然我國對行政公益訴訟制度尚未明確立法，但從目前的試點成果看，檢察機關(guān)以主體身份提起行政公益訴訟對促進依法行政，保障國家、社會公益和行政相對人的合法權(quán)益，促進我國民主法制建設(shè)具有重大的現(xiàn)實意義。例如貴州省檢察機關(guān)提起的全國首例行政公益訴訟，環(huán)保部門對環(huán)境污染查處不力直接導(dǎo)致其在行政公益訴訟中敗訴。

（二）確立干預(yù)防范措施

訴訟監(jiān)督的本質(zhì)是事后監(jiān)督，它的懲治處于行政權(quán)濫用已然之后。在非訟領(lǐng)域，檢察監(jiān)督能將“事后性”提前，在行政權(quán)運行的全程上進行監(jiān)督，從而在權(quán)利未被侵害時即能發(fā)揮作用。

一是檢察建議。《人民檢察院建議工作規(guī)定》清晰地規(guī)定了檢察建議的適用范圍和程序等。檢察機關(guān)通過書面建議的方式，督促行政機關(guān)嚴格依法履行職責(zé)，健全完善制度漏洞，加強監(jiān)管消除隱患等。同時，根據(jù)公益訴訟試點方案要求，檢察機關(guān)督促行政機關(guān)依法履職將作為提起行政公益訴訟的前置程序。

二是犯罪預(yù)防。開展預(yù)防講座，剖析典型案例。選擇典型的職務(wù)犯罪案件到行政執(zhí)法領(lǐng)域開展講座，送法進機關(guān)，通過剖析案例，詮釋法律規(guī)定和行為后果，做到打防結(jié)合，標(biāo)本兼治。

三是檢察約談。充分發(fā)揮法律監(jiān)督職能，主動把監(jiān)督關(guān)口前移，在工作中發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法機關(guān)苗頭性傾向性問題，主動約談行政首長，引起高度重視，采取措施整改，防患于未然。

（三）完善“兩法”銜接機制

行政執(zhí)法機關(guān)與檢察機關(guān)聯(lián)系少，信息交流不暢，是目前制約行政檢察工作的重要難題之一。在實踐中，檢察機關(guān)應(yīng)爭取地方黨委政府、人大等部門支持，確立行政檢察監(jiān)督與行政執(zhí)法的銜接機制，明確檢察監(jiān)督的范圍、方式和程序，使行政權(quán)的行使置于法律監(jiān)督中。

一是共建信息平臺，增加監(jiān)督時效性。建立兩法銜接應(yīng)用平臺，實行聯(lián)席會議、工作通報制度等，實現(xiàn)交換處理意見、研究工作機制、強化協(xié)作監(jiān)督等目的，建立科學(xué)合理的銜接機制和暢通無阻的監(jiān)督渠道。

二是行政執(zhí)法備案。要求行政執(zhí)法機關(guān)在作出重大決策或者重要事項時將相關(guān)證據(jù)材料、法律依據(jù)、程序性文書交檢察機關(guān)備案。確保檢察機關(guān)能及時了解行政執(zhí)法情況，并依法開展監(jiān)督。

三是依法移送線索。行政執(zhí)法機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法及時將可能涉及刑事犯罪的案件移送有權(quán)機關(guān)處理。同時規(guī)定不移送案件的相應(yīng)法律責(zé)任，檢察機關(guān)要加大責(zé)任追究，實行質(zhì)詢或否決方式，提出不適合再擔(dān)任行政負責(zé)人的意見和建議。