國家審計(jì)推動(dòng)完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的路徑

高昕

【摘要】根據(jù)公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任理論，地方國家審計(jì)機(jī)關(guān)作為國家審計(jì)機(jī)關(guān)和地方政府的有機(jī)組成部分，在提升地方行政機(jī)關(guān)的治理效率方面理應(yīng)發(fā)揮重要作用。十八屆三中全會(huì)提出完善國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)，要求我國公共部門搭建相關(guān)理論構(gòu)架，形成科學(xué)有效的權(quán)力制約與協(xié)調(diào)機(jī)制。十八屆四中全會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)以制度為治理基礎(chǔ)的依法治國理念。在這樣的背景下，研究重點(diǎn)成為從理論上探討國家審計(jì)與行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，論證國家審計(jì)在推動(dòng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建立健全過程中得天獨(dú)厚的天然優(yōu)勢(shì)。本文首先對(duì)中國公安審計(jì)的現(xiàn)狀和問題進(jìn)行了解析，然后結(jié)合國家審計(jì)理論的最新發(fā)展和動(dòng)向，對(duì)如何改善公安審計(jì)工作提出了建議。

【關(guān)鍵詞】國家審計(jì) 公安審計(jì) 內(nèi)部控制質(zhì)量

一、引言

“公安機(jī)關(guān)是一支武裝性質(zhì)的國家治安行政力量和刑事司法力量，擔(dān)負(fù)著鞏固共產(chǎn)黨執(zhí)政地位、維護(hù)國家長治久安和保障人民安居樂業(yè)的重大政治和社會(huì)責(zé)任”，因此，除了接受審計(jì)部門的審計(jì)外，公安機(jī)關(guān)內(nèi)部對(duì)本單位財(cái)政收支及其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的真實(shí)性、合法性、效益性進(jìn)行審計(jì)就顯得十分必要，這就產(chǎn)生了公安審計(jì)。

公安審計(jì)這個(gè)詞比較新穎，1992年頒布了《公安內(nèi)部審計(jì)工作規(guī)定》，規(guī)定中對(duì)此給出了嚴(yán)格定義：“公安審計(jì)是我國審計(jì)體系的一個(gè)重要組成部分。公安審計(jì)機(jī)構(gòu)在各級(jí)公安機(jī)關(guān)及其所屬企業(yè)、事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)人的直接領(lǐng)導(dǎo)下，依照國家法律、法規(guī)和政策，對(duì)本單位的財(cái)務(wù)收支及其經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，獨(dú)立行使審計(jì)職權(quán)，對(duì)本單位領(lǐng)導(dǎo)人負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，同時(shí)接受同級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)和上級(jí)主管部門審計(jì)機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)”，除了接受審計(jì)部門的審計(jì)外，公安機(jī)關(guān)內(nèi)部對(duì)本單位財(cái)政收支及其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的真實(shí)性、合法性、效益性進(jìn)行審計(jì)就顯得十分必要，這就產(chǎn)生了公安審計(jì)。由此可見，公安審計(jì)性質(zhì)上屬于部門內(nèi)審。

二、文獻(xiàn)綜述

從我國的政治體制來看，國家審計(jì)是依法用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力的制度安排（劉家義，2012）。國家審計(jì)的功能并不是一成不變的，而是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的變化動(dòng)態(tài)發(fā)展的（Mautz and Sharaf，1961）。依據(jù)受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任觀的觀點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展引起的審計(jì)所依存環(huán)境因素的變化是審計(jì)功能拓展的外部動(dòng)力，而受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任內(nèi)在要求與時(shí)俱進(jìn)的發(fā)展變化是審計(jì)功能拓展的內(nèi)在依據(jù)（蔡春等，2013）。國家審計(jì)的職能具有客觀性、雙重性、動(dòng)態(tài)性和適應(yīng)性的特點(diǎn)，國家審計(jì)的本質(zhì)性職能恒久不變，但是本質(zhì)性職能的內(nèi)涵卻在不斷豐富而外延則在不斷擴(kuò)大（陳太輝，2008）。

國內(nèi)關(guān)于公安審計(jì)的書籍為數(shù)不多，郭影的《公安審計(jì)》（中國人民公安大學(xué)出版社，2004）是其中之一。書中具體闡述了公安審計(jì)的涵義、特征、內(nèi)容、目標(biāo)、方法等，并介紹了涉案財(cái)物、財(cái)經(jīng)法紀(jì)、建設(shè)項(xiàng)目、小金庫、經(jīng)濟(jì)責(zé)任等各類具體項(xiàng)目的審計(jì)，從理論到實(shí)務(wù)，全面構(gòu)建了公安審計(jì)的理論體系。

相比書籍，期刊論文篇數(shù)較為可觀，多數(shù)研究成果來源于公安審計(jì)人員和公安院校的人員。他們研究分析了我國公安審計(jì)的特征，總結(jié)了一些現(xiàn)有公安審計(jì)存在的不足，如機(jī)構(gòu)不健全、人員不到位、業(yè)務(wù)素質(zhì)不高、政治意識(shí)淡薄、“先離后審”現(xiàn)象普遍存在等（趙毅、張軍謙（2003）），提出了一些創(chuàng)新公安審計(jì)理念的觀點(diǎn)。劉嵐（2007）指出要研發(fā)并建設(shè)公安審計(jì)工作信息化系統(tǒng)工程，利用信息革命實(shí)現(xiàn)審計(jì)技術(shù)創(chuàng)新；何玉榮（2011）、劉倩（2010）等認(rèn)為公安審計(jì)人員應(yīng)轉(zhuǎn)移作風(fēng)，寓服務(wù)于監(jiān)督之中；呂玉明（1998）、候玉新（2012）等提出公安機(jī)關(guān)要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)公安審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)與支持，把審計(jì)作為“一把手”工程，提高審計(jì)獨(dú)立性，增強(qiáng)審計(jì)權(quán)威；黃杰（2007）認(rèn)為公安審計(jì)人員要積極探索績效審計(jì)，不僅關(guān)注錢花的對(duì)不對(duì)，更要關(guān)注錢花的值不值。

總的來說，公安審計(jì)的理論研究還稍有欠缺，但國內(nèi)外發(fā)達(dá)的內(nèi)部審計(jì)理論，對(duì)公安審計(jì)工作有積極的指導(dǎo)作用。

三、現(xiàn)狀分析

在初步了解公安審計(jì)理論的基礎(chǔ)上，我們則更應(yīng)關(guān)注其現(xiàn)實(shí)工作的開展。公安審計(jì)工作起步較早，甚至可以說開啟了新中國內(nèi)部審計(jì)的篇章。早在1952年，公安部就設(shè)立了兩個(gè)審計(jì)委員會(huì)，1984年設(shè)立了獨(dú)立的審計(jì)室，2002年加掛公安部審計(jì)局的牌子，2008年又經(jīng)國務(wù)院辦公廳批準(zhǔn)正式成立了公安部審計(jì)局，標(biāo)志著公安審計(jì)的規(guī)范化、成熟化。

改革開放以來，在公安部黨委和各地公安機(jī)關(guān)黨委的正確領(lǐng)導(dǎo)下，公安審計(jì)工作取得了輝煌的成績。全國公安審計(jì)部門在保證公安人員廉潔奉公、強(qiáng)化公安內(nèi)部運(yùn)營管理、提高公安為人民服務(wù)的水平和質(zhì)量以及促進(jìn)公安工作實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性等方面發(fā)揮了不可替代的建設(shè)性作用。比如，有數(shù)據(jù)顯示，“十五”期間，全國公安審計(jì)部門共發(fā)現(xiàn)違規(guī)金額123.36億元，挽回?fù)p失浪費(fèi)8.76億元，促進(jìn)增收節(jié)支28.63億元。各級(jí)公安審計(jì)部門共審計(jì)行政性收費(fèi)、罰沒收入511.7億元，查出違紀(jì)違規(guī)金額12.3億元，其中亂收費(fèi)、亂罰款金額1.9億多元，挪用、截留應(yīng)交財(cái)政金額3.3億元，私設(shè)小金庫、貪污私分金額5536萬元。這充分顯示出公安審計(jì)發(fā)揮了實(shí)效。

2014年3月至11月，全國公安機(jī)關(guān)集中開展了史上第一次“審計(jì)整改年”活動(dòng)，共梳理審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題37904個(gè)，已整改37368個(gè)，制定整改措施25276條，建立規(guī)章制度9744項(xiàng)，審計(jì)整改基本達(dá)到了預(yù)期目的。改革開放以來，在公安部黨委和各地公安機(jī)關(guān)黨委的正確領(lǐng)導(dǎo)下，公安審計(jì)工作取得了輝煌的成績。全國公安審計(jì)部門在保證公安人員廉潔奉公、強(qiáng)化公安內(nèi)部運(yùn)營管理、提高公安為人民服務(wù)的水平和質(zhì)量以及促進(jìn)公安工作實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性等方面發(fā)揮了不可替代的建設(shè)性作用。

四、公安審計(jì)面臨的挑戰(zhàn)及加強(qiáng)內(nèi)部控制的重要意義

然而，由于公安部門職能的特殊性，公安審計(jì)需要不斷應(yīng)對(duì)重重挑戰(zhàn)。公安基層一線直接與群眾相聯(lián)系，直接代表了公安部門的形象，也直接影響到公安部門能否踐行“人民公安為人民”的錚錚誓言。而一些民警為錢執(zhí)法，吃拿要卡，以罰代管，辦人情案，辦關(guān)系案；或?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)執(zhí)法，服從領(lǐng)導(dǎo)意志而不服從法律意志，權(quán)大于法等。這些違法亂紀(jì)、貪污腐敗的現(xiàn)象，嚴(yán)重?fù)p害了公安形象，影響公安職能的履行和公安事業(yè)的發(fā)展。