新型城鎮(zhèn)化背景下的鄉(xiāng)村治理實踐

胡玲玲

摘 要：新型城鎮(zhèn)化對鄉(xiāng)村治理來說是一把雙刃劍，在推動農業(yè)現代化、農業(yè)人口市民化、相對提升農村公共服務水平的同時，也給鄉(xiāng)村治理帶來了諸多挑戰(zhàn)，如鄉(xiāng)村治理主體缺位、鄉(xiāng)村治理結構失衡、鄉(xiāng)村公共管理困境等。在新型城鎮(zhèn)化背景下，張家港永聯(lián)村把握機遇，迎接挑戰(zhàn)，探索形成了“共融分治，五位一體”相對完善的鄉(xiāng)村治理格局。

關鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；機遇；挑戰(zhàn)；永聯(lián)村；治理

中圖分類號：F320 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）13-0022-02

我國是傳統(tǒng)的農業(yè)大國，農業(yè)人口占全部總人口的70%左右，農業(yè)是我國國民經濟的基礎，鄉(xiāng)村的有效治理歷來都是國家公權力涉及的重要領域?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》明確提出城鎮(zhèn)化是解決農業(yè)農村農民問題的重要途徑。2016年中央一號文件明確提出新型城鎮(zhèn)化加快推進，為以工促農、以城帶鄉(xiāng)帶來持續(xù)牽引力。為此，對鄉(xiāng)村治理的實踐探索需要在新型城鎮(zhèn)化背景下展開。

一、新型城鎮(zhèn)背景下鄉(xiāng)村治理的機遇

（一）新型城鎮(zhèn)化推進農業(yè)現代化，利于農村經濟的發(fā)展

2016年中央一號文件指出，當前我國農業(yè)農村發(fā)展環(huán)境發(fā)生了重大的變化，新型城鎮(zhèn)化的加快推進，為以工促農、以城帶鄉(xiāng)帶來了持續(xù)的牽引力。新型城鎮(zhèn)化推進了農業(yè)的現代化，有利于農業(yè)生產技術水平的提高，利于農業(yè)質量和競爭力的增強，對于農村經濟的發(fā)展產生了積極的效應。

（二）新型城鎮(zhèn)化促使農業(yè)人口市民化，有效緩解日益尖銳的人地矛盾

法國社會學家孟德拉斯在其經典著作《農民的終結》一書中指出，“10—20億農民站在工業(yè)文明的入口處，這就是在20世紀下半葉當今世界向社會科學提出的主要問題。”[1]我國是傳統(tǒng)的農業(yè)大國，農業(yè)人口占全部人口的70%左右，而我國的農業(yè)用地占全國土地總面積的比率不足59%，人均耕地面積偏少，這就導致我國農村人地矛盾突出?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃（2014—2020）》報告明確指出，要逐步使符合條件的農業(yè)轉移人口落戶城鎮(zhèn)，不僅要放開小城鎮(zhèn)落戶限制，也要放寬大中城市的落戶條件，有利于農業(yè)人口市民化。農業(yè)人口減少，人地矛盾得到了緩和，農民的耕地資源相對增加，有利于農民收入的提高。農民有了收入的基礎，對鄉(xiāng)村的穩(wěn)定發(fā)揮了積極作用。

（三）新型城鎮(zhèn)化統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，利于農村社會公共服務水平的提升

新型城鎮(zhèn)化在發(fā)展理念上有所創(chuàng)新，強調“人的無差別的發(fā)展”，注重城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌發(fā)展。新型城鎮(zhèn)化必將為鄉(xiāng)村的發(fā)展提供持續(xù)的牽引力，推動工業(yè)反哺農業(yè)，城市支持農村，促進城鄉(xiāng)基本公共服務的均等化。

二、新型城鎮(zhèn)化背景下鄉(xiāng)村治理的挑戰(zhàn)

（一）新型城鎮(zhèn)化使得鄉(xiāng)村治理主體缺位

目前，大多數學者認為，我國的鄉(xiāng)村治理主體已經呈現多元化的態(tài)勢。唐紹洪、劉屹認為，我國鄉(xiāng)村治理應該是“多元主體治理”的科學模式。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不再是唯一的治理主體和權力中心；二是村民組織和村民代表等可以作為獨立的主體；三是鄉(xiāng)村精英發(fā)揮自己的力量積極參與鄉(xiāng)村治理[2]。隨著新型城鎮(zhèn)化的推進，農民從自由流動向遷徙轉變，部分農民變成居民，定居在城鎮(zhèn)，鄉(xiāng)村留下的精英相對偏少，鄉(xiāng)村治理主體缺失。

（二）新型城鎮(zhèn)化使得鄉(xiāng)村治理結構失衡

鄉(xiāng)村治理的實質就是村委會等農村公共權威機構對農村內部公共事務的協(xié)調與管理，以維護農村公共利益的過程。張曉山認為，鄉(xiāng)村治理結構的走向應最終在農村形成這樣一種局面：即自治程度較高的基層政府組織、村民自治的村社區(qū)組織與農民的跨越社區(qū)的、非政府組織并存；正規(guī)組織與非正規(guī)組織的發(fā)展并存；經濟實體型組織與社團型組織的發(fā)展并存；單一功能與多功能性組織的發(fā)展并存[3]。新型城鎮(zhèn)化推進，鄉(xiāng)村精英流失，鄉(xiāng)村自治組織的能力下降，鄉(xiāng)村治理結構失衡。

（三）新型城鎮(zhèn)化給鄉(xiāng)村公共管理與服務帶來挑戰(zhàn)

新型城鎮(zhèn)化推動鄉(xiāng)村經濟發(fā)展的同時，給鄉(xiāng)村的公共管理和服務帶來了挑戰(zhàn)。政府是擁有公權力的唯一合法主體，因而公共秩序的維持和公共資源的供給應該是政府。在農村地區(qū)，我國實行的是“鄉(xiāng)政村治”，國家的公權力只延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，而村實行的自治，即村內公共事務由村內自行解決。隨著新型城鎮(zhèn)建設的推進，有些村莊已然成為了“村中城”，在這些村莊范圍內的一些公共事務是村莊自治組織無權管理和無力服務的，這就會產生公共服務供給和需求之間的矛盾，給鄉(xiāng)村治理帶來了挑戰(zhàn)。

三、新型城鎮(zhèn)化背景下實現鄉(xiāng)村善治的實踐探索

（一）共建共享：成立村經濟合作社，發(fā)展和維護農民的經濟利益

隨著城鎮(zhèn)化建設的推進，一些鄉(xiāng)村抓住城鎮(zhèn)化帶來的機遇，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，鄉(xiāng)村的經濟得到了極大的發(fā)展。蛋糕大了，便面臨著如何分配的問題。永聯(lián)村成立村經濟合作社來維護農民的經濟利益。永聯(lián)村的經濟合作社是在農村雙層經營體制下，由永聯(lián)村集體經濟組織成員以集體土地、集體資產、集體資本為紐帶組成的經濟聯(lián)合體，堅持集體所有、合作經營、民主管理、成果共享的原則，承擔集體資源的開發(fā)與利用、資產的經營和管理、生產發(fā)展與服務、財務管理與分配等職責，實行自主經營、獨立核算。其主要目的是發(fā)展集體經濟，維護社員的經濟利益，使永聯(lián)村集體土地和集體資產的效益最大化，讓社員共享經濟的發(fā)展成果。

（二）共融分治：理順鄉(xiāng)村治理結構，政府、村經濟合作社、企業(yè)、社區(qū)、組織“五個輪子”一起轉

所謂的鄉(xiāng)村治理結構，是指各治理主體在各自權力、職責范圍基礎上的行為模式以及相互之間的關系[4]。鄉(xiāng)村治理主體已有多元化的態(tài)勢，治理是各種主體之間建立良性的合作性的治理，它不再是單一的政府社會管理主體，而是各種社會組織、私人機構以及個體參與的公共事務管理活動。如何理順和平衡鄉(xiāng)村治理結構，張家港永聯(lián)村結合自身的鄉(xiāng)情和新型城鎮(zhèn)化的背景，創(chuàng)造出“五位一體”的治理格局。“五位”治理主體包括南豐鎮(zhèn)社會管理服務中心永聯(lián)分中心、永合社區(qū)、村經濟合作社、永鋼集團、社會組織。

南豐鎮(zhèn)社會管理中心永聯(lián)分中心隸屬于南豐鎮(zhèn)政府，承擔永聯(lián)村的公共管理和公共服務形成了“鎮(zhèn)歸鎮(zhèn)、村歸村”的治理格局。永聯(lián)小鎮(zhèn)建成之后，鎮(zhèn)域范圍內人員結構變得復雜，給鄉(xiāng)村的社會管理和公共服務帶來了難題。鑒于永聯(lián)小鎮(zhèn)就是一個純粹的城鎮(zhèn)化社區(qū)，與城市社區(qū)本質上一樣的，在社會管理上也是朝著社區(qū)的建設和管理方向發(fā)展。為此，于2011年4月成立了永合社區(qū)，承擔計劃生育、民事調解等社會管理職能。這有效破解了管理外地人口的瓶頸，同時也保障和維護了居民的合法權益。永合社區(qū)成立之后，永聯(lián)村委會職能變得單一，主要是經濟管理。為了更好地維護和發(fā)展社員的經濟利益，2012年3月，永聯(lián)村借鑒發(fā)達國家鄉(xiāng)村治理模式、尊重現代企業(yè)制度、堅持社會主義本質原則，在“共建共享”的基礎上修訂了《永聯(lián)村經濟合作社章程》，對社員資格確認、社員代表選舉、經濟合作社組織架構等做出明確的規(guī)定。自此，永聯(lián)村完成了由村委會治理模式向村經濟合作社治理模式的轉變。永鋼集團是永聯(lián)村的民營企業(yè)，所采用的是現代企業(yè)管理制度，獨立運營，自負盈虧。永聯(lián)村和永鋼集團是合作的關系，兩者相互支持與合作，他們的資產各有一本賬，產權十分清晰。因此，在永聯(lián)村真正做到“村歸村、廠歸廠”，“資產歸資產、管理歸管理”。此外，為了更好地承接政府職能，增強社會自治，永聯(lián)村積極發(fā)展群眾性、社會性、公益性、服務性社會組織。

這五個治理主體相互獨立又相互聯(lián)系，為了避免五大治理主體的各行其是，加強相互之間的利益協(xié)調和工作聯(lián)動，2015年永聯(lián)村將“五位一體，共融分治”的治理格局具體化為“黨建引領，五位一體，區(qū)域協(xié)同，依法辦事”的工作機制，并于2015年8月成立了永聯(lián)社會文明建設聯(lián)合會，這將會為推進永聯(lián)的社會文明建設發(fā)揮積極的作用。

（三）文明鄉(xiāng)風：打造鄉(xiāng)村共同體，多層次主體貢獻治理的第三方力量

隨著城鎮(zhèn)化建設，農民的流動規(guī)模極其巨大，各種復雜的力量和意識形態(tài)通過各種途徑滲透到農村，鄉(xiāng)村會產生各種難以預料到的問題，會遇到各種不期而至的風險，因此必須建立一個靈活且具有強大能力的組織體系來應對城鎮(zhèn)化進程中可能遇到的各種問題、風險以及危機[5]。永聯(lián)村在文明鄉(xiāng)風建設時聯(lián)合五大治理主體，打造社區(qū)文化空間，推廣社區(qū)文化活動。目前，永聯(lián)小鎮(zhèn)范圍內已經形成了永鋼集團、永聯(lián)村經濟合作社、南豐鎮(zhèn)社會管理中心永聯(lián)分中心、永合社區(qū)以及社會組織聯(lián)合共建的主體框架，社會組織等治理主體在文化空間的改造以及文化活動的推廣貢獻了巨大的力量。

（四）公共管理和服務均等化：成立鎮(zhèn)社會管理服務中心永聯(lián)分中心

政府是擁有公權力的唯一合法主體，因此公共秩序的維持和公共資源的供給主體應該是政府。在農村地區(qū)，我國實行的是“鄉(xiāng)政村治”，國家的公權力只延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，村則自治即村內的公共事務由村自行解決。隨著城鎮(zhèn)化建設，在永聯(lián)區(qū)域范圍內產生的諸多公共事務是永聯(lián)村自治組織是無權管理、無力服務的，村民自治制度發(fā)揮管理和服務的效用是明顯受限的。在農村工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程中，如何解決這類社會治理的問題。南豐鎮(zhèn)政府和永聯(lián)村多次磋商、實踐與探索，最終探索出成立鎮(zhèn)社會管理中心永聯(lián)分中心。該中心成立一個綜治平臺——永聯(lián)誰事務管理服務協(xié)調小組，小組由公安、交通、城管、衛(wèi)生、工商、消防等執(zhí)法機構和人員組成，承接鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府延伸至村內的公共管理和公共服務，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與永聯(lián)村組織合作，使得永聯(lián)村公共秩序得到穩(wěn)定，公共管理和公共服務均等化。

新型城鎮(zhèn)化背景下，鄉(xiāng)村治理遇到各種困境，各地也在積極探索如何走出鄉(xiāng)村治理的困境。張家港永聯(lián)村，內生工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的“村中城”積極探索鄉(xiāng)村治理的出路，逐步形成相對穩(wěn)定的“共融分治，五位一體”的鄉(xiāng)村治理格局，為我國鄉(xiāng)村治理提供了一個很好的范本。

參考文獻：

[1] 孟德拉斯.農民的終結[M].李培林，譯.北京：中國社會科學出版社，1991：1-6.

[2] 唐紹洪，劉屹.多元治理主體的科學發(fā)展路徑與我國鄉(xiāng)村治理[J].云南社會科學，2009，（6）：38-42.

[3] 張曉山.簡析中國鄉(xiāng)村治理結構的變革[J].管理世界，2005，（5）：70-76.

[4] 馬寶成.鄉(xiāng)村治理結構與治理績效研究[J].馬克思主義與現實，2005，（2）：41-47.

[5] 賀雪峰.論農村基層組織的結構與功能[J].天津行政學院學報，2010，（6）：45-61.

[責任編輯 吳高君]