我國公益訴訟制度存在的問題及完善建議

黃穎健

摘 要：近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，由環(huán)境問題引發(fā)的環(huán)境糾紛、侵權(quán)問題也層出不窮。2013年1月1日起正式實(shí)施的《民事訴訟法》正式將公益訴訟納入立法之中。這標(biāo)志著我國正式打開了環(huán)境保護(hù)公益訴訟的大門，但在司法實(shí)踐過程中發(fā)現(xiàn)，環(huán)境公益訴訟仍然有很多不足之處，有待完善。

關(guān)鍵詞：公益訴訟；訴訟主體；訴訟基金；舉證責(zé)任

黨的十八屆四中全會，首次以全面推進(jìn)依法治國為主題并審議通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，提出探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。新《民事訴訟法》中第55條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！边@標(biāo)志著我國正式打開了環(huán)境保護(hù)公益訴訟的大門，為今后的環(huán)境公益訴訟提供了一定的法律支持，這條新增規(guī)定在一定程度上給環(huán)境公益訴訟注了新的希望。但在司法實(shí)踐過程中發(fā)現(xiàn)，環(huán)境公益訴訟仍然有很多不足之處。

一、我國公益訴訟制度的現(xiàn)狀與不足

1.訴訟原告范圍過于狹隘

社會公共利益是以社會個(gè)體利益為前提，社會全體對社會公共利益的維護(hù)最終應(yīng)當(dāng)還原為各社會個(gè)體，即最終是公民對社會公共利益的維護(hù)。但是，新《民事訴訟法》第55條明確規(guī)定，訴訟的主體是“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”，把公民排除在外。在國家機(jī)關(guān)和社會團(tuán)體不能完成社會的信托，不能恰當(dāng)行使公益訴權(quán)的時(shí)候，廣大公民必須作為待訴主體，隨時(shí)可以投入訴訟。筆者同意這個(gè)觀點(diǎn)，保護(hù)環(huán)境，是每個(gè)公民應(yīng)盡的責(zé)任和義務(wù)，而提起環(huán)境公益訴訟是公民保護(hù)環(huán)境的表現(xiàn)形式之一。因此，公民不應(yīng)被排除在訴訟主體外。

2.舉證責(zé)任不明確

民事訴訟舉證責(zé)任的基本原則是“誰主張、誰舉證”，雖然《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的意見》第74條第（3）項(xiàng)規(guī)定，因環(huán)境污染引起的損害賠償訴訟，對原告提出的侵權(quán)事實(shí)，被告否認(rèn)的，由被告負(fù)責(zé)舉證。即“舉證責(zé)任倒置”，但是在這次民事訴訟法的修改僅第55條規(guī)定了環(huán)境公益訴訟的主體，環(huán)境公益訴訟的舉證原則是“誰主張，誰舉證”，還是“舉證責(zé)任倒置”？至今也沒有相關(guān)的法律法規(guī)或司法解釋對此作出明確規(guī)定。

3.訴訟費(fèi)用的承擔(dān)問題

新《民事訴訟法》第55條規(guī)定“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”則可能會因?yàn)闊o力支付費(fèi)用怠于行使自己的訴權(quán)，這與法律保護(hù)環(huán)境的初衷是相悖的，如果訴訟費(fèi)用由被告承擔(dān)也不妥。實(shí)踐中，政府或企業(yè)為了帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)而開發(fā)、發(fā)展各種項(xiàng)目，有時(shí)因?yàn)槲粗淖兓驅(qū)Νh(huán)境情況考慮不全，便造成了環(huán)境污染，這時(shí)，要面對著發(fā)展與保護(hù)的兩難選擇，該如何找到平衡？公益訴訟的費(fèi)用由誰承擔(dān)？這些都是我們亟待解決的問題。

二、國外環(huán)境公益訴訟制度考察

德國早期是將原告嚴(yán)格限定在直接利害關(guān)系人的范疇之內(nèi)，并恪守這一傳統(tǒng)的當(dāng)事人理論。但隨著公共利益維護(hù)的重要性和緊迫性與日俱增，德國最終也作出了突破，允許民間環(huán)保組織提起公益訴訟，并建立了公益訴訟制度，但在訴訟權(quán)利能力、訴訟資金保障、案件范圍等方面進(jìn)行了嚴(yán)格的限定，民間組織能夠提起訴訟的事項(xiàng)僅僅限于法律規(guī)定的情形。

檢察機(jī)關(guān)代表公益參與民事訴訟起源于法國。1804年《拿破侖法典》規(guī)定，檢察官可以為了社會公益提起或參與的訴訟。后來的《法國新民事訴訟法典》第423條規(guī)定：“除法律有特別規(guī)定情況外，在事實(shí)妨害公共秩序時(shí)，檢察院為維護(hù)公共秩序進(jìn)行訴訟?！?/p>

美國的環(huán)境公益訴訟制度稱為“公民訴訟”，指公民可以依法就企業(yè)違反法定環(huán)境保護(hù)義務(wù)、污染環(huán)境行為或主管機(jī)關(guān)沒有履行法定職責(zé)的行為提起訴訟。其確立走的是先在法律中明確規(guī)定，后通過司法判例進(jìn)行解釋和應(yīng)用的道路，既有法律的支持又有實(shí)踐的驗(yàn)證，做到知行合一，美國環(huán)境公益訴訟原告在實(shí)踐中不限于“公民”。

在國外，允許檢察官、社會組織和任何公民提起公益訴訟，也就是說提起主體是開放性的，不作嚴(yán)格限制，因此推行公益訴訟制度不會遇到阻力。而我國由于市民社會發(fā)育不成熟，許多社會組織缺乏獨(dú)立性，個(gè)人和社會組織沒有足夠的能力、財(cái)力獨(dú)立發(fā)起公益訴訟并承擔(dān)訴訟義務(wù)，所以“檢察機(jī)關(guān)自然而然成為我國公益訴訟的首席原告”。但由于檢察機(jī)關(guān)是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其他國家機(jī)關(guān)對法律監(jiān)督機(jī)關(guān)介入刑事訴訟以外的訴訟領(lǐng)域持排斥態(tài)度，這也與法律監(jiān)督理論及檢察權(quán)的復(fù)雜性有關(guān)。

三、對公益訴訟制度發(fā)展的完善

1.擴(kuò)大原告適格范圍

公益訴訟制度的建構(gòu)不僅要遵循人權(quán)保障原則，還應(yīng)遵循效益原則。因此，為防止訴權(quán)的濫用，將公民的訴訟主體資格完全排除在外不妥，為防止利用公益訴訟特別程序?qū)で笏痉ň葷?jì)訴權(quán)的濫用，可以在社會主體與法院之間設(shè)立一個(gè)前置程序，將部分沒有必要的或不用司法救濟(jì)就能解決的案件過濾出去，這樣既可以節(jié)約司法資源，又可以使公民監(jiān)督國家公共事務(wù)管理的權(quán)利得到了司法保障。保護(hù)環(huán)境，是每個(gè)公民應(yīng)盡的責(zé)任和義務(wù)，而提起環(huán)境公益訴訟是公民保護(hù)環(huán)境的表現(xiàn)形式之一。只有將公民納入環(huán)境公益訴訟的主體，才能更好地發(fā)揮公民保護(hù)環(huán)境的積極性、主觀能動(dòng)性。

2.合理分配舉證責(zé)任

在民事訴訟中，雙方當(dāng)事人的舉證責(zé)任是對等的，誰主張誰舉證；在行政訴訟中，被告行政機(jī)關(guān)負(fù)有舉證責(zé)任。在公益訴訟中，其舉證責(zé)任必須從成本與收益的角度專門研究。筆者認(rèn)為應(yīng)視原告的舉證能力而規(guī)定不同的舉證責(zé)任，不能一刀切。首先，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)提起的公益訴訟，適用“誰主張，誰舉證”的一般舉證規(guī)則。

3.建立環(huán)境公益訴訟基金

對國家機(jī)關(guān)、其他法人組織及公民提起環(huán)境公益訴訟涉及的訴訟費(fèi)用進(jìn)行補(bǔ)助的專項(xiàng)資金，包括案件受理費(fèi)、申請費(fèi)、調(diào)查取證費(fèi)、鑒定費(fèi)、勘驗(yàn)費(fèi)、評估費(fèi)、以及其他訴訟產(chǎn)生的費(fèi)用。公民法人和其他組織為自身利益提起的環(huán)境民事訴訟，交納訴訟費(fèi)用確有困難的，可以依照國務(wù)院公布的《訴訟費(fèi)用交納辦法》，申請緩交、減交或者免交等司法援助。

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