城市化進程中的城中村問題

任琳

摘 要：隨著我國經濟的發(fā)展，城市化水平越來越高。這引發(fā)了一系列城中村改造問題。城中村的改造不僅體現(xiàn)在宏觀體制方面，也體現(xiàn)在具體政策的實施方面。因此，在城市化的進程中，重點解決城中村的治理問題將對城市化進程的推進、居民生活水平的提高、和諧社會的構建與小康社會的全面實現(xiàn)等方面起到十分重大的作用。

關鍵詞：城市化;城中村改造;城鄉(xiāng)差距;拆遷改造

中圖分類號：D616 ? 文獻標志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2016）02-0011-02

中國特有的城鄉(xiāng)二元土地制度形成了城中村這一城市化過程中的特有現(xiàn)象。隨著中國城中村改造的推行，太原市城中村改造的進程也逐步加快，同時也出現(xiàn)了一系列的問題。

本文結合太原城中村改造的實際問題，提出解決這些問題的想法和思路。重點指出要破解城鄉(xiāng)二元體制、堅持以人為本、提高城中村治理的效率。并得出解決這些問題的最終目的都是要盡快實現(xiàn)城鄉(xiāng)的一體化管理模式、保障城中村改造的有序進行的結論。

一、城中村改造的概念

城中村指位于城市總規(guī)劃區(qū)內，依然執(zhí)行農村集體所有制，行政上卻屬于政府管制;居民的主要生活來源依靠土地的租借，具有農村與城市的雙重特征，但本質上還是屬于農村社區(qū)，是城市化到一定程度的特有現(xiàn)象。

二、城中村產生的背景

（一）中國社會的城鄉(xiāng)二元結構

在過去計劃經濟體制下，糧食以統(tǒng)購統(tǒng)銷的方式進行分配，農民自身利益遭損害。此外，戶籍制度也損害到農民的利益，相比而言，國家在政策上向非農戶口傾斜，為其提供豐厚的福利。城鄉(xiāng)在待遇上的差異性一方面造就了“城中村”，一方面又成為阻礙“城中村”發(fā)展的一個重要因素[1]。

（二）中國城鄉(xiāng)土地所有權矛盾

在當前社會主義土地公有制背景下，城市與農村分別實行國家所有制與集體所有制兩種方式，兩種所有制共同存在。但是，就目前我國農村土地產權制度來說，還有諸多問題。

第一，農村土地歸屬不清，從理論上來說，應該歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村與村民這三級所屬;農村土地權沒有明確的劃分，缺乏物權化，導致各自無法真正擁有獨立的產權，進而造成其不能用于市場交易，農業(yè)用地在沒有得到批準的情況下就試圖轉變?yōu)榉寝r用地，會影響到農村集體土地的管理，對其造成混亂。

第二，農村土地沒有穩(wěn)定的使用權，國家有用地需求時，就可依法征收農村土地。

（三）社會轉型期的制度真空及法制法規(guī)的滯后和不健全

中國處在社會主義轉型時期，城鄉(xiāng)二元結構無法徹底改變。與城市居民相比，在很多方面城中村的村民還無法享受到同等的待遇，如教育、醫(yī)療、就業(yè)與社會保障制度等方面還存在一定的區(qū)別。但是，我們要完善這些制度的話，就會牽扯到社會體制的方方面面?？梢姵侵写宓母脑靻栴}上，國家制度的轉變遠落后于社會形態(tài)的轉變[2]。

三、太原市城中村形成的原因分析

（一）城鄉(xiāng)二元體制是根本原因

城鄉(xiāng)二元體制是為了增加城市的建設用地，這為太原城市的發(fā)展創(chuàng)造了史無前例的機遇，但站在土地被征收的農民的立場去看，國家雖對失地的農民進行了一定補償，但是從長遠來說，這種補償遠遠無法填補他們的損失。城市化進程的加快進一步拉大太原市城鄉(xiāng)間的差距，讓城鎮(zhèn)居民收入的增加速度快于農民收入的增加速度，引起城鄉(xiāng)發(fā)展的不均衡性的進一步擴大。

（二）快速城市化是直接原因

改革開放后，我國推進城市化的步伐加快，使其發(fā)展蒸蒸日上，縱觀城市化發(fā)展歷史，可以說沒有任何一個時期的發(fā)展速度能趕得上此時期。以1978年至2011年底的數據為例，城市數量由320個攀升至700多個，城市化率由17%增加至47.9%，城市人口數量增加至7億多，首次超過農村人口。當前，我國已處在城市化高速發(fā)展的時期。

太原在城市化的進程中，同大多數城市一樣，為追求城市規(guī)模的擴大，只關注農村土地資源的征收，將原本處于郊區(qū)的農村變?yōu)槌鞘袇^(qū)域，但對征收后的農村土地的利用與發(fā)展缺乏全面規(guī)劃，從而導致這些村莊在短時間內無法被城市很好地吸收與消化。處在市場經濟體制的大環(huán)境下，不可避免地造成城市建設投資主體對經濟利益最大化的過分追求。長此以往，政府將征收后的土地用于城市建設，只有少部分的宅基地能保存下來。隨著城中村的發(fā)展，周邊的公共設施也日益完善，村民對土地價值的期望值也隨之增加，如此一來，政府拆遷改造將面臨更大的難度。既然無法全部改造，只能被迫將這些村莊保留在城市中，從而造就了如今“城中村”的出現(xiàn)。

四、太原城中村改造的必要性

當前，太原發(fā)展遭受阻礙，可歸結為多種因素，其中城中村是最為重要的因素之一。參照《太原市城市總體規(guī)劃（2008—2020）》可知，截至2020年，太原市城市中心區(qū)域擁有360平方公里的城市建設用地，在這個范圍內，有154個城中村、77 634戶村民、總人口數達到35.6萬，占用的土地面積約為286.2平方公里，此外擁有89.9平方公里的建設用地，且未被開發(fā)利用的土地還剩有21.2平方公里。從這個土地面積占有量來說，已經覆蓋了太原城郊的絕大部分開發(fā)用地。但是，太原市對城中村進行改造時卻遇上重重困難：太原市城中村的改造項目始于2003年，歷經10年后，即到了2013年，太原市還存在146個城中村，可見其改造速度相當緩慢，遠落后于人們預期的城市發(fā)展程度。

五、城鄉(xiāng)二元體制與太原城中村改造困境

太原市城鄉(xiāng)二元管理制度之所以存在與城中村改造的不順利有關。太原市的土地資源出現(xiàn)供大于求的狀況，通過與其他城市的比較可知，太原市城中村改造處于相對落后的局面，這對其招商引資、開發(fā)新項目、快速實現(xiàn)產業(yè)轉型，甚至促進整個山西省經濟發(fā)展的目標產生一些負面影響。在當前這種體制下，城市化進程中存在著諸多問題，如政府、社會、農村群體這三者間的利益沖突、社會轉型與體制局限性間的矛盾等，怎樣找到突破點，如何化解這些矛盾與有效解決沖突、將是一個亟待解決的問題。綜上分析，可以將城中村問題產生的根源歸結為城鄉(xiāng)二元的管理制度，此制度也是城鄉(xiāng)間各種矛盾產生的源頭，嚴重阻礙了城中村的改造進程[3]。

城市土地資源極度稀缺，想增加土地使用面積，只能通過征收與占用的方式將農村集體土地特別是耕地轉換成城市用地來滿足，由此，我們可以看到越來越多的郊區(qū)被拆遷并劃入到城市范圍內的現(xiàn)象。然而，中國的城鄉(xiāng)二元結構有著悠久的歷史，且短時間內無法打破這種格局，這就使得城中村的開發(fā)需要較大的投資，以及城中村改造過程中涉及各種問題的解決成本無形中也增加很多。與此同時，管理與制度等方面也存在著諸多的矛盾，在建設開發(fā)初期，為了減少補償費用，政府征地只針對農用耕地，并極力避開“城中村”規(guī)劃、建設與管理，這樣一來，城市確實得到迅速發(fā)展，但同時導致失地農民的住宅地依然不變，形成城市包圍村莊的“都市村莊”現(xiàn)象，這顯然成為太原市不可規(guī)避的社會問題。隨著“城中村”在城市中占用量的不斷壯大，政府的管理也變得尤為困難。同一座城市包含了城市居民區(qū)和“城中村”，也就意味著既有城市居民又有村民，再外加大量外來人口的涌入，因此造成職責混亂、機制無法順暢運行。

六、二元體制的破解探析

當前太原市城中村改造是以村集體自我改造為主導的改造模式。這直接造成城中村改造過程中不具統(tǒng)籌安排的能力。另外，在開發(fā)建設中沒有進行合理有效的監(jiān)管，村民利益遭到侵犯的事件時有發(fā)生?，F(xiàn)今，城中村改造在全國范圍內如火如荼地進行，很多地方已經取得可喜的成果。在這樣的大好形勢下，太原應順勢而上，充分發(fā)揮省會城市這一地理優(yōu)勢，并積極學習其他省份有價值的經驗，來改善城中村改造中的不合理模式，努力走城鄉(xiāng)一元化的土地制度模式，最終推動城鄉(xiāng)經濟的持續(xù)健康發(fā)展。然而，要實現(xiàn)這樣的良好局面，首先要做的是革除當前土地征用制度和二元土地市場，以市場價格為計算依據來客觀公正地確定其補償數額，實現(xiàn)城市建設用地市場與農村土地市場的高度統(tǒng)一，即一體化，進而將兩者擺在“同地、同價、同權”的同等地位，國家在農村用地與建設用地上進行征收或是購買時，都是按照同樣的規(guī)定執(zhí)行。在征收農用土地時，需要以市場價格為依據來購買農用地的使用權，從而確保失地農民得到應有的補償，進而確保政府征地行為的規(guī)范化，同時也避免農民土地權遭到嚴重的侵犯，以及消除用農民集體土地來為自身謀權謀利的自私自利行為[4]。只有這樣，才能消除城鄉(xiāng)二元結構，降低城鄉(xiāng)一體化的外在區(qū)別，此外，還能使產業(yè)具有互補性、政策具有平等性以及待遇具有公平公正性，從而促進產能的聚集，外加政府對各項政策的全面落實，則可以引入更多的資金與產業(yè)。另一方面，太原當地的優(yōu)勢始終不容忽視，要妥善處理政府與村民的關系。只有擁有開放、大度、包容的胸懷，太原招商引資的水平才能不斷提升，才能使其經濟發(fā)展蒸蒸日上。

七、結論

城中村的治理不僅關系到中國現(xiàn)代化的腳步，也關系到國家的可持續(xù)發(fā)展。關于城中村的改造這一問題，必須堅持以人為本的方針，同時城中村治理效率應當不斷提高;樹立創(chuàng)新發(fā)展理念，在各級政府的正確指導下，使城中村的面貌煥然一新?？偠灾?，改造城中村要力求做到：城中村的經濟、文化、政治、生態(tài)等得到極大改善。只有做到這些，才能使城中村的治理工作具有科學性、有效性與綜合性。

參考文獻：

[1]李莉莉，程勝高，高建軍.城中村的城市化與城市生態(tài)化[J].安徽農業(yè)科學，2009，37（13）.

[2]陳柳欽.城市化進程中“城中村”問題探討[J].中國國情國力，2010（5）.

[3]葛偉賓.城市“民二代”：留不下，回不去[J].法制與生活，2010（5）.

[4]顧益康.以新型城市化引領新農村建設[J].今日浙江，2010（8）.