基于保定大氣污染治理的環(huán)境審計(jì)工作研究

翟翠娟　黃東　殷云飛

摘要：隨著《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》的逐步落實(shí)和“大保定”發(fā)展新紀(jì)元的開啟，為了創(chuàng)造良好的生態(tài)環(huán)境，在京津保地區(qū)展現(xiàn)全新形象，保定市對(duì)大氣污染防治高度重視，先后出臺(tái)了一系列政策措施進(jìn)行治理。文章從保定市大氣污染的治理入手，深入分析了保定環(huán)境審計(jì)工作的現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題，在環(huán)境審計(jì)工作創(chuàng)新方面提出強(qiáng)化環(huán)境審計(jì)宣傳、完善環(huán)境質(zhì)量量化考核制度、建立環(huán)境審計(jì)組織體系、成立環(huán)境審計(jì)人才培養(yǎng)和研究機(jī)構(gòu)、學(xué)習(xí)省內(nèi)外環(huán)境審計(jì)經(jīng)驗(yàn)等措施，努力創(chuàng)出一條適合保定市情、改善京津冀環(huán)境的環(huán)境審計(jì)工作之路。

關(guān)鍵詞：保定；大氣污染；治理；環(huán)境審計(jì)

隨著《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》的逐步落實(shí)，“大保定”發(fā)展新紀(jì)元開啟。為了創(chuàng)造良好的生態(tài)環(huán)境，在京津保地區(qū)聯(lián)動(dòng)發(fā)展中展現(xiàn)全新形象，保定市對(duì)大氣污染防治高度重視，先后出臺(tái)了一系列政策措施對(duì)此進(jìn)行治理。這些政策措施是否得到了貫徹落實(shí)？是否真正發(fā)揮了“惠民生”的作用？這些問(wèn)題都需要環(huán)境審計(jì)工作來(lái)監(jiān)督檢查。保定市長(zhǎng)在2016年兩會(huì)期間表示：保定正在以前所未有的力度治理空氣污染，力爭(zhēng)用3～5年退出全國(guó)空氣污染城市后十位。“十三五”期間，保定市將重點(diǎn)實(shí)施“無(wú)燃煤區(qū)”等十大防治大氣污染工程，從根本上改變霧霾天氣頻發(fā)的現(xiàn)狀。這些工作都需要環(huán)境審計(jì)工作的跟蹤落實(shí)。環(huán)境審計(jì)工作研究對(duì)保定大氣環(huán)境得以保護(hù)和經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展有著深遠(yuǎn)的理論意義和實(shí)踐意義。

一、保定大氣污染治理和環(huán)境審計(jì)狀況

保定作為京津?！敖鹑恰贝蟾窬种械闹匾粏T，現(xiàn)正處于一個(gè)非常重要的發(fā)展節(jié)點(diǎn)。面對(duì)特殊的區(qū)位和協(xié)同發(fā)展的重大機(jī)遇，保定選擇了一條堅(jiān)守發(fā)展和生態(tài)兩條底線，走綠色生態(tài)的發(fā)展之路。保定在落實(shí)中央和河北關(guān)于環(huán)境治理政策的基礎(chǔ)上，2015年4月，保定市啟動(dòng)大氣污染防治三年（2015-2017年）攻堅(jiān)行動(dòng)，重點(diǎn)開展集中供熱、揚(yáng)塵污染控制等“十大攻堅(jiān)行動(dòng)”。為盡快扭轉(zhuǎn)大氣環(huán)境連續(xù)重污染的被動(dòng)局面，2016年2月保定在強(qiáng)化現(xiàn)行治理措施的基礎(chǔ)上，在全市開展了“十查行動(dòng)”，嚴(yán)管嚴(yán)查，嚴(yán)處嚴(yán)治，市縣聯(lián)動(dòng)，防治大氣污染。

針對(duì)以上大氣污染治理措施，保定開展的與環(huán)境相關(guān)的審計(jì)主要是政府管理的生態(tài)環(huán)境保護(hù)資金審計(jì)和相關(guān)專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查等合規(guī)性審計(jì)， 即主要監(jiān)督企業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是否遵守現(xiàn)有的環(huán)境保護(hù)法律和法規(guī)，而對(duì)各級(jí)環(huán)境保護(hù)部門、其他有關(guān)部門的環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金、對(duì)政府頒布的環(huán)境政策等進(jìn)行的審計(jì)監(jiān)督工作，有待進(jìn)一步完善。目前，由于保定仍存在環(huán)境污染治理資金缺口較大、部分排污企業(yè)游離于環(huán)境保護(hù)部門有效監(jiān)管之外等問(wèn)題，環(huán)境治理收效不佳?？傮w來(lái)說(shuō)， 保定環(huán)境審計(jì)工作尚處于探索階段，環(huán)境審計(jì)對(duì)環(huán)境管理應(yīng)有的制約和促進(jìn)作用還不明顯。

二、保定環(huán)境審計(jì)工作存在的問(wèn)題

（一）公眾對(duì)環(huán)境審計(jì)的認(rèn)識(shí)不足

社會(huì)媒體缺乏對(duì)環(huán)境審計(jì)工作的宣傳和關(guān)注，公眾對(duì)環(huán)境審計(jì)工作的認(rèn)識(shí)不足，缺乏良好的社會(huì)環(huán)保氛圍。由于對(duì)環(huán)境審計(jì)的意義認(rèn)識(shí)不夠，導(dǎo)致企業(yè)沒(méi)有對(duì)內(nèi)部環(huán)境審計(jì)引起重視，許多企業(yè)對(duì)賴以存在的環(huán)境社會(huì)責(zé)任感不強(qiáng)，對(duì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和建設(shè)環(huán)境友好型社會(huì)缺乏深刻認(rèn)識(shí)，企業(yè)內(nèi)部環(huán)境審計(jì)落實(shí)遲緩，極大地阻礙了環(huán)境審計(jì)的完善和發(fā)展。

（二）環(huán)境審計(jì)主體獨(dú)立操作性有限

目前我國(guó)審計(jì)主體中國(guó)家政府審計(jì)具有很強(qiáng)的的獨(dú)立操作性，能夠比較客觀地評(píng)價(jià)所審計(jì)部門的真實(shí)情況，但由于審計(jì)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)人都是同級(jí)政府的組成人員，受到上一級(jí)審計(jì)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)，極易受到人際關(guān)系和行政干預(yù)等外界的影響，環(huán)境審計(jì)的客觀公正性受限。內(nèi)部審計(jì)由于存在上下級(jí)的隸屬關(guān)系，獨(dú)立操作性很難保證。社會(huì)組織審計(jì)理論上獨(dú)立操作性較強(qiáng)，但由于經(jīng)濟(jì)利益等因素影響，若要從根本上始終保證客觀公正實(shí)難做到。

（三）環(huán)境審計(jì)人員技術(shù)薄弱

隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”在環(huán)境審計(jì)中的應(yīng)用推廣，環(huán)境審計(jì)人員需要利用數(shù)據(jù)分析工具檢查全部的總分類賬和數(shù)據(jù)庫(kù)，充分挖掘數(shù)據(jù)價(jià)值，通過(guò)檢測(cè)被審計(jì)單位業(yè)務(wù)發(fā)展和風(fēng)險(xiǎn)變化的趨勢(shì)，及時(shí)捕捉并揭示潛在風(fēng)險(xiǎn)，防范于未然。目前，互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)風(fēng)險(xiǎn)防范等計(jì)算機(jī)在環(huán)境審計(jì)中的運(yùn)用以及計(jì)算機(jī)輔助環(huán)境審計(jì)軟件的開發(fā)進(jìn)展，有待進(jìn)一步完善提高。

（四）環(huán)境審計(jì)人力資源短缺

環(huán)境審計(jì)工作是一個(gè)專業(yè)性和綜合性較強(qiáng)的工作，它要求審計(jì)人員不但要通曉會(huì)計(jì)知識(shí)，而且還要懂得環(huán)保、工程、管理、經(jīng)濟(jì)、統(tǒng)計(jì)、計(jì)算機(jī)、法學(xué)、數(shù)學(xué)、化學(xué)、醫(yī)學(xué)等方面的知識(shí)。環(huán)境審計(jì)的實(shí)施對(duì)審計(jì)人員的技術(shù)性、專業(yè)性和綜合性要求很高。目前，大多數(shù)環(huán)境審計(jì)人員是來(lái)自會(huì)計(jì)學(xué)或者經(jīng)濟(jì)管理專業(yè)的非審計(jì)學(xué)專業(yè)的人才，缺乏與環(huán)境管理相關(guān)的業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)以及必要的設(shè)備、技術(shù)和手段。環(huán)境審計(jì)人力資源數(shù)量少、年輕人員比例偏低、高學(xué)歷人員明顯不足，專業(yè)勝任能力亟待提高，這在很大程度上制約了環(huán)境審計(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。

三、保定環(huán)境審計(jì)工作的模式創(chuàng)新

（一）強(qiáng)化環(huán)境審計(jì)宣傳，提高公眾環(huán)境審計(jì)的意識(shí)和監(jiān)督能力

意識(shí)是行動(dòng)的先導(dǎo)，觀念決定行動(dòng)。針對(duì)保定市大氣污染現(xiàn)狀，政府首先要從觀念和意識(shí)上抓起，調(diào)動(dòng)社會(huì)各界加強(qiáng)資源環(huán)境國(guó)情和生態(tài)價(jià)值觀的宣傳教育，提高公眾環(huán)境審計(jì)的意識(shí)和監(jiān)督能力，增強(qiáng)環(huán)境保護(hù)意識(shí)和環(huán)境危機(jī)感，培養(yǎng)企業(yè)和公民的環(huán)保理念，推動(dòng)市民形成綠色生產(chǎn)和綠色消費(fèi)的自覺(jué)意識(shí)；其次必須依法及時(shí)通報(bào)或公布環(huán)境審計(jì)結(jié)果，真正賦予人民群眾知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，形成良好社會(huì)氛圍；最后利用社會(huì)輿論的力量推動(dòng)和促進(jìn)企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中注重環(huán)境審計(jì)，把環(huán)境保護(hù)、資源節(jié)約、審計(jì)監(jiān)督法律法規(guī)的宣傳教育作為法制宣傳教育的重要內(nèi)容，并納入法制教育計(jì)劃。

政府積極倡導(dǎo)公眾購(gòu)買環(huán)保產(chǎn)品，開展環(huán)保社區(qū)、環(huán)保學(xué)校、環(huán)保家庭創(chuàng)建活動(dòng)，引導(dǎo)公眾參與討論環(huán)境問(wèn)題，提高公眾的環(huán)保意識(shí)，在全市形成政府倡導(dǎo)和公眾參與的“人人自覺(jué)參與、共創(chuàng)綠色家園”的良好環(huán)保氛圍，達(dá)到環(huán)境審計(jì)適應(yīng)環(huán)境保護(hù)工作和經(jīng)濟(jì)持續(xù)、健康、穩(wěn)定發(fā)展的目的。

（二）評(píng)估保定區(qū)域環(huán)境容量，完善環(huán)境質(zhì)量量化考核制度

深入調(diào)查、科學(xué)論證，合理評(píng)估保定區(qū)域環(huán)境容量，京津保作為一個(gè)整體，以區(qū)域環(huán)境容量為基礎(chǔ)，環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)為目標(biāo)，確定大氣污染物總量控制目標(biāo)，把污染物排放總量分解到轄區(qū)內(nèi)各級(jí)政府并落實(shí)到所有重點(diǎn)排污單位。將污染物排放總量指標(biāo)的削減完成情況納入環(huán)境審計(jì)，作為各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子環(huán)境保護(hù)量化考核指標(biāo)，成為領(lǐng)導(dǎo)干部獎(jiǎng)懲、升遷的主要依據(jù)。

嚴(yán)格規(guī)范企業(yè)準(zhǔn)入，完善環(huán)境質(zhì)量量化考核制度，明確各級(jí)行政部門和企事業(yè)單位的環(huán)境責(zé)任，加大對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部履行國(guó)土開發(fā)、環(huán)境保護(hù)、節(jié)能減排、資源科技創(chuàng)新等方面職責(zé)的評(píng)價(jià)比重，加大對(duì)資源環(huán)境保護(hù)責(zé)任的追究力度，將生態(tài)考核納入經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)考核指標(biāo)。建立領(lǐng)導(dǎo)離任“生態(tài)審計(jì)”，實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境責(zé)任終身制。將生態(tài)環(huán)境、生態(tài)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)文化等列為各級(jí)政府黨政“一把手”的離任審計(jì)內(nèi)容，消除領(lǐng)導(dǎo)干部急功近利的思想，控制其目光短淺的行為，強(qiáng)化干部樹立科學(xué)的發(fā)展觀和務(wù)實(shí)的政績(jī)觀；增強(qiáng)其做好生態(tài)建設(shè)工作的積極性和主動(dòng)性，真正使推動(dòng)保護(hù)生態(tài)環(huán)境、自然資源等成為黨政領(lǐng)導(dǎo)干部自發(fā)、自覺(jué)的政治責(zé)任。堅(jiān)持嚴(yán)格的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和排放標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)行嚴(yán)格的治理措施和考核機(jī)制，促使京津保在環(huán)境審計(jì)和環(huán)境治理方面取得創(chuàng)新。

（三）建立政府、社會(huì)和企業(yè)共同實(shí)施的環(huán)境審計(jì)工作組織體系

發(fā)揮三大主體審計(jì)組織的基本職能，政府審計(jì)通過(guò)與社會(huì)審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)合作，建立由政府環(huán)境審計(jì)、環(huán)境審計(jì)社會(huì)組織和內(nèi)部環(huán)境審計(jì)共同實(shí)施的環(huán)境審計(jì)工作組織體系，各司其職，涇渭分明，在各個(gè)方面發(fā)揮不同作用，強(qiáng)化環(huán)境績(jī)效審計(jì)。

環(huán)境績(jī)效審計(jì)具有對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和對(duì)污染的治理進(jìn)行監(jiān)督、評(píng)價(jià)和鑒證的功效。對(duì)政府和企業(yè)開展合規(guī)性和績(jī)效性審計(jì)，對(duì)企業(yè)內(nèi)部按產(chǎn)品生命周期，即從產(chǎn)品原料的獲取、產(chǎn)品制造與生產(chǎn)過(guò)程、產(chǎn)品使用過(guò)程、產(chǎn)品銷售與服務(wù)過(guò)程、廢棄淘汰產(chǎn)品的回收、重復(fù)及處理過(guò)程開展內(nèi)部環(huán)境審計(jì)，促進(jìn)企業(yè)內(nèi)部環(huán)境審計(jì)發(fā)展，使企業(yè)充分了解內(nèi)部環(huán)境審計(jì)帶來(lái)的利益，使企業(yè)認(rèn)識(shí)到在付出內(nèi)部環(huán)境審計(jì)成本的同時(shí)也擴(kuò)大了企業(yè)收益，就能使企業(yè)對(duì)內(nèi)部環(huán)境審計(jì)的被動(dòng)執(zhí)行轉(zhuǎn)變?yōu)樽栽钢鲃?dòng)實(shí)施，從而有效預(yù)防環(huán)境法律風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)企業(yè)內(nèi)部環(huán)境審計(jì)的發(fā)展和完善，促使企業(yè)的運(yùn)作符合政府的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。建立跟蹤審計(jì)制度，通過(guò)對(duì)以前的審計(jì)發(fā)現(xiàn)和審計(jì)建議的處理措施，可以提醒有關(guān)部門盡快采取改進(jìn)措施，發(fā)現(xiàn)需要進(jìn)一步采取跟蹤審計(jì)措施的重要事項(xiàng)，幫助審計(jì)部門制定審計(jì)計(jì)劃，鞏固環(huán)境審計(jì)成果。對(duì)環(huán)保工程項(xiàng)目、資源環(huán)境管理政策措施要全面進(jìn)行跟蹤審計(jì)和審計(jì)調(diào)查，保證建設(shè)項(xiàng)目得到順利實(shí)施，資源環(huán)保工作措施得到落實(shí)，促進(jìn)有關(guān)部門和單位改進(jìn)、完善措施和制度。

（四）成立環(huán)境審計(jì)人才培養(yǎng)機(jī)構(gòu)，聯(lián)合駐保高校開設(shè)環(huán)境審計(jì)專業(yè)，研討環(huán)境審計(jì)工作創(chuàng)新

保定環(huán)境審計(jì)要發(fā)展，人才是關(guān)鍵，環(huán)境審計(jì)人員的素質(zhì)和能力決定了環(huán)境審計(jì)的職能是否能夠充分發(fā)揮。政府應(yīng)協(xié)調(diào)相關(guān)部門，利用區(qū)域教育資源優(yōu)勢(shì)，聯(lián)合駐保高等院校開設(shè)環(huán)境審計(jì)專業(yè)，成立環(huán)境審計(jì)專門人才培養(yǎng)機(jī)構(gòu)，成立保定環(huán)境審計(jì)研究機(jī)構(gòu)，針對(duì)保定市情培養(yǎng)環(huán)境審計(jì)人才。聯(lián)合保定駐保高校研究環(huán)境審計(jì)的培養(yǎng)方向和工作措施，重視對(duì)現(xiàn)有審計(jì)人員進(jìn)行環(huán)境、工程等相關(guān)知識(shí)的培訓(xùn)，鼓勵(lì)他們?nèi)〉米?cè)環(huán)境審計(jì)師資格，完善審計(jì)人員的專業(yè)知識(shí)結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)環(huán)境審計(jì)能力和素質(zhì)，建立經(jīng)常性的繼續(xù)教育培訓(xùn)制度，真正使環(huán)境審計(jì)成為一門技術(shù)，形成一種職業(yè)，推動(dòng)保定環(huán)境審計(jì)工作的開展和完善。

（五）堅(jiān)持“請(qǐng)進(jìn)來(lái)、走出去”的原則，學(xué)習(xí)和借鑒省內(nèi)外環(huán)境審計(jì)工作經(jīng)驗(yàn)

加強(qiáng)與省內(nèi)外環(huán)境審計(jì)工作開展成熟地方的聯(lián)系和合作，學(xué)習(xí)和借鑒省內(nèi)外環(huán)境審計(jì)工作方面的經(jīng)驗(yàn)和方法，聘請(qǐng)省內(nèi)外環(huán)境工程技術(shù)專家“請(qǐng)進(jìn)來(lái)”指導(dǎo)，安排專家“走出去”學(xué)習(xí)環(huán)境審計(jì)的經(jīng)驗(yàn)和方法，借鑒省內(nèi)外的先進(jìn)環(huán)境審計(jì)技術(shù)，減少重復(fù)研究工作，進(jìn)一步直接提高環(huán)境審計(jì)的研究和實(shí)踐水平，促進(jìn)保定環(huán)境審計(jì)工作的完善和發(fā)展。利用現(xiàn)有的環(huán)境審計(jì)技術(shù)，結(jié)合保定市情，研究具有保定特色的環(huán)境審計(jì)工作模式并迅速應(yīng)用到環(huán)境審計(jì)實(shí)踐中，進(jìn)一步推動(dòng)環(huán)境治理工作的開展，要提高環(huán)境審計(jì)的水平。

推進(jìn)環(huán)境審計(jì)工作是一個(gè)系統(tǒng)工程，具有長(zhǎng)期性和迫切性。保定環(huán)境審計(jì)工作必須依托區(qū)域協(xié)同的幫扶，才能走出環(huán)境保護(hù)與發(fā)展困境，借“一帶一路”契機(jī)，疏解過(guò)剩產(chǎn)能，扶持清潔能源產(chǎn)業(yè)，使京津保生態(tài)環(huán)境保護(hù)獲得長(zhǎng)期穩(wěn)定的政策、資金、民眾資源支持。通過(guò)開展資源環(huán)境審計(jì)，發(fā)揮保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”功能，促進(jìn)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)的建設(shè)，保定才能走出一條具有自身區(qū)位特色的環(huán)境審計(jì)之路。

參考文獻(xiàn)：

[1]宋莎莎，華文建.基于云南滇池水污染治理的環(huán)境審計(jì)方法[J].合作經(jīng)濟(jì)與科技，2010（08）.

[2]林中華.加強(qiáng)大氣污染防治的審計(jì)監(jiān)督[J].鄱陽(yáng)湖學(xué)刊，2014（02）.

[3]周一虹，周暢.政府環(huán)境履責(zé)審計(jì)作用機(jī)制與實(shí)施路徑探究[J].會(huì)計(jì)之友，2015（14）.

[4]李兆東.大氣環(huán)境治理績(jī)效審計(jì)模式研究[J].財(cái)務(wù)與會(huì)計(jì)，2015（05）.

[5]黃溶冰，趙謙.環(huán)境審計(jì)在太湖水污染治理中的實(shí)現(xiàn)機(jī)制與路徑創(chuàng)新[J].中國(guó)軟科學(xué)，2010（03）.

[6]朱可人.淺談我國(guó)環(huán)境審計(jì)存在的問(wèn)題及對(duì)策[J].成都電子機(jī)械高等?？茖W(xué)校學(xué)報(bào)，2005（04）.

*基金項(xiàng)目：保定市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題，項(xiàng)目編號(hào)2016202。

（作者單位：保定職業(yè)技術(shù)學(xué)院）