國(guó)內(nèi)外生態(tài)補(bǔ)償研究述評(píng)及對(duì)吉林省的啟示

盧艷麗 王昱

摘 要：目前，生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題已經(jīng)成為當(dāng)今社會(huì)研究的一個(gè)熱點(diǎn)問(wèn)題，世界各國(guó)紛紛開展了相關(guān)的實(shí)踐和探索，涌現(xiàn)了許多典型的生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪Ｊ讲⑷〉昧艘欢ǖ慕?jīng)驗(yàn)。對(duì)吉林省生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建具有一定的借鑒意義和參考價(jià)值。文章在探討生態(tài)補(bǔ)償內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，總結(jié)國(guó)內(nèi)外生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐領(lǐng)域、經(jīng)驗(yàn)與不足，并對(duì)吉林省生態(tài)補(bǔ)償運(yùn)行機(jī)制做了進(jìn)一步探討。

關(guān)鍵詞：生態(tài)補(bǔ)償；啟示；吉林省

雖然早在20世紀(jì)30年代，國(guó)際上就出現(xiàn)了最早的流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)陌咐⒉粩嘤蓄愃频膰L試，但直到20世紀(jì)90年代，生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題才真正引起國(guó)際學(xué)術(shù)界的高度關(guān)注，并且許多發(fā)展中國(guó)家也積極地投入到其研究和實(shí)踐嘗試中來(lái)。目前，國(guó)內(nèi)外對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題的研究已有不少，對(duì)建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的重要性和必要性認(rèn)識(shí)也正在不斷的深化，生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題已經(jīng)成為當(dāng)今社會(huì)研究的一個(gè)熱點(diǎn)問(wèn)題，世界各國(guó)紛紛開展了相關(guān)的實(shí)踐和探索，涌現(xiàn)了許多典型的生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪Ｊ讲⑷〉昧艘欢ǖ慕?jīng)驗(yàn)。對(duì)吉林省生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建具有一定的借鑒意義和參考價(jià)值。

一、生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)涵

總體上說(shuō)，國(guó)際上沒有“生態(tài)補(bǔ)償”這一說(shuō)法，比較通用的概念是“生態(tài)或環(huán)境服務(wù)付費(fèi)”（PES，Payment for Ecological/Environmental Services），在這里我們統(tǒng)一簡(jiǎn)稱“PES”。這種稱謂上的區(qū)別既有文化習(xí)慣的原因，更有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制作用下的思維方式的緣由。其內(nèi)涵與中國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制概念沒有本質(zhì)區(qū)別，生態(tài)服務(wù)功能是其核心和目標(biāo)，環(huán)境服務(wù)付費(fèi)對(duì)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)管制手段而言，是一種替代管制、基于市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)手段，具有自愿的交易、明確界定的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)、對(duì)應(yīng)的買賣者、付費(fèi)是有條件的等特點(diǎn)[1-2]。對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償或者PES概念國(guó)際上的界定是比較嚴(yán)格并且狹義的。目前比較有影響的一個(gè)是由國(guó)際農(nóng)發(fā)基金（IFAD）參與的生態(tài)環(huán)境服務(wù)付費(fèi)與獎(jiǎng)勵(lì)山地窮人的行動(dòng)研究項(xiàng)目RUPES界定的，另一個(gè)是由國(guó)際林業(yè)研究中心（CIFOR）（Gouyon A，2003）界定的。兩者提供的概念都是由幾個(gè)條件構(gòu)成，只有達(dá)到了條件要求，才是生態(tài)環(huán)境付費(fèi)，或稱為生態(tài)補(bǔ)償。

RUPES在定義生態(tài)補(bǔ)償時(shí)，要求其必須具備以下條件即：第一，現(xiàn)實(shí)性，即現(xiàn)實(shí)情況中確實(shí)存在的因果關(guān)系；第二，自愿性，即補(bǔ)償雙方都充分知情而進(jìn)行的自愿行為；第三，條件性，即補(bǔ)償量是有辦法監(jiān)測(cè)的；第四，有利于窮人的，即補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)公平配置資源，不損失窮人利益（Noordwijk M，Chankler F，Tomich TP，2005）。

國(guó)際林業(yè)研究中心在界定生態(tài)補(bǔ)償概念時(shí)，則PES需要具備以下特點(diǎn)：第一，一種自愿的交易行為；第二，進(jìn)行交易的“生態(tài)環(huán)境服務(wù)”需要明確界定；第三，具有交易雙方，即生態(tài)服務(wù)的購(gòu)買方和提供方；第四，付費(fèi)情況只出現(xiàn)在提供了界定明確的生態(tài)環(huán)境服務(wù)時(shí)。

二、國(guó)內(nèi)外生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐

（一）國(guó)外的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐

從各國(guó)實(shí)施PES的具體案例看，絕大部分是圍繞森林這一陸地最重要的生態(tài)系統(tǒng)的環(huán)境服務(wù)展開的。國(guó)外森林生態(tài)補(bǔ)償除政府支付外，大多以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)。目前世界上已有約280例環(huán)境服務(wù)交易案例，其補(bǔ)償領(lǐng)域主要涉及碳貯存交易、生物多樣性保護(hù)交易、流域保護(hù)交易和景觀美化交易等方面。實(shí)際交易多達(dá)300個(gè)以上，這些案例并非僅集中于發(fā)達(dá)地區(qū)，而是遍布美洲、加勒比海、歐洲、非洲、亞洲以及大洋州的多個(gè)國(guó)家和地區(qū)。

在流域補(bǔ)償方面，在相關(guān)國(guó)際組織和發(fā)達(dá)國(guó)家，關(guān)于流域環(huán)境和水資源的法規(guī)體系、產(chǎn)權(quán)制度和市場(chǎng)機(jī)制比較完善。澳大利亞通過(guò)聯(lián)邦政府的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼，來(lái)推進(jìn)各省得流域綜合管理工作。南非則將流域生態(tài)保護(hù)與恢復(fù)行動(dòng)與扶貧有機(jī)結(jié)合起來(lái)，每年投入約1.7億美元雇傭弱勢(shì)群體來(lái)進(jìn)行流域生態(tài)保護(hù)，以改善水質(zhì)，增加水資源供給。美國(guó)保護(hù)中則實(shí)行票據(jù)交換機(jī)制，是在流域保護(hù)服務(wù)付費(fèi)中比較成功的市場(chǎng)手段。此外，德國(guó)易北河的生態(tài)補(bǔ)償政策；厄瓜多爾通過(guò)信用基金實(shí)現(xiàn)對(duì)流域的保護(hù)；哥斯達(dá)黎加則通過(guò)國(guó)家林業(yè)基金向保護(hù)流域水體的個(gè)人進(jìn)行補(bǔ)償?shù)纫彩橇饔蛏鷳B(tài)補(bǔ)償比較成功的案例。

在礦產(chǎn)開發(fā)領(lǐng)域，發(fā)達(dá)工業(yè)國(guó)家和許多發(fā)展中國(guó)家在礦產(chǎn)開發(fā)的生態(tài)補(bǔ)償方面都有許多成果的經(jīng)驗(yàn)，一般都是通過(guò)立法的形式確保礦山恢復(fù)補(bǔ)償能夠得到實(shí)施，以實(shí)現(xiàn)礦區(qū)環(huán)境恢復(fù)的要求，同時(shí)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、方式、責(zé)任都很明確，值得借鑒。

美、德、法、英、加、澳大利亞、菲律賓等國(guó)在長(zhǎng)期的發(fā)展中都形成了比較完善的礦產(chǎn)資源開發(fā)的生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償和管理制度。國(guó)外工業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家在資源開發(fā)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制與政策方面主要通過(guò)立法的形式確保實(shí)施，有關(guān)資源開發(fā)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制與政策方面在生態(tài)損害補(bǔ)償與修復(fù)的責(zé)任、資金渠道和標(biāo)準(zhǔn)方面都很明確，他們采取各種方式調(diào)節(jié)不同利益主體之間的關(guān)系，以實(shí)現(xiàn)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境修復(fù)達(dá)到有關(guān)要求，解決資源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的矛盾。如德國(guó)和美國(guó)采取立法前的歷史遺留的生態(tài)破壞問(wèn)題由政府負(fù)責(zé)治理的做法，美國(guó)是以基金的方式籌集資金，德國(guó)是由中央（75%）和地方政府（25%）共同出資并成了專門的礦山復(fù)墾公司專司恢復(fù)工作。對(duì)于立法后的破壞問(wèn)題，則由開發(fā)者負(fù)責(zé)治理和恢復(fù)，責(zé)任/獲益者都很清楚，并且付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)可計(jì)算。

在生物多樣性保護(hù)等自然保護(hù)區(qū)領(lǐng)域的相關(guān)補(bǔ)償問(wèn)題基本上是通過(guò)政府和基金會(huì)渠道進(jìn)行的，國(guó)外基本上是與農(nóng)業(yè)、流域和森林等領(lǐng)域相結(jié)合開展的。且生物多樣性服務(wù)大部分的付費(fèi)機(jī)制處于萌芽狀態(tài)，很大程度上是實(shí)驗(yàn)性的，市場(chǎng)發(fā)展的主要障礙在于數(shù)目龐大的交易成本。目前，國(guó)際上出現(xiàn)了多種生物多樣性保護(hù)付費(fèi)的形式，包括購(gòu)買高價(jià)值棲息地、對(duì)使用物種或棲息地的付費(fèi)、生物多樣性保護(hù)管理付費(fèi)、限額交易規(guī)定下可交易的權(quán)利等。

生物多樣性保護(hù)補(bǔ)償比較典型的案例包括：保護(hù)國(guó)際為當(dāng)?shù)厣鐖F(tuán)、非政府組織、私人部門和其他民間社團(tuán)提供資金以保護(hù)生物多樣性發(fā)起的關(guān)鍵生態(tài)系統(tǒng)合作基金，合作基金由保護(hù)國(guó)際、世界銀行、全球環(huán)境基金會(huì)共同合作建立；荷蘭的國(guó)際生物多樣性合作組織主要從事以商業(yè)性藥材開發(fā)為目的的植物多樣性開發(fā)，不僅促進(jìn)生物多樣性的保護(hù)，也給當(dāng)?shù)厣鐖F(tuán)帶來(lái)了利益；而瑞士的生物多樣性保護(hù)補(bǔ)償體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)環(huán)境政策中，依靠生態(tài)補(bǔ)償區(qū)域（Ecological Compensation Areas，ECA）計(jì)劃和生態(tài)稅計(jì)劃實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)環(huán)境政策；哥斯達(dá)黎加進(jìn)行了全球首個(gè)生物多樣性勘探投資，提供給投資者一種“一站式”交易服務(wù)的清晰合法的政策框架，有統(tǒng)一的批準(zhǔn)合同，有擔(dān)保合同；此外，印度、巴西、西非、英國(guó)等地也積極運(yùn)用市場(chǎng)和政府手段開展生物多樣性保護(hù)補(bǔ)償。

由于生物多樣性提供的服務(wù)數(shù)量眾多且大部分服務(wù)都是無(wú)形的難以捆綁銷售，很少能夠被一個(gè)清晰界定的顧客消費(fèi)，提供的初期效應(yīng)也不易分解，所以其商業(yè)化運(yùn)作也不是容易的事情。盡管存在諸多問(wèn)題，生物多樣性付費(fèi)仍在進(jìn)行，主要的推動(dòng)力是提高公眾對(duì)生物多樣性效益和損失威脅的意識(shí)。同時(shí)市場(chǎng)參與的發(fā)展和多樣化已經(jīng)極大地促進(jìn)了產(chǎn)品設(shè)計(jì)和付費(fèi)機(jī)制的創(chuàng)新性。昂貴而復(fù)雜的項(xiàng)目交易正被中介交易（特別是信托基金）、集中投資基金、零售交易，甚至場(chǎng)外交易所代替。當(dāng)前，由于對(duì)生態(tài)標(biāo)記產(chǎn)品需求的迅速增長(zhǎng)，許多大公司對(duì)生態(tài)多樣性服務(wù)付費(fèi)也越來(lái)越感興趣，隨著技術(shù)水平的提高，生物多樣性付費(fèi)的成本和風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)減少，市場(chǎng)參與程度也會(huì)持續(xù)上升。

在碳匯交易領(lǐng)域，碳匯交易始于1992年聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)簽署的《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》（UNFCCC）。自1997年聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約第三次締約國(guó)大會(huì)簽署了《京都議定書》以來(lái)，森林碳匯問(wèn)題已被越來(lái)越多的人所了解和關(guān)注，碳匯交易呈現(xiàn)快步、穩(wěn)健發(fā)展。盡管交易中存在基線確定困難、交易成本高、交易風(fēng)險(xiǎn)大等種種問(wèn)題，但碳匯交易為森林生態(tài)效益價(jià)值市場(chǎng)化提供了一條途徑，解決了生態(tài)性森林建設(shè)管護(hù)活動(dòng)中的資金問(wèn)題。俄羅斯總統(tǒng)普京于2004年11月5日正式簽字核準(zhǔn)《京都議定書》，議定書于2005年2月自動(dòng)生效，使森林碳匯服務(wù)的交易和市場(chǎng)化水平發(fā)展更加迅猛，碳匯服務(wù)交易形成了最具發(fā)展前景的森林環(huán)境服務(wù)市場(chǎng)。與此同時(shí)，碳匯交易的數(shù)量、碳匯項(xiàng)目和碳交易額迅速增加，碳交易體系也在不斷完善，碳匯服務(wù)機(jī)構(gòu)亦隨之出現(xiàn)。烏干達(dá)的碳固定項(xiàng)目、英美聯(lián)合石油公司的碳信用交易、澳大利亞的森林碳減排等都是碳匯交易比較成功的典范。國(guó)外的做法大都是以項(xiàng)目為基礎(chǔ)的碳匯交易，確切的說(shuō)，它只是松散的以項(xiàng)目投資為基礎(chǔ)，并獲取由此產(chǎn)生的碳匯服務(wù)交易的集合。到目前為止，還沒有形成一個(gè)由供求均衡決定價(jià)格的市場(chǎng)機(jī)制。

（二）國(guó)內(nèi)的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐

過(guò)去的20多年里，我國(guó)開展了多種形式的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐，政府在建立和推動(dòng)實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償方面發(fā)揮了主導(dǎo)性作用。一方面體現(xiàn)直接通過(guò)財(cái)政手段實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)工程；另一方面則體現(xiàn)在通過(guò)調(diào)整生態(tài)稅費(fèi)政策，改變市場(chǎng)信號(hào)，提高生態(tài)破壞與占用的成本；同時(shí)通過(guò)完善管理制度，將一些生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能推入市場(chǎng)，通過(guò)市場(chǎng)交易實(shí)現(xiàn)其價(jià)值。國(guó)家通過(guò)出臺(tái)宏觀政策，制定標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)則，發(fā)布指導(dǎo)意見，為重大生態(tài)問(wèn)題和歷史遺留問(wèn)題提供財(cái)力、政策支持，推動(dòng)了生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立，浙江、安徽、福建等地方政府也根據(jù)各地生態(tài)環(huán)境保護(hù)的特點(diǎn)，探索建立起一系列的生態(tài)補(bǔ)償模式，為全國(guó)開展生態(tài)補(bǔ)償工作提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

三、國(guó)內(nèi)外生態(tài)補(bǔ)償對(duì)吉林省的啟示

國(guó)內(nèi)外在開展生態(tài)補(bǔ)償方面，有許多成熟的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，分析、參考這些實(shí)踐領(lǐng)域生態(tài)補(bǔ)償?shù)牡檬?，有利于進(jìn)一步完善吉林省生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建。

（一）明確生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑瓌t

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立應(yīng)遵循“誰(shuí)開發(fā)、誰(shuí)保護(hù)，誰(shuí)破壞、誰(shuí)恢復(fù)，誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償，誰(shuí)污染、誰(shuí)付費(fèi)”的基本原則。應(yīng)落實(shí)受益主體。目前存在補(bǔ)償利益虛化、未補(bǔ)償?shù)秸嬲軗p者的問(wèn)題。對(duì)此，有多個(gè)受損主體的，應(yīng)量化其利益；有多個(gè)受損方面的，應(yīng)全面覆蓋受損的各個(gè)方面。

（二）明確生態(tài)補(bǔ)償載體和補(bǔ)償對(duì)象

根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)與生態(tài)服務(wù)功能的關(guān)系，分析不同生態(tài)系統(tǒng)所提供生態(tài)服務(wù)功能及其重要性，確定生態(tài)補(bǔ)償?shù)纳鷳B(tài)系統(tǒng)類型與補(bǔ)償載體。吉林省具有重要生態(tài)服務(wù)功能的生態(tài)系統(tǒng)類型有濕地、草地、林地等。生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?duì)象主要包括擁有和使用集體土地的農(nóng)民、牧民。

（三）建立合理的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

在實(shí)際工作中，綜合考慮生態(tài)保護(hù)區(qū)直接受到的經(jīng)濟(jì)損失、為了保護(hù)生態(tài)功能而放棄的發(fā)展經(jīng)濟(jì)的機(jī)會(huì)成本以及用于生態(tài)保護(hù)的直接經(jīng)濟(jì)投入等因素，同時(shí)考慮支付者意愿和支付能力、機(jī)會(huì)成本等，最后通過(guò)博弈—協(xié)商確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

（四）完善立法，為吉林省生態(tài)補(bǔ)償提供法律依據(jù)

生態(tài)補(bǔ)償目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)不是制定單一政策就可達(dá)到的，必須要有法律保障和配套政策支持。由于生態(tài)補(bǔ)償在我國(guó)仍處于探索階段，國(guó)家還沒有專門的生態(tài)補(bǔ)償法律法規(guī)，各地難以實(shí)行統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和模式，不同地區(qū)、不同企業(yè)的操作模式千差萬(wàn)別。這一現(xiàn)狀客觀上給環(huán)境管理帶來(lái)了困難，還有待加快立法進(jìn)程，快出臺(tái)《生態(tài)補(bǔ)償法》，從法律上明確生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任和各利益群體的義務(wù)，環(huán)境指標(biāo)列入官員考核范圍，激勵(lì)地方政府參與保護(hù)環(huán)境的積極性，加大環(huán)境保護(hù)、資源開采的執(zhí)法力度。

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