地名，誰說了算

姚瑋潔

2013年5月15日，三沙市人民政府駐地永興島上的路牌

2014年1月，國務(wù)院決定于2014年7月至2018年6月開展第二次全國地名普查。2016年2月，國務(wù)院第二次全國地名普查領(lǐng)導(dǎo)小組組織開展了地名文化保護(hù)清理整治不規(guī)范地名工作。

“結(jié)合地名普查，開展地名文化保護(hù)和清理整治不規(guī)范地名工作，不僅是為了充分調(diào)查、挖掘、整理地名文化資源，保護(hù)地名文化遺產(chǎn)，傳承和弘揚(yáng)地名文化，也是為了集中整治地名‘刻意夸大、崇洋媚外、怪異難懂、重名同音等不規(guī)范現(xiàn)象?！泵裾繀^(qū)劃地名司副司長陳德彧在接受《瞭望東方周刊》采訪時(shí)表示。

要改善這些地名不規(guī)范現(xiàn)象，關(guān)鍵在于完善地名政策法規(guī)，理順管理體制機(jī)制。

法規(guī)的漸進(jìn)

1986年，國務(wù)院頒布《地名管理?xiàng)l例》。

“30年來，地名管理工作的外部環(huán)境、管理主體、管理內(nèi)容和工作機(jī)制都發(fā)生了極大的變化。但由于《地名管理?xiàng)l例》沒有及時(shí)修訂，地名管理法律依據(jù)不足，致使地名亂象缺乏有效制約。”民政部地名研究所所長王勝三對《瞭望東方周刊》表示。

近年來，隨著城鎮(zhèn)化的迅速推進(jìn)，中國的城市數(shù)量由356個(gè)增長到650個(gè)，城市建成區(qū)面積由不到1萬平方公里增加到4.6萬平方公里，這客觀上增加了地名管理工作的難度。

1996年，民政部印發(fā)《地名管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》，補(bǔ)充了地名標(biāo)志設(shè)置和獎(jiǎng)勵(lì)懲罰等內(nèi)容，對地名命名更名、標(biāo)準(zhǔn)化處理和檔案管理等內(nèi)容都作了規(guī)定。但受到上位法滯后的影響，該“細(xì)則”同樣出現(xiàn)了不符合地名管理工作實(shí)際的問題。

“比如，沒有對審批程序作出具體規(guī)定。”王勝三說。

近日，《地名管理?xiàng)l例》修訂工作已經(jīng)被列入2016年國務(wù)院立法工作計(jì)劃。

從“九龍治水”到歸口管理

1977年，中國地名委員會成立。這個(gè)機(jī)構(gòu)是在國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，由國家測繪總局、公安部等13個(gè)部門委派代表組成，負(fù)責(zé)全國地名管理工作。

1988年初，在國務(wù)院非常設(shè)機(jī)構(gòu)的清理調(diào)整中，中國地名委員會被正式劃歸民政部。同年7月，在國家機(jī)構(gòu)改革中，民政部成立了行政區(qū)劃和地名管理機(jī)構(gòu)。之前歸屬不統(tǒng)一的地方各級地名機(jī)構(gòu)也逐步轉(zhuǎn)入民政部門。

在北京、上海、天津，地名由當(dāng)?shù)匾?guī)劃部門管理。但在其他地區(qū)，情況則千差萬別。比如，門樓牌的命名管理，有的歸屬民政部門，有的歸屬公安部門;住宅區(qū)、建筑物名稱多是由立項(xiàng)審批單位確定，而這些單位批的是樓盤，實(shí)際上并沒有嚴(yán)格審核過地名;臺、站、港、場等專門設(shè)施的命名，則由相應(yīng)的主管部門管理，比如，鐵路站點(diǎn)歸鐵道部門管、航空港歸民航總局管。

“如果不實(shí)現(xiàn)地名工作統(tǒng)一歸口管理，地名管理混亂的問題難以得到根本解決?！标惖聫f。

實(shí)際上，2012年，國務(wù)院批準(zhǔn)成立了由民政部牽頭的地名管理工作部際聯(lián)席會議。

程序很重要

理順體制機(jī)制是地名工作的基礎(chǔ)，但僅有這些還不夠。地名整治和保護(hù)并不簡單，不能一蹴而就。

比如，在整治小區(qū)地名時(shí)，北京市社會科學(xué)院歷史研究所研究員孫冬虎認(rèn)為：“民政部門不放棄責(zé)任，但對開發(fā)商也不能太過強(qiáng)求，兩邊通過協(xié)商總能解決問題?！?/p>

在保護(hù)地名文化遺產(chǎn)時(shí)，“如果能通過調(diào)研考證把千年古縣、古鎮(zhèn)、村落的地名以名錄固定并發(fā)布，對于那些愛胡亂改名的地方會有所限制?！蓖鮿偃f。

他認(rèn)為，在處理重名問題時(shí)，因?yàn)榱?xí)慣問題，也不能一換了之。“是不是可以在前面加上限定詞、保留原有地名？遼寧有個(gè)朝陽市，北京有個(gè)朝陽區(qū)，在朝陽前限定這是哪里的朝陽就行了。”

據(jù)陳德彧透露，開展地名文化保護(hù)清理整治不規(guī)范地名工作的主要程序是：縣級以上地方，由地名普查辦公室邀請專家，成立地名文化保護(hù)暨清理整治不規(guī)范地名工作專家組，對普查摸底提出的初步名單進(jìn)行審核論證，提出處理意見;然后，由本級地名普查辦公室邀請相關(guān)專家和群眾代表進(jìn)行法律評估和相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)評估，必要時(shí)應(yīng)舉行社會聽證。

經(jīng)論證評估，屬于地名文化遺產(chǎn)的，由地名工作主管部門按程序予以確認(rèn)后，納入本級保護(hù)名錄，并篩選出具有代表性的地名文化遺產(chǎn)向上級部門推薦上報(bào)。對確實(shí)需要命名更名的不規(guī)范地名，根據(jù)管理權(quán)限，由相應(yīng)的行政管理部門按照法定程序進(jìn)行命名更名。這些工作原則上將在2017年3月底前完成。