兩權(quán)抵押貸款如何落地

聶歐

“兩權(quán)”抵押貸款看上去很美，但其有效落地尚需很多配套措施的跟進。

央行、銀監(jiān)會、保監(jiān)會、財政部和農(nóng)業(yè)部今年3月聯(lián)合印發(fā)的《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點暫行辦法》和《農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點暫行辦法》（下稱“兩個辦法”），從貸款管理、貸款對象、配套支持、風險補償和試點評估等諸多方面，對相關(guān)部委、金融機構(gòu)和前期試點地區(qū)落實“兩權(quán)”抵押貸款做出明確要求。

“兩權(quán)”抵押貸款尤其農(nóng)村土地抵押貸款，將提高涉農(nóng)不動產(chǎn)的抵押變現(xiàn)能力，推動土地流轉(zhuǎn)規(guī)范有序進行，從而打破此前的一系列舊規(guī)。

“可流轉(zhuǎn)的土地價值或超過百萬億元。”國土部一位官員預計，其中耕地和宅基地各自約占比4成，林地約占比2成?！案母锊粩嗌钊耄@筆財富應該還會不斷升值”。

但他進一步表示，短期內(nèi)不能盲目樂觀。其一，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體界定模糊，“兩權(quán)”處置變現(xiàn)難;其二，“兩權(quán)”抵押貸款業(yè)務(wù)操作不成熟，信貸風險大;其三，農(nóng)村社會保障機制不健全，勞動力轉(zhuǎn)移承接能力弱。加之分管“三農(nóng)”的部門與金融系統(tǒng)歷來是“兩張皮”，協(xié)調(diào)成本過高。

浙江省一位農(nóng)商行高管也坦言，政策呼吁了很久，“深得人心卻未深入人心”。例如，商業(yè)銀行大多沒有積極性，此前各地的“兩權(quán)”抵押試點工作，幾個月來并未落下幾筆貸款?！敖?jīng)濟下行時期，大銀行忙著搶跑‘互聯(lián)網(wǎng)+，小銀行則自身難保，誰來支持農(nóng)民”？

在他看來，銀行在這方面缺人才、缺經(jīng)驗、缺錢且缺配套，真要落實下去，要么另設(shè)部門另給工資另招人，要么從原有部門加薪抽調(diào)團隊，“沒有政策扶持，左右都是負擔”。

流轉(zhuǎn)不動，機構(gòu)觀望

“之前的土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，賴賬和跑路的都有。”談及此事，河南省一家“兩權(quán)”貸款試點縣的農(nóng)信社負責人第一句話就抱怨說，“遇到賴賬的，就算我們把土地收來了也沒法流通變現(xiàn);遇到跑路的，則可能從此淪為壞賬”。

該負責人所說的事件背景，是2015年8月國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導意見》，啟動“兩權(quán)”抵押貸款試點。

當時，根據(jù)各省的事前申報，由央行會同中央農(nóng)辦等11個部門組成了指導小組進行審定，確定全國范圍內(nèi)232個縣級行政區(qū)獲準試點農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款，59個縣級行政區(qū)獲準試點農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款。貸款對象，包括以多種方式合法取得農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)的專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。

為了盤活存量土地，試點地區(qū)必須突破《物權(quán)法》和《擔保法》中關(guān)于“耕地、宅基地等集體所有的土地使用權(quán)不得用于抵押貸款”等相關(guān)條文，因而2015年12月底，十二屆全國人大常委會第十八次會議對上述試點地區(qū)進行了法律授權(quán)。

但試點效果卻遠不如預期。

前述農(nóng)信社負責人就稱，今年一季度，該農(nóng)信社一共做了三筆“兩權(quán)”抵押貸款，但只落地一筆，因為土地價值很難公允評估，“農(nóng)民有時對我們的評估結(jié)果不滿意?！?/p>

他舉例說，土地承包使用權(quán)的價格評估就是個難題，眼下的方法主要是根據(jù)土地面積、土地承包使用權(quán)的租期、糧食產(chǎn)量等作為衡量標準，貧瘠土地和高附加值經(jīng)濟作物用地，很難就此明確區(qū)分。銀行缺乏經(jīng)驗，也缺乏第三方公允機構(gòu)。

更令銀行頭疼的是，前期不知道如何給“兩權(quán)”資產(chǎn)定價，后期一旦出現(xiàn)無法還貸的風險，則又缺乏變現(xiàn)抵押物的渠道。

“各種產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺，是解決關(guān)鍵?！睂＜冶硎尽?p>

未來可在每個縣域選擇一個農(nóng)村信用環(huán)境較好的信用社進一步試點因地制宜地在放貸條件、利率成本等方面給予政策扶持必要時甚至可以一縣一策。

但《財經(jīng)國家周刊》記者在浙江、江蘇等地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，溫州等金融改革先行城市中，原先高調(diào)設(shè)立的幾家產(chǎn)權(quán)交易所，就因為“沒有生意”已于前幾年陸續(xù)關(guān)張。留下的，是在當?shù)厮^“金融一條街”上緊鎖的大門和掉漆的標牌。

另一些尚未建立起農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺的試點地區(qū)，更是持觀望態(tài)度。

一名北京農(nóng)商行人士告訴《財經(jīng)國家周刊》記者，盡管北京大興區(qū)、平谷區(qū)均被列入了試點縣范圍，但北京的金融機構(gòu)還大多望而卻步。

問題的根源，就在于土地始終“流轉(zhuǎn)不動”。

這并非單設(shè)幾家流轉(zhuǎn)平臺，或者培育幾家第三方評估機構(gòu)就能解決的問題。究竟如何跳出現(xiàn)有思路框架，另尋解法？例如，商業(yè)銀行能否在全國范圍內(nèi)招商流轉(zhuǎn)？甚至流轉(zhuǎn)給其他投資人？一旦農(nóng)戶經(jīng)營困難，銀行需要處置土地，土地的轉(zhuǎn)手規(guī)則是否需要細致到“一縣一議”？

“目前，政策尚不明朗?！北本┺r(nóng)商行人士稱，這涉及到對現(xiàn)有法律法規(guī)的突破，尤其涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟制度的紅線。

警惕“越扶越貧”

“‘兩個辦法的細則，多為引導，少有強制?！鼻笆霰本┺r(nóng)商行人士稱。

其實，“兩個辦法”的真正要義，在于對以下兩方面釋放出積極的改革信號：

其一，農(nóng)村核心資源逐漸開始流動，能促進農(nóng)村發(fā)展和解決“三農(nóng)”問題。其二，各大銀行以及相關(guān)機構(gòu)接下來將面對新的擔保物，開展一系列新工作。而這些相關(guān)機構(gòu)，至少包含評估機構(gòu)、拍賣機構(gòu)、公證機構(gòu)、律師事務(wù)所、登記部門、征信機構(gòu)、法院、地方政府和擔保公司，等等。

一句話，這將是一筆牽動數(shù)十個領(lǐng)域、數(shù)萬機構(gòu)的“大生意”。但這筆“大生意”，其最直接的相關(guān)方——農(nóng)民和商業(yè)銀行，最終均將受益嗎？

之于銀行，除前述短期內(nèi)的“負擔”外，還由于目前缺乏一套切實可行的操作流程，以及缺乏較為縝密的風險防范約束機制，實踐中操作性、技術(shù)性難題長期得不到解決，也會進一步挫傷其積極性。

之于農(nóng)民，則可能出現(xiàn)由于農(nóng)村社會保障機制不健全，造成勞動力轉(zhuǎn)移承接能力弱等深層次問題。

前述農(nóng)信社負責人對記者解釋，農(nóng)村的土地，不僅擔負著產(chǎn)出農(nóng)產(chǎn)品的經(jīng)濟功能，還擔負著農(nóng)民的社會保障功能，尤其相對落后的縣域經(jīng)濟，農(nóng)民從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的渠道極為有限，現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動力無處消化，“拿捏不好，反而會使問題惡化”。

長期以來，農(nóng)民習慣于種地為生，即種地為主業(yè)，守家為本分，從事二三產(chǎn)業(yè)的內(nèi)在利益驅(qū)動力并不高，對土地的依賴始終很強。很大一部分農(nóng)民并不愿意將所承包的耕地經(jīng)營使用權(quán)長期流轉(zhuǎn)出去，即便是轉(zhuǎn)包流轉(zhuǎn)，也多是轉(zhuǎn)包給同村或熟識的農(nóng)戶，使得省域、市域等較大面積的土地流轉(zhuǎn)，常常受限。

更進一步，一部分農(nóng)民對于我國金融機構(gòu)的認識還不夠，認為“欠銀行的就是欠國家的”，一旦經(jīng)營出現(xiàn)問題，真正要將土地抵押物收歸商業(yè)銀行時，一些農(nóng)民的情緒障礙往往超出預料。

“保障農(nóng)民利益是基本前提。”前述北京農(nóng)商行人士認為，一旦貧困農(nóng)戶無法還貸，那么是否征收、能否征收其“兩權(quán)”抵押物，就需要達成多方共識。“否則，會越扶越貧”。

因而此次的“兩個辦法”中，針對借款人資質(zhì)給出了一定門檻——借款人獲得的承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，應主要用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營等貸款人認可的合法用途;貸款人應綜合考慮借款人的年齡、貸款金額、貸款用途、還款能力和用于抵押的農(nóng)民住房及宅基地狀況等因素，合理自主確定貸款期限。

由此，給予商業(yè)銀行更大的自主權(quán)，引導其深入扎根農(nóng)村和農(nóng)民生產(chǎn)生活內(nèi)部，或許會有所作用。

法律跟上，保險配合

有專家認為，實際上“兩權(quán)”資產(chǎn)的流轉(zhuǎn)變現(xiàn)，也并非無解。

“兩個辦法”就規(guī)定，試點地區(qū)政府要依托公共資源管理平臺，推進建立縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）等多級聯(lián)網(wǎng)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺，建立承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押、流轉(zhuǎn)、評估和處置的專業(yè)化服務(wù)機制，完善承包土地的經(jīng)營權(quán)價值評估體系，推動承包土地的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運行。

但這一系列工作的開展，還需要長時間的摸索和努力。

其一，應該加強宣傳，確保政策深入人心。

尤其是地方各級政府，應該通過多種方式大力宣傳此次改革的重要性，破解農(nóng)民融資的這一關(guān)鍵瓶頸。除去對金融機構(gòu)的宣傳引導，還不能忽視對農(nóng)民的宣傳教育，唯有在一片講信譽、懂金融的農(nóng)村沃土上，才可能讓商業(yè)銀行變負擔為寶藏，也才能讓農(nóng)民徹底轉(zhuǎn)變風險觀念。

其二，法律保障必須跟上。

從法律上明確農(nóng)村土地的擔保物權(quán)性質(zhì)，逐步將土地承包經(jīng)營權(quán)和農(nóng)房財產(chǎn)權(quán)納入抵押設(shè)定，從法律上創(chuàng)新土地抵押制度。這其中，需要完善承包經(jīng)營權(quán)登記和承包證書制度等基礎(chǔ)工作，給予商業(yè)銀行足夠的法律依據(jù)去金融創(chuàng)新。

其三，防住風險，避免金融創(chuàng)新成為風險的襁褓。

前期試點已經(jīng)在諸多省市先行展開，未來可在每個縣域選擇一個農(nóng)村信用環(huán)境較好的信用社進一步試點，因地制宜地在放貸條件、利率成本等方面給予政策扶持，必要時甚至可以一縣一策。

“還應該借助目前央行即將頒發(fā)牌照的8家民間征信公司，為農(nóng)村征信市場建設(shè)夯實基礎(chǔ)。”前述浙江的農(nóng)商行高管建議。

此外，將相關(guān)政策“普惠化”，并構(gòu)建與社會保險相結(jié)合的激勵機制。

盡管國家、省、市、縣各級政府對縣域尤其欠發(fā)達地區(qū)，已經(jīng)出臺了一系列優(yōu)惠政策，但因地方政府受本級財政配套資金限制，縣域享受的政策有限，因而需要中央、省級財政部門建立無地方財政配套的專門貸款損失保障或補償機制。

“保險公司也要行動起來?！鼻笆霰本┺r(nóng)商行人士說，要有“兩權(quán)”抵押貸款的保險品種，即便貸款違約，也能及時為商業(yè)銀行止損、補償，不致讓銀行的不良率高企，引致金融系統(tǒng)風險、越幫越忙。