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    兩權(quán)抵押貸款如何落地

    2016-05-25 20:53:14聶歐
    財經(jīng)國家周刊 2016年10期
    關(guān)鍵詞:經(jīng)營權(quán)抵押試點

    聶歐

    “兩權(quán)”抵押貸款看上去很美,但其有效落地尚需很多配套措施的跟進。

    央行、銀監(jiān)會、保監(jiān)會、財政部和農(nóng)業(yè)部今年3月聯(lián)合印發(fā)的《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點暫行辦法》和《農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點暫行辦法》(下稱“兩個辦法”),從貸款管理、貸款對象、配套支持、風險補償和試點評估等諸多方面,對相關(guān)部委、金融機構(gòu)和前期試點地區(qū)落實“兩權(quán)”抵押貸款做出明確要求。

    “兩權(quán)”抵押貸款尤其農(nóng)村土地抵押貸款,將提高涉農(nóng)不動產(chǎn)的抵押變現(xiàn)能力,推動土地流轉(zhuǎn)規(guī)范有序進行,從而打破此前的一系列舊規(guī)。

    “可流轉(zhuǎn)的土地價值或超過百萬億元。”國土部一位官員預計,其中耕地和宅基地各自約占比4成,林地約占比2成?!案母锊粩嗌钊耄@筆財富應該還會不斷升值”。

    但他進一步表示,短期內(nèi)不能盲目樂觀。其一,農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體界定模糊,“兩權(quán)”處置變現(xiàn)難;其二,“兩權(quán)”抵押貸款業(yè)務(wù)操作不成熟,信貸風險大;其三,農(nóng)村社會保障機制不健全,勞動力轉(zhuǎn)移承接能力弱。加之分管“三農(nóng)”的部門與金融系統(tǒng)歷來是“兩張皮”,協(xié)調(diào)成本過高。

    浙江省一位農(nóng)商行高管也坦言,政策呼吁了很久,“深得人心卻未深入人心”。例如,商業(yè)銀行大多沒有積極性,此前各地的“兩權(quán)”抵押試點工作,幾個月來并未落下幾筆貸款?!敖?jīng)濟下行時期,大銀行忙著搶跑‘互聯(lián)網(wǎng)+,小銀行則自身難保,誰來支持農(nóng)民”?

    在他看來,銀行在這方面缺人才、缺經(jīng)驗、缺錢且缺配套,真要落實下去,要么另設(shè)部門另給工資另招人,要么從原有部門加薪抽調(diào)團隊,“沒有政策扶持,左右都是負擔”。

    流轉(zhuǎn)不動,機構(gòu)觀望

    “之前的土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款,賴賬和跑路的都有。”談及此事,河南省一家“兩權(quán)”貸款試點縣的農(nóng)信社負責人第一句話就抱怨說,“遇到賴賬的,就算我們把土地收來了也沒法流通變現(xiàn);遇到跑路的,則可能從此淪為壞賬”。

    該負責人所說的事件背景,是2015年8月國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導意見》,啟動“兩權(quán)”抵押貸款試點。

    當時,根據(jù)各省的事前申報,由央行會同中央農(nóng)辦等11個部門組成了指導小組進行審定,確定全國范圍內(nèi)232個縣級行政區(qū)獲準試點農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款,59個縣級行政區(qū)獲準試點農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款。貸款對象,包括以多種方式合法取得農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)的專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。

    為了盤活存量土地,試點地區(qū)必須突破《物權(quán)法》和《擔保法》中關(guān)于“耕地、宅基地等集體所有的土地使用權(quán)不得用于抵押貸款”等相關(guān)條文,因而2015年12月底,十二屆全國人大常委會第十八次會議對上述試點地區(qū)進行了法律授權(quán)。

    但試點效果卻遠不如預期。

    前述農(nóng)信社負責人就稱,今年一季度,該農(nóng)信社一共做了三筆“兩權(quán)”抵押貸款,但只落地一筆,因為土地價值很難公允評估,“農(nóng)民有時對我們的評估結(jié)果不滿意?!?/p>

    他舉例說,土地承包使用權(quán)的價格評估就是個難題,眼下的方法主要是根據(jù)土地面積、土地承包使用權(quán)的租期、糧食產(chǎn)量等作為衡量標準,貧瘠土地和高附加值經(jīng)濟作物用地,很難就此明確區(qū)分。銀行缺乏經(jīng)驗,也缺乏第三方公允機構(gòu)。

    更令銀行頭疼的是,前期不知道如何給“兩權(quán)”資產(chǎn)定價,后期一旦出現(xiàn)無法還貸的風險,則又缺乏變現(xiàn)抵押物的渠道。

    “各種產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺,是解決關(guān)鍵?!睂<冶硎尽?p>

    未來可在每個縣域選擇一個農(nóng)村信用環(huán)境較好的信用社進一步試點因地制宜地在放貸條件、利率成本等方面給予政策扶持必要時甚至可以一縣一策。

    但《財經(jīng)國家周刊》記者在浙江、江蘇等地調(diào)研發(fā)現(xiàn),溫州等金融改革先行城市中,原先高調(diào)設(shè)立的幾家產(chǎn)權(quán)交易所,就因為“沒有生意”已于前幾年陸續(xù)關(guān)張。留下的,是在當?shù)厮^“金融一條街”上緊鎖的大門和掉漆的標牌。

    另一些尚未建立起農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺的試點地區(qū),更是持觀望態(tài)度。

    一名北京農(nóng)商行人士告訴《財經(jīng)國家周刊》記者,盡管北京大興區(qū)、平谷區(qū)均被列入了試點縣范圍,但北京的金融機構(gòu)還大多望而卻步。

    問題的根源,就在于土地始終“流轉(zhuǎn)不動”。

    這并非單設(shè)幾家流轉(zhuǎn)平臺,或者培育幾家第三方評估機構(gòu)就能解決的問題。究竟如何跳出現(xiàn)有思路框架,另尋解法?例如,商業(yè)銀行能否在全國范圍內(nèi)招商流轉(zhuǎn)?甚至流轉(zhuǎn)給其他投資人?一旦農(nóng)戶經(jīng)營困難,銀行需要處置土地,土地的轉(zhuǎn)手規(guī)則是否需要細致到“一縣一議”?

    “目前,政策尚不明朗?!北本┺r(nóng)商行人士稱,這涉及到對現(xiàn)有法律法規(guī)的突破,尤其涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟制度的紅線。

    警惕“越扶越貧”

    “‘兩個辦法的細則,多為引導,少有強制?!鼻笆霰本┺r(nóng)商行人士稱。

    其實,“兩個辦法”的真正要義,在于對以下兩方面釋放出積極的改革信號:

    其一,農(nóng)村核心資源逐漸開始流動,能促進農(nóng)村發(fā)展和解決“三農(nóng)”問題。其二,各大銀行以及相關(guān)機構(gòu)接下來將面對新的擔保物,開展一系列新工作。而這些相關(guān)機構(gòu),至少包含評估機構(gòu)、拍賣機構(gòu)、公證機構(gòu)、律師事務(wù)所、登記部門、征信機構(gòu)、法院、地方政府和擔保公司,等等。

    一句話,這將是一筆牽動數(shù)十個領(lǐng)域、數(shù)萬機構(gòu)的“大生意”。但這筆“大生意”,其最直接的相關(guān)方——農(nóng)民和商業(yè)銀行,最終均將受益嗎?

    之于銀行,除前述短期內(nèi)的“負擔”外,還由于目前缺乏一套切實可行的操作流程,以及缺乏較為縝密的風險防范約束機制,實踐中操作性、技術(shù)性難題長期得不到解決,也會進一步挫傷其積極性。

    之于農(nóng)民,則可能出現(xiàn)由于農(nóng)村社會保障機制不健全,造成勞動力轉(zhuǎn)移承接能力弱等深層次問題。

    前述農(nóng)信社負責人對記者解釋,農(nóng)村的土地,不僅擔負著產(chǎn)出農(nóng)產(chǎn)品的經(jīng)濟功能,還擔負著農(nóng)民的社會保障功能,尤其相對落后的縣域經(jīng)濟,農(nóng)民從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的渠道極為有限,現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動力無處消化,“拿捏不好,反而會使問題惡化”。

    長期以來,農(nóng)民習慣于種地為生,即種地為主業(yè),守家為本分,從事二三產(chǎn)業(yè)的內(nèi)在利益驅(qū)動力并不高,對土地的依賴始終很強。很大一部分農(nóng)民并不愿意將所承包的耕地經(jīng)營使用權(quán)長期流轉(zhuǎn)出去,即便是轉(zhuǎn)包流轉(zhuǎn),也多是轉(zhuǎn)包給同村或熟識的農(nóng)戶,使得省域、市域等較大面積的土地流轉(zhuǎn),常常受限。

    更進一步,一部分農(nóng)民對于我國金融機構(gòu)的認識還不夠,認為“欠銀行的就是欠國家的”,一旦經(jīng)營出現(xiàn)問題,真正要將土地抵押物收歸商業(yè)銀行時,一些農(nóng)民的情緒障礙往往超出預料。

    “保障農(nóng)民利益是基本前提。”前述北京農(nóng)商行人士認為,一旦貧困農(nóng)戶無法還貸,那么是否征收、能否征收其“兩權(quán)”抵押物,就需要達成多方共識。“否則,會越扶越貧”。

    因而此次的“兩個辦法”中,針對借款人資質(zhì)給出了一定門檻——借款人獲得的承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款,應主要用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營等貸款人認可的合法用途;貸款人應綜合考慮借款人的年齡、貸款金額、貸款用途、還款能力和用于抵押的農(nóng)民住房及宅基地狀況等因素,合理自主確定貸款期限。

    由此,給予商業(yè)銀行更大的自主權(quán),引導其深入扎根農(nóng)村和農(nóng)民生產(chǎn)生活內(nèi)部,或許會有所作用。

    法律跟上,保險配合

    有專家認為,實際上“兩權(quán)”資產(chǎn)的流轉(zhuǎn)變現(xiàn),也并非無解。

    “兩個辦法”就規(guī)定,試點地區(qū)政府要依托公共資源管理平臺,推進建立縣(區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街道)等多級聯(lián)網(wǎng)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺,建立承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押、流轉(zhuǎn)、評估和處置的專業(yè)化服務(wù)機制,完善承包土地的經(jīng)營權(quán)價值評估體系,推動承包土地的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運行。

    但這一系列工作的開展,還需要長時間的摸索和努力。

    其一,應該加強宣傳,確保政策深入人心。

    尤其是地方各級政府,應該通過多種方式大力宣傳此次改革的重要性,破解農(nóng)民融資的這一關(guān)鍵瓶頸。除去對金融機構(gòu)的宣傳引導,還不能忽視對農(nóng)民的宣傳教育,唯有在一片講信譽、懂金融的農(nóng)村沃土上,才可能讓商業(yè)銀行變負擔為寶藏,也才能讓農(nóng)民徹底轉(zhuǎn)變風險觀念。

    其二,法律保障必須跟上。

    從法律上明確農(nóng)村土地的擔保物權(quán)性質(zhì),逐步將土地承包經(jīng)營權(quán)和農(nóng)房財產(chǎn)權(quán)納入抵押設(shè)定,從法律上創(chuàng)新土地抵押制度。這其中,需要完善承包經(jīng)營權(quán)登記和承包證書制度等基礎(chǔ)工作,給予商業(yè)銀行足夠的法律依據(jù)去金融創(chuàng)新。

    其三,防住風險,避免金融創(chuàng)新成為風險的襁褓。

    前期試點已經(jīng)在諸多省市先行展開,未來可在每個縣域選擇一個農(nóng)村信用環(huán)境較好的信用社進一步試點,因地制宜地在放貸條件、利率成本等方面給予政策扶持,必要時甚至可以一縣一策。

    “還應該借助目前央行即將頒發(fā)牌照的8家民間征信公司,為農(nóng)村征信市場建設(shè)夯實基礎(chǔ)。”前述浙江的農(nóng)商行高管建議。

    此外,將相關(guān)政策“普惠化”,并構(gòu)建與社會保險相結(jié)合的激勵機制。

    盡管國家、省、市、縣各級政府對縣域尤其欠發(fā)達地區(qū),已經(jīng)出臺了一系列優(yōu)惠政策,但因地方政府受本級財政配套資金限制,縣域享受的政策有限,因而需要中央、省級財政部門建立無地方財政配套的專門貸款損失保障或補償機制。

    “保險公司也要行動起來?!鼻笆霰本┺r(nóng)商行人士說,要有“兩權(quán)”抵押貸款的保險品種,即便貸款違約,也能及時為商業(yè)銀行止損、補償,不致讓銀行的不良率高企,引致金融系統(tǒng)風險、越幫越忙。

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