淺析財(cái)政職能在公共預(yù)算中的實(shí)現(xiàn)途徑

艾大菊

摘要：公共財(cái)政制度是現(xiàn)代國家治理的基本政治制度。公共預(yù)算作為一種年度收支計(jì)劃，既有經(jīng)濟(jì)層面的意義，又是政策目標(biāo)的體現(xiàn)，在很大程度上體現(xiàn)了政府的財(cái)政職能。因此，財(cái)政職能如何在公共預(yù)算中得到有效率的體現(xiàn)是完善公共財(cái)政制度的一個(gè)重要方面。本文將通過對(duì)美國2016年公共預(yù)算文件的分析，探討財(cái)政職能在公共預(yù)算中的實(shí)現(xiàn)方式。

關(guān)鍵詞：財(cái)政職能；公共預(yù)算

中圖分類號(hào)：F812.3 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2016）010-000-01

一、財(cái)政職能及公共預(yù)算理論

財(cái)政職能一般來說包括配置功能、調(diào)節(jié)功能、激勵(lì)功能、約束功能等幾個(gè)方面，而公共預(yù)算理論包括健全財(cái)政理論，充分就業(yè)預(yù)算理論，周期預(yù)算平衡論，預(yù)算職能理論和預(yù)算決策理論?？梢钥闯?，在公共預(yù)算理論的發(fā)展過程中，財(cái)政職能在公共預(yù)算理論中一直有所體現(xiàn)。例如，根據(jù)馬斯格雷夫提出的預(yù)算職能理論，財(cái)政具有資源配置、收入分配與宏觀調(diào)節(jié)三大職能，預(yù)算應(yīng)保證政府和財(cái)政履行這三大功能。盡管各個(gè)時(shí)期政府采用的預(yù)算理論有所不同，但是公共預(yù)算的三個(gè)功能與財(cái)政職能卻是趨同的。第一，預(yù)算具有分配和引導(dǎo)的功能，強(qiáng)調(diào)公共預(yù)算對(duì)社會(huì)資源配置的引導(dǎo)和優(yōu)化，契合了財(cái)政的配置功能。第二，預(yù)算具有管理和控制的功能，促進(jìn)社會(huì)安定有序、權(quán)力的行使規(guī)范，具有約束功能。第三，預(yù)算具有增加公共服務(wù)效率的功能，更加體現(xiàn)了預(yù)算制度的公共性和政治性。

總的來說，公共財(cái)政制度是國家宏觀調(diào)控的基礎(chǔ)，國家宏觀調(diào)控的目標(biāo)可以細(xì)化到財(cái)政目標(biāo)，而財(cái)政職能和目標(biāo)又是通過制定公共預(yù)算計(jì)劃來加以量化和實(shí)現(xiàn)。國家職能，財(cái)政職能，預(yù)算計(jì)劃是一個(gè)層層遞進(jìn)又環(huán)環(huán)相扣的過程。

二、財(cái)政職能在美國公共預(yù)算中的體現(xiàn)

美國預(yù)算制度先后經(jīng)歷了古典預(yù)算時(shí)期，行政預(yù)算強(qiáng)化時(shí)期，國會(huì)與總統(tǒng)預(yù)算共同作用時(shí)期等幾個(gè)階段。期間幾部重要的預(yù)算法案對(duì)美國現(xiàn)代預(yù)算制度的建立影響深遠(yuǎn)：1.第一次世界大戰(zhàn)中后，國會(huì)迫于社會(huì)壓力，通過了《1921年預(yù)算和會(huì)計(jì)法案》，成立了預(yù)算管理局（OMB，后改名為總統(tǒng)預(yù)算辦公室），總統(tǒng)獲得了對(duì)OMB的完全控制權(quán)，這是美國行政預(yù)算的起點(diǎn)。2.國會(huì)于1974年通過《1974年國會(huì)預(yù)算與撤銷支出授權(quán)控制法案》，成立了國會(huì)自己的預(yù)算委員會(huì)（CBO），限制了總統(tǒng)的預(yù)算權(quán)。自此美國進(jìn)入國會(huì)預(yù)算與總統(tǒng)預(yù)算共同作用的時(shí)期。3.1993年通過的《政府績(jī)效和結(jié)果法案》又在立法上對(duì)確立了政府績(jī)效的評(píng)估體制，推進(jìn)了預(yù)算改革的進(jìn)程。美國受2008年金融危機(jī)的影響，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定等方面均面臨挑戰(zhàn)。美國政府財(cái)政政策在近幾年主要以恢復(fù)和發(fā)展國家經(jīng)濟(jì)為目標(biāo)，并處處在預(yù)算文件中得以體現(xiàn)。

（一）支持小型企業(yè)發(fā)展。為保護(hù)美國小型企業(yè)的生存，2016年的預(yù)算計(jì)劃對(duì)SSBCI（地方小型企業(yè)信用倡議計(jì)劃，下同）撥款15億美元用于加強(qiáng)地方財(cái)政刺激政策，運(yùn)用杠桿效應(yīng)刺激私人資本的流入并對(duì)那些能夠創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)的小型工商企業(yè)和制造企業(yè)提供貸款。從2011年到2013年，SSBCI在美國的50個(gè)州為小型企業(yè)提供了超過41億美元貸款并且直接投資了8500個(gè)小企業(yè)，創(chuàng)造和維持了超過95000個(gè)就業(yè)崗位。2016年公布的預(yù)算計(jì)劃還提出將對(duì)SSBCI出資15億美元用于增強(qiáng)聯(lián)邦政府和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的聯(lián)系，并對(duì)各地不同的企業(yè)提供資金。

（二）促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。2016年預(yù)算計(jì)劃劃撥了2.33億美元給社區(qū)發(fā)展財(cái)政協(xié)會(huì)基金，用于促進(jìn)低收入和社會(huì)服務(wù)水平不健全社區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這筆撥款不僅用于振興經(jīng)濟(jì)，其中還有3500萬美元用于社區(qū)食品安全和健康保障。財(cái)政預(yù)算對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的支持不僅局限在一個(gè)年度內(nèi)，綜合考慮了多年度的持續(xù)促進(jìn)計(jì)劃。例如美國預(yù)算計(jì)劃還將社區(qū)發(fā)展財(cái)政協(xié)會(huì)基金證券保證計(jì)劃的擴(kuò)大合法化，并寫入了2010年的小型企業(yè)就業(yè)法案中，規(guī)定美國政府于2017年開始將有一個(gè)不超過10億美元的財(cái)政投入保證，對(duì)社區(qū)發(fā)展財(cái)政協(xié)會(huì)基金進(jìn)行長(zhǎng)期的資金注入。不僅如此，美國預(yù)算計(jì)劃還對(duì)增加參與度的辦法進(jìn)行改革并且確保社區(qū)發(fā)展協(xié)會(huì)基金能夠獲得重要的資金來源。

（三）推行財(cái)政改革。美國預(yù)算計(jì)劃繼續(xù)推行綜合財(cái)政改革的進(jìn)程。為穩(wěn)定財(cái)政和保護(hù)民眾，這些財(cái)政改革將對(duì)財(cái)政部承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)給予更強(qiáng)的限制。在2016財(cái)年，美國財(cái)政部一方面將增強(qiáng)聯(lián)邦保險(xiǎn)部的能力并對(duì)財(cái)政穩(wěn)定監(jiān)管委員會(huì)撥款以提升財(cái)政改革的協(xié)調(diào)性，另一方面將再投資于儲(chǔ)蓄以鼓勵(lì)美國的國際貿(mào)易和引進(jìn)投資方，適應(yīng)財(cái)政改革。

（四）保護(hù)財(cái)政系統(tǒng)，維護(hù)國家安全。在維護(hù)國家安全方面，美國財(cái)政預(yù)算提供了1.09億美元支持恐怖主義和財(cái)政辦公室的情報(bào)、執(zhí)行、智能化方面的工作。對(duì)打擊恐怖組織維護(hù)國家安全的行動(dòng)予以財(cái)政上的支持。在保護(hù)金融安全方面，2016年預(yù)算計(jì)劃向金融犯罪調(diào)查合作局撥款1.13億美元，支持其保護(hù)金融系統(tǒng)被非法破壞，打擊洗黑錢等工作。由于受到財(cái)政政策的大力支持，金融犯罪調(diào)查合作局運(yùn)用其搜集、分析、政策等多方面的資源，聯(lián)合國際金融保護(hù)的組織，預(yù)防和打擊金融犯罪。

另外，美國在財(cái)政預(yù)算中還提出了一系列的措施完善國家治理、會(huì)計(jì)制度和稅收系統(tǒng)等方面，對(duì)國家戰(zhàn)略和財(cái)政職能均有較好的體現(xiàn)。

三、總結(jié)

從以上對(duì)美國預(yù)算文件的分析我們可以看出，政府預(yù)算能夠有效并且更加細(xì)分地實(shí)現(xiàn)財(cái)政職能。實(shí)現(xiàn)途徑包括：第一，對(duì)符合當(dāng)前財(cái)政政策的計(jì)劃增加撥款額。第二，適當(dāng)減少某些方面的開支。第三，推進(jìn)財(cái)政職能相關(guān)項(xiàng)目的實(shí)施。第四，將財(cái)政職能進(jìn)行量化，嵌入到公共預(yù)算中，盡量實(shí)現(xiàn)細(xì)化和可操作性。第五，進(jìn)行可持續(xù)的公共預(yù)算計(jì)劃以實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期財(cái)政職能。