基于職責(zé)履行視角的流域機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理策略

李小梅+張居帥

摘要：隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和深化改革的推進(jìn)，流域機(jī)構(gòu)的職責(zé)履行面臨著新的挑戰(zhàn)。資產(chǎn)是單位職責(zé)履行的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，受長期“重建輕管”思想的影響，當(dāng)前的資產(chǎn)管理模式已不能適應(yīng)流域機(jī)構(gòu)新時(shí)期職責(zé)履行的需要。適應(yīng)環(huán)境變化，從保障職責(zé)履行的視角提出資產(chǎn)管理策略十分必要。本文首先論述了流域機(jī)構(gòu)研究和實(shí)施資產(chǎn)管理策略的緣由和意義；其次提出了資產(chǎn)管理策略的概念和框架，并對構(gòu)成策略框架“五要件”的具體功能、管理內(nèi)容和相關(guān)要求進(jìn)行了設(shè)計(jì)；最后對研究和實(shí)施資產(chǎn)管理策略的難點(diǎn)進(jìn)行分析，并提出了流域機(jī)構(gòu)推進(jìn)資產(chǎn)管理策略工作的意見和建議。

關(guān)鍵詞：流域機(jī)構(gòu) 國有資產(chǎn) 職責(zé)履行 策略

中圖分類號：F810 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1002-5812（2016）07-0091-03

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“全面正確履行政府職責(zé)”的要求。流域機(jī)構(gòu)是水利部派出機(jī)構(gòu)，在所管轄流域內(nèi)依法行使水行政管理職責(zé)。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和國家轉(zhuǎn)變政府職能等系列政策的推進(jìn)，流域機(jī)構(gòu)全面正確履行職責(zé)（以下簡稱“履職”）面臨著新的挑戰(zhàn)和機(jī)遇。資產(chǎn)是流域機(jī)構(gòu)履職的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和前提條件，受長期“重建輕管”及“重錢輕物”思想的影響，流域機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)管理一直處于登記、核算、審批、處置等初級管理階段，沒有在戰(zhàn)略上與單位履職和可持續(xù)發(fā)展建立關(guān)聯(lián)，資產(chǎn)的諸多功能未能發(fā)揮，一定程度上影響了流域機(jī)構(gòu)的履職和可持續(xù)發(fā)展。研究和實(shí)施資產(chǎn)管理策略，將資產(chǎn)管理與單位履職和可持續(xù)發(fā)展結(jié)合起來，是從頂層設(shè)計(jì)上解決相關(guān)問題的基本辦法。

一、研究和實(shí)施資產(chǎn)管理策略的緣由

（一）適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求

流域機(jī)構(gòu)所轄流域均跨多個(gè)省級行政區(qū)域。隨著交通、網(wǎng)絡(luò)科技及社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，流域逐步變成整體性極強(qiáng)、關(guān)聯(lián)度極高的區(qū)域，許多流域問題具有因果性、系統(tǒng)性、鏈條性，相關(guān)利益主體的訴求也顯現(xiàn)多樣化、個(gè)性化、專業(yè)化等特點(diǎn)。在此環(huán)境下，流域機(jī)構(gòu)要全面正確履行職責(zé)，處理行政區(qū)域難以協(xié)調(diào)和辦到的事項(xiàng)，除采取常規(guī)的法律手段、行政手段和經(jīng)濟(jì)手段外，還應(yīng)考慮使用必要的資產(chǎn)手段。資產(chǎn)手段是一種高效直接的流域管理手段，流域機(jī)構(gòu)一旦取得流域性控制工程的資產(chǎn)管理權(quán)，即可自動在水資源調(diào)度等事務(wù)中掌握主動和具有話語權(quán)。受現(xiàn)行財(cái)政投入的制約，流域內(nèi)控制性資產(chǎn)的購建、調(diào)整周期往往較長，各方制約較多。研究和實(shí)施資產(chǎn)管理策略，其目的之一就是根據(jù)新時(shí)期流域機(jī)構(gòu)履職的需要，中長期謀劃和布局流域內(nèi)稀缺的控制性資產(chǎn)，逐步增加和配備與流域機(jī)構(gòu)事權(quán)相匹配的、省級水行政部門所不具備的資產(chǎn)手段，以提升流域機(jī)構(gòu)的履職能力，確保在履職時(shí)做到主動、權(quán)威、獨(dú)立和公正。

（二）適應(yīng)深化改革的需要

全面正確履行職責(zé)是處理好政府與市場、政府與社會關(guān)系的核心環(huán)節(jié)。為適應(yīng)深化改革的需要，2013年以來國家先后出臺了簡政放權(quán)轉(zhuǎn)變政府職能、事業(yè)單位分類改革和政府購買服務(wù)等多項(xiàng)配套制度，對流域機(jī)構(gòu)的職能定位及履職提出了新的要求。國有資產(chǎn)管理是一種政策性極強(qiáng)的工作，制定和實(shí)施資產(chǎn)管理策略，就是要打破傳統(tǒng)的、處于初級階段的資產(chǎn)管理模式，從履職視角進(jìn)行資產(chǎn)管理策劃，以主動適應(yīng)新時(shí)期深化改革政策的需要。如根據(jù)簡政放權(quán)的要求，提前籌劃配備與職能相匹配的資產(chǎn)，為下一步機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變和拓展預(yù)留空間；根據(jù)事業(yè)單位分類改革的要求，及早謀劃內(nèi)部參公管理、公益一類、公益二類事業(yè)單位和企業(yè)之間的資產(chǎn)調(diào)配，為發(fā)揮資產(chǎn)效益爭取主動等，都屬資產(chǎn)管理策略研究的范疇。

（三）流域機(jī)構(gòu)可持續(xù)發(fā)展的選擇

資產(chǎn)是單位構(gòu)成和存在的基本要素，是機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)和可持續(xù)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，流域機(jī)構(gòu)的科研水平、人才培養(yǎng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等均與其息息相關(guān)。履職需要配備必要的資產(chǎn)，而科學(xué)的資產(chǎn)配備又可使相應(yīng)職能進(jìn)一步強(qiáng)化，進(jìn)而又催生新的資產(chǎn)配備需求，彼此相互促進(jìn)，即能形成資產(chǎn)配備與職責(zé)履行之間良性循環(huán)的格局。流域機(jī)構(gòu)履職的前提和基本要求是機(jī)構(gòu)能持續(xù)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，并能實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)配備與職責(zé)履行之間的良性循環(huán)。而資產(chǎn)管理策略正是解決此類問題的最佳選擇——它以流域機(jī)構(gòu)履職和可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，分維持機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)和可持續(xù)發(fā)展兩個(gè)層次，從長遠(yuǎn)和全局的高度對資產(chǎn)事項(xiàng)進(jìn)行提前謀劃，以期形成較為科學(xué)配備、使用優(yōu)質(zhì)和潛質(zhì)資產(chǎn)的長效機(jī)制，從根本上解決運(yùn)行經(jīng)費(fèi)缺口、科研力量不強(qiáng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁不足等制約流域機(jī)構(gòu)履職和可持續(xù)發(fā)展的主要問題。

（四）提高資產(chǎn)資金績效的途徑

受長期“重建輕管”及“重錢輕物”思想的影響，流域機(jī)構(gòu)內(nèi)部重復(fù)建設(shè)、建管脫節(jié)、資產(chǎn)占用極度不均衡等問題時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重影響了資產(chǎn)資金效益的發(fā)揮。這些問題的產(chǎn)生除思想認(rèn)識上的原因外，還與資產(chǎn)管理沒有與單位履職結(jié)合起來、缺少資產(chǎn)全生命周期成本管理理念密切相關(guān)。而資產(chǎn)管理策略恰是解決這一問題的途徑。資產(chǎn)管理策略的主要著力點(diǎn)有二：一是圍繞全面正確履職的目標(biāo)，將履行職責(zé)與資產(chǎn)的匹配性結(jié)合起來；二是引入全生命周期成本理念，將資產(chǎn)的購建成本和維護(hù)成本實(shí)行綜合考量。研究和實(shí)施資產(chǎn)管理策略，可從源頭消除影響資產(chǎn)資金效益發(fā)揮的主因，從機(jī)制上保障資產(chǎn)績效的提高。

二、資產(chǎn)管理策略的架構(gòu)及內(nèi)容設(shè)計(jì)

（一）概念及架構(gòu)

1.資產(chǎn)的概念。資產(chǎn)指單位擁有或控制的，預(yù)期會給單位帶來經(jīng)濟(jì)利益的資源。本文中的“資產(chǎn)”是廣義的資產(chǎn)概念，不僅包括流域機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)賬面上反映的實(shí)物資產(chǎn)，還包括資源性資產(chǎn)、對企業(yè)出資所形成的權(quán)益等。

2.資產(chǎn)管理策略的概念。綜合現(xiàn)代漢語對“策略”一詞的解釋，資產(chǎn)管理策略的概念可描述為：資產(chǎn)管理策略是為實(shí)現(xiàn)履職和可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)，由流域機(jī)構(gòu)根據(jù)當(dāng)前形勢和單位實(shí)際制定的、涉及資產(chǎn)管理事項(xiàng)的一攬子行動計(jì)劃和實(shí)施方案。

資產(chǎn)管理策略涵蓋資產(chǎn)管理的全過程和資產(chǎn)的全生命周期，具有解決制約職能履行的實(shí)際問題、為單位履職提供支撐、提高資產(chǎn)資金效益等多個(gè)功能，是資產(chǎn)管理的中高級階段。

3.資產(chǎn)管理策略的架構(gòu)。資產(chǎn)管理策略的架構(gòu)由目標(biāo)原則、評估分析、策略方案、執(zhí)行評價(jià)、改進(jìn)優(yōu)化等“五要件”及其相互關(guān)系構(gòu)成，其中：目標(biāo)原則是核心，一切行動均圍繞實(shí)現(xiàn)目標(biāo)進(jìn)行；評估分析是途徑，可使資產(chǎn)管理和履職有機(jī)結(jié)合起來；策略方案是關(guān)鍵，可使目標(biāo)任務(wù)分解為多個(gè)可操作的行動計(jì)劃，其設(shè)計(jì)的質(zhì)量直接關(guān)系到目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)效果；執(zhí)行評價(jià)是保障，可找出執(zhí)行偏差，為下一步改進(jìn)優(yōu)化提供依據(jù)；改進(jìn)優(yōu)化是引擎，可使資產(chǎn)配備與職能履行相互促進(jìn)，形成良性循環(huán)。資產(chǎn)管理策略的架構(gòu)詳見圖1。

（二）目標(biāo)原則

1.研究和實(shí)施策略的目標(biāo)。為流域機(jī)構(gòu)履職和可持續(xù)發(fā)展服務(wù)。

2.研究和實(shí)施策略的原則。（1）目標(biāo)導(dǎo)向。圍繞實(shí)現(xiàn)目標(biāo)進(jìn)行。（2）問題導(dǎo)向。有利于解決實(shí)際問題。（3）全員全過程管理。對流域機(jī)構(gòu)的所屬單位和資產(chǎn)管理的過程實(shí)行全覆蓋。（4）全生命周期成本管理。決策時(shí)統(tǒng)籌考慮資產(chǎn)的購建成本與使用費(fèi)用。（5）依法依規(guī)和著重績效。

（三）評估分析

包括外部環(huán)境影響、職能評估、職能與資產(chǎn)匹配、資產(chǎn)現(xiàn)狀及需求分析等。

1.外部環(huán)境影響分析。外部環(huán)境影響分析包括宏觀環(huán)境、行業(yè)環(huán)境和服務(wù)環(huán)境分析，主要分析對單位履職的影響，并找出影響履職的關(guān)鍵因素、制約履職的短板和改進(jìn)方向。

宏觀環(huán)境分析。使用PEST分析法，從政治、經(jīng)濟(jì)、社會和技術(shù)的角度，對國家改革政策、流域社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展等因素進(jìn)行分析；行業(yè)環(huán)境分析。使用“五力模型”分析法，對水利行業(yè)內(nèi)的競爭程度、市場提供服務(wù)情況、核心控制力的掌控情況等進(jìn)行分析；服務(wù)環(huán)境分析。使用利益相關(guān)者分析法，對重大利益相關(guān)者的有關(guān)情況進(jìn)行分析。

2.職能評估分析。利用外部環(huán)境影響分析成果，在分析流域機(jī)構(gòu)的履職現(xiàn)狀和有無越位、缺位和錯(cuò)位的基礎(chǔ)上，將職能按正常開展的、尚有潛力的、尚未開展的、逐步萎縮或需撤銷的等類別逐項(xiàng)進(jìn)行評估分析，以研究判斷職能拓展或調(diào)整的可能方向，提前謀劃下一階段的履職重點(diǎn)和確保方向。

3.職能與資產(chǎn)匹配分析。根據(jù)職能評估分析結(jié)果及國內(nèi)相近單位的資產(chǎn)占有水平等，分維持機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)和單位可持續(xù)發(fā)展兩個(gè)層次，逐一對每項(xiàng)職能履行所需要的資產(chǎn)進(jìn)行匹配分析，并提出與流域機(jī)構(gòu)履職相匹配的資產(chǎn)需求方案。對可通過政府購買服務(wù)完成的事項(xiàng)，其對應(yīng)的資產(chǎn)需求可視情況予以暫時(shí)保留、核減或剝離；對流域機(jī)構(gòu)的履職重點(diǎn)和確保方向，其對應(yīng)的資產(chǎn)需求應(yīng)予保證；對需求重疊的資產(chǎn)，應(yīng)予調(diào)整。

4.資產(chǎn)現(xiàn)狀及需求分析。根據(jù)與履職相匹配的資產(chǎn)需求方案，在分析資產(chǎn)現(xiàn)狀、現(xiàn)有資產(chǎn)的利用程度、利用潛力等的基礎(chǔ)上，結(jié)合財(cái)政保障程度和相關(guān)管理要求，提出流域機(jī)構(gòu)一定時(shí)期內(nèi)的新增資產(chǎn)需求方案。對方案中涉及的優(yōu)質(zhì)和潛質(zhì)資產(chǎn)，應(yīng)單獨(dú)列示并予以優(yōu)先保證。

（四）策略方案

1.資產(chǎn)規(guī)劃。根據(jù)評估分析階段的成果，提出中長期新增資產(chǎn)的實(shí)現(xiàn)計(jì)劃和策略，并將其體現(xiàn)在資產(chǎn)發(fā)展規(guī)劃中。規(guī)劃應(yīng)包括規(guī)劃目標(biāo)、職能評估及形勢分析、現(xiàn)有資產(chǎn)狀況、擬新增資產(chǎn)的必要性和新增規(guī)模、新增資產(chǎn)的可行性和實(shí)現(xiàn)途徑、保障措施等。規(guī)劃編制時(shí)應(yīng)堅(jiān)持全局一盤棋思想，統(tǒng)籌考慮內(nèi)外部各利益主體的訴求和獲取資產(chǎn)的難易程度。流域內(nèi)的優(yōu)質(zhì)和潛質(zhì)資產(chǎn)屬稀缺資源，獲取難度逐年加大，應(yīng)在規(guī)劃編制時(shí)作為重點(diǎn)進(jìn)行詳細(xì)謀劃，力爭掌握先機(jī)和主動。

2.資產(chǎn)配置。即為充分利用現(xiàn)有政策和管理優(yōu)勢，形成工作合力，多渠道獲取規(guī)劃確定的新增資產(chǎn)的策略。主要包括新增資產(chǎn)的購建途徑及利弊分析、購建各階段的內(nèi)部協(xié)作機(jī)制、全生命周期成本管理理念的應(yīng)用模式、新增資產(chǎn)分配和移交方案等，工作重點(diǎn)應(yīng)放在優(yōu)質(zhì)和潛質(zhì)資產(chǎn)的獲取和高效利用上。

3.資產(chǎn)使用。即為保證現(xiàn)有資產(chǎn)高效利用的策略。包括已有資產(chǎn)現(xiàn)狀、閑置資產(chǎn)的利用和調(diào)劑方案、對外投資的政策導(dǎo)向、企業(yè)定位和發(fā)展思路、資產(chǎn)的績效評價(jià)考核等，工作重點(diǎn)應(yīng)放在對已占有資產(chǎn)的統(tǒng)籌布局和高效利用上。對可購買服務(wù)事項(xiàng)涉及的資產(chǎn)，應(yīng)盡早配備給企業(yè)或公益二類事業(yè)單位。

4.資產(chǎn)收益。收益是資產(chǎn)的基本功能之一。方案設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)從有利于履職和可持續(xù)發(fā)展的大局出發(fā)，對可產(chǎn)生收益的資產(chǎn)進(jìn)行合理布局，并設(shè)計(jì)必要的收益管理政策和激勵機(jī)制，在現(xiàn)行政策允許的框架內(nèi)充分調(diào)動相關(guān)單位的積極性。

5.資產(chǎn)處置。即為資產(chǎn)的退出策略。應(yīng)分企業(yè)經(jīng)營不善、職能調(diào)整或撤消、運(yùn)行成本過高、更新改造、正常報(bào)廢等資產(chǎn)退出原因進(jìn)行方案設(shè)計(jì)，及時(shí)淘汰與履職和可持續(xù)發(fā)展不相適應(yīng)的資產(chǎn)。但不管是何種原因的資產(chǎn)處置，均不得因資產(chǎn)退出而影響單位履職。

（五）執(zhí)行評價(jià)及改進(jìn)優(yōu)化

1.執(zhí)行評價(jià)。在策略執(zhí)行過程中隨時(shí)與目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度進(jìn)行對比分析，找出差異原因并提出改進(jìn)建議。同時(shí)設(shè)計(jì)評價(jià)指標(biāo)體系，對策略實(shí)施進(jìn)行全程跟蹤評價(jià)。

2.改進(jìn)優(yōu)化。根據(jù)執(zhí)行評價(jià)情況，對策略方案及時(shí)進(jìn)行修正和完善，以形成方案制定、方案執(zhí)行和實(shí)現(xiàn)目標(biāo)之間的良性循環(huán)。

三、難點(diǎn)及近期應(yīng)開展的工作

（一）流域機(jī)構(gòu)研究和實(shí)施策略的難點(diǎn)

1.對資產(chǎn)工作重視程度不夠。受“重建輕管”等思想影響，資產(chǎn)工作長期被視為財(cái)務(wù)的附庸，對資產(chǎn)的功能作用重視程度不夠，缺少全生命周期成本管理理念和將資產(chǎn)管理提升至戰(zhàn)略層面的意識，推行資產(chǎn)管理策略的阻力大。

2.策略制定的關(guān)鍵技術(shù)和方法還有待研究。資產(chǎn)管理策略研究剛剛起步，缺少成熟的理論指導(dǎo)和參考借鑒。流域機(jī)構(gòu)為內(nèi)部政事企并存、管理領(lǐng)域和所屬單位均跨省級行政區(qū)域的特殊單位，與其資產(chǎn)管理策略制定相關(guān)的關(guān)鍵技術(shù)與方法（如職能評估、職能與資產(chǎn)的匹配、資產(chǎn)發(fā)展規(guī)劃編制等）目前尚未成形，還有待進(jìn)一步研究和論證。

3.相關(guān)利益方統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難度大。流域機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理策略涉及面廣、內(nèi)容復(fù)雜。有關(guān)資產(chǎn)事項(xiàng)不僅涉及流域內(nèi)各利益相關(guān)方的利益調(diào)整，還涉及流域機(jī)構(gòu)內(nèi)部各部門、單位之間的利益平衡。由于彼此利益訴求不一，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難度較大，極易滋生畏難情緒。

4.當(dāng)前資產(chǎn)管理狀況還不太理想。資產(chǎn)尤其是資源性資產(chǎn)的家底不清。沒有建立完善的資產(chǎn)管理系統(tǒng)，資產(chǎn)信息更新不及時(shí)、實(shí)物與核算管理脫節(jié)的問題時(shí)有發(fā)生。

（二）近期應(yīng)開展的工作

1.統(tǒng)一思想認(rèn)識，將資產(chǎn)管理策略提升至戰(zhàn)略高度。研究和實(shí)施資產(chǎn)管理策略既是流域機(jī)構(gòu)履職的需要，也是內(nèi)外部環(huán)境倒逼的結(jié)果。流域機(jī)構(gòu)應(yīng)高度重視，充分認(rèn)識資產(chǎn)管理策略的意義，在內(nèi)部統(tǒng)一思想，樹立全生命周期成本和資產(chǎn)的戰(zhàn)略管理理念，在思想和行動上將資產(chǎn)管理與單位職責(zé)履行、可持續(xù)發(fā)展及提高資產(chǎn)效益有機(jī)結(jié)合起來。

2.開展課題研究，著手解決策略制定的關(guān)鍵技術(shù)和方法問題。資產(chǎn)管理策略研究和實(shí)施是一個(gè)系統(tǒng)工程，涉及多項(xiàng)復(fù)雜的技術(shù)和方法。流域機(jī)構(gòu)應(yīng)盡快啟動課題研究，以解決策略制定涉及的關(guān)鍵技術(shù)和方法（如職能與資產(chǎn)的匹配分析等）問題，為研究和實(shí)施資產(chǎn)管理策略提供理論儲備和技術(shù)指導(dǎo)。

3.建立內(nèi)部機(jī)制，推進(jìn)資產(chǎn)管理策略試點(diǎn)工作。流域機(jī)構(gòu)應(yīng)成立資產(chǎn)管理策略工作領(lǐng)導(dǎo)小組，建立既能發(fā)揮各自優(yōu)勢，又能圍繞同一目標(biāo)形成管理合力的分工協(xié)作機(jī)制。根據(jù)先易后難的原則，可針對某一職能或某一領(lǐng)域，積極推進(jìn)資產(chǎn)管理策略編制和實(shí)施的試點(diǎn)，以積累經(jīng)驗(yàn)和素材，為資產(chǎn)管理策略的全面推行奠定基礎(chǔ)。

4.做好基礎(chǔ)工作，進(jìn)一步完善資產(chǎn)信息系統(tǒng)。流域機(jī)構(gòu)應(yīng)主動開展一次資產(chǎn)尤其是資源性資產(chǎn)的詳查工作，摸清家底，并對資產(chǎn)購建成本、運(yùn)行費(fèi)用、利用程度、取得收益等關(guān)鍵信息進(jìn)行整理分析，建立重要資產(chǎn)的管理檔案。完善現(xiàn)有的資產(chǎn)信息系統(tǒng)，通過二次開發(fā)和優(yōu)化，做到相關(guān)資產(chǎn)信息的實(shí)時(shí)動態(tài)管理，為研究和實(shí)施資產(chǎn)管理策略提供信息支撐。

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[4]汪群，侯潔.我國流域管理機(jī)構(gòu)的角色定位[J].中國水利，2007，（16）.

作者簡介：

李小梅，女，淮委水利水電工程技術(shù)研究中心，綜合科科長，高級會計(jì)師；主要研究方向：財(cái)務(wù)經(jīng)濟(jì)。

張居帥，男，水利部淮河水利委員會，財(cái)務(wù)處副處長，研究員；主要研究方向：財(cái)務(wù)經(jīng)濟(jì)。