關(guān)于重構(gòu)我國(guó)地方稅體系的若干探討*

俞 杰

關(guān)于重構(gòu)我國(guó)地方稅體系的若干探討*

俞 杰

由于“營(yíng)改增”的全面推進(jìn)，作為地方主體稅種的營(yíng)業(yè)稅退出歷史舞臺(tái)。雖然“營(yíng)改增”試點(diǎn)行業(yè)繳納的增值稅收入全部留給地方，地方本級(jí)財(cái)政收入不會(huì)因“營(yíng)改增”而大幅下降。但這只是一種過(guò)渡性措施，為進(jìn)一步完善分稅制改革，重構(gòu)地方稅體系顯得尤為迫切。本文通過(guò)梳理構(gòu)建地方稅體系的幾種設(shè)想，并重點(diǎn)分析了“提高地方增值稅分享比例”與“轉(zhuǎn)移支付增加地方財(cái)力”的利弊，提出分三個(gè)階段構(gòu)建我國(guó)地方稅體系。

“營(yíng)改增”；地方稅；分稅制

2015年，我國(guó)一般公共預(yù)算收入中的稅收收入為124 892億元，同比只增長(zhǎng)4.8%。*見(jiàn)http：//www.ctaxnews.com.cn/xinwen/dujia/201602/t20160201_66108.htm。同年我國(guó)國(guó)內(nèi)增值稅收入為31 109億元，而營(yíng)業(yè)稅收入規(guī)模則達(dá)到19 313億元，同比增長(zhǎng)8.6%，剔除“營(yíng)改增”影響則增長(zhǎng)9.3%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)全國(guó)整體稅收增長(zhǎng)規(guī)模。但2016年5月1日全面推行“營(yíng)改增”之后，地方將失去一個(gè)重要的稅種——營(yíng)業(yè)稅，地方政府將失去1/3的稅源，因此，重構(gòu)地方稅體系如箭在弦上，不得不發(fā)。

一、關(guān)于地方稅的理解

一般認(rèn)為，只要收入歸地方支配的稅收就屬于地方稅，地方稅由地方獨(dú)享稅和地方共享稅構(gòu)成。地方獨(dú)享稅包括地方有權(quán)立法并且收入歸地方的稅種(主要存在于聯(lián)邦制國(guó)家)，還包括地方在中央(聯(lián)邦)規(guī)定范圍內(nèi)設(shè)計(jì)稅率、稅基，并且收入歸地方的稅種。地方共享稅則是由中央(聯(lián)邦)立法，地方與中央共享稅收收入的稅種。*朱青：《完善我國(guó)地方稅體系的構(gòu)想》，《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》，2014年第5期。我國(guó)的地方稅由獨(dú)享稅與共享稅共同構(gòu)成。在“營(yíng)改增”后，中央政府可以通過(guò)共享稅比例調(diào)整或增加對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付來(lái)對(duì)地方獨(dú)享稅的減少給予彌補(bǔ)。

也有學(xué)者從另外三個(gè)角度來(lái)理解地方稅*劉尚希：《地方稅改革關(guān)乎國(guó)家治理》，《經(jīng)濟(jì)體制改革》，2015年第1期。：從稅種屬性上看，稅基流動(dòng)性小而且較為穩(wěn)定的稅種適合作地方稅，這是理論意義上的地方稅；從地方權(quán)限上看，地方政府有立法權(quán)、調(diào)整權(quán)與管理權(quán)的稅種可以作地方稅，這是法律意義上的地方稅；從財(cái)政體制上看，財(cái)政體制調(diào)整劃給地方征收的稅種是地方稅，劃給中央的則是中央稅，這是體制意義上的地方稅。中國(guó)目前的地方稅雖然考慮到稅基不易流動(dòng)的問(wèn)題，如房產(chǎn)稅、土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、契稅、資源稅6個(gè)稅種的稅基相對(duì)穩(wěn)定，但這些理論意義上的地方稅在我國(guó)當(dāng)前并不能構(gòu)成地方的主體稅種，2014年以上6個(gè)稅種總和只占地方稅收收入的28%*根據(jù)2015年《中國(guó)稅務(wù)年鑒》的相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行測(cè)算。，其總和還不及單一的營(yíng)業(yè)稅所占比重高。以上6個(gè)稅種在短期內(nèi)難以擔(dān)當(dāng)?shù)胤街黧w稅重任。另外，我國(guó)地方政府幾乎沒(méi)有稅收立法權(quán)，只是在車(chē)船稅、土地使用稅、耕地占用稅等小稅種上可以根據(jù)中央規(guī)定的幅度選擇自己的稅率，所以欠缺法律意義上的地方稅。總體來(lái)看，我國(guó)目前的地方稅體系更多的是財(cái)政體制意義上的地方稅。但從優(yōu)化分稅制的角度看，地方急需構(gòu)建屬于自己的地方稅體系。

二、構(gòu)建地方稅體系的幾種設(shè)想

(一)以財(cái)產(chǎn)稅作為地方主體稅種

財(cái)產(chǎn)稅中的一個(gè)重要稅種就是房產(chǎn)稅。我國(guó)的房產(chǎn)稅目前尚未對(duì)居民住房進(jìn)行普遍開(kāi)征。如果要實(shí)現(xiàn)以房產(chǎn)稅為主體稅種的目標(biāo)，則必須對(duì)居民住房實(shí)施普遍開(kāi)征，而且征管力度要大，才能籌集足夠的地方財(cái)政收入。但人們對(duì)居民住房開(kāi)征房產(chǎn)稅的爭(zhēng)議較大，民眾對(duì)個(gè)人住宅開(kāi)征房產(chǎn)稅普遍存在抵觸情緒，房產(chǎn)稅改革的推進(jìn)遇到較多障礙。理論上房產(chǎn)稅是最適合作為地方稅主體稅種的，這是因?yàn)榉慨a(chǎn)按受益原則課征，稅基穩(wěn)定、稅源充足、稅負(fù)不易轉(zhuǎn)嫁到非本地居民身上。但房產(chǎn)稅往往要按評(píng)估價(jià)值征收，評(píng)估過(guò)程難免會(huì)出現(xiàn)一些技術(shù)問(wèn)題或腐敗問(wèn)題，這類(lèi)問(wèn)題在發(fā)展中國(guó)家更為突出。因此發(fā)展中國(guó)家的地方政府并不特別依賴(lài)房產(chǎn)稅來(lái)籌集地方財(cái)政收入。雖說(shuō)以“房產(chǎn)稅”來(lái)替代“土地財(cái)政”是大勢(shì)所趨，但中國(guó)的“土地財(cái)政”已使得土地出讓金轉(zhuǎn)嫁到房?jī)r(jià)之中，土地出讓金在本質(zhì)上具有房產(chǎn)稅性質(zhì)。換言之，地方政府已從房?jī)r(jià)中預(yù)先將房產(chǎn)稅征收，從而推高房?jī)r(jià)，此時(shí)再讓居民繳納房產(chǎn)稅有重復(fù)征稅之嫌?！巴恋刎?cái)政”對(duì)開(kāi)征房產(chǎn)稅所帶來(lái)的負(fù)面影響需要較長(zhǎng)時(shí)間才能消化，短期內(nèi)對(duì)我國(guó)居民住房普遍開(kāi)征房產(chǎn)稅難度較大。

(二)以消費(fèi)課稅為地方主體稅種

我國(guó)未來(lái)可以構(gòu)建以消費(fèi)為稅基的地方稅種。消費(fèi)的稅基較為穩(wěn)定，稅源充足。地方稅基定位在消費(fèi)，地方政府必然鼓勵(lì)進(jìn)一步擴(kuò)大消費(fèi)。消費(fèi)課稅包括在零售環(huán)節(jié)對(duì)商品普遍征收的銷(xiāo)售稅或針對(duì)個(gè)別商品征收的特別消費(fèi)稅，同時(shí)，服務(wù)消費(fèi)、文化消費(fèi)、健康消費(fèi)等都可以成為消費(fèi)課稅的稅基。此外，生態(tài)旅游、餐飲服務(wù)、養(yǎng)生服務(wù)等行業(yè)具有很強(qiáng)的地域性，此類(lèi)消費(fèi)應(yīng)該作為地方稅基。當(dāng)然地方政府對(duì)于零售環(huán)節(jié)課征銷(xiāo)售稅，可能導(dǎo)致增值稅抵扣鏈條不再完整，依然存在重復(fù)征稅，因此，現(xiàn)行的增值稅稅率有下調(diào)的必要，尤其要保證一些生活必需品(食品、藥品)的低稅負(fù)。至于對(duì)一些生活服務(wù)業(yè)的消費(fèi)進(jìn)行課稅，其結(jié)果與原來(lái)的營(yíng)業(yè)稅并無(wú)二致。這其實(shí)并不矛盾?！盃I(yíng)改增”的改革本身是一種制度創(chuàng)新，必然有所批判，有所繼承。事實(shí)上，將以往所有課征營(yíng)業(yè)稅的項(xiàng)目毫無(wú)保留地全部改征增值稅值得商榷。大量的對(duì)于生活服務(wù)業(yè)課征的營(yíng)業(yè)稅沒(méi)有必要改為增值稅。即使生活服務(wù)業(yè)存在重復(fù)征稅問(wèn)題，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展也沒(méi)有太多負(fù)面影響。而且，對(duì)于發(fā)展中國(guó)家，在消費(fèi)領(lǐng)域保留適度的“重復(fù)征稅”有利于公平與效率的實(shí)現(xiàn)。其一，重復(fù)征稅意味著稅負(fù)的重復(fù)轉(zhuǎn)嫁，高收入者消費(fèi)金額高，被轉(zhuǎn)嫁的稅負(fù)自然高，有助于提升稅制累進(jìn)性，有利于促進(jìn)社會(huì)公平。其二，對(duì)消費(fèi)的稅基進(jìn)行課稅，不受抵扣鏈條約束，征納簡(jiǎn)單，體現(xiàn)效率。

(三)以所得稅作為地方主體稅種

國(guó)際上部分國(guó)家以所得稅作為地方主體稅種，主要是由于中央讓渡一部分所得稅權(quán)益給地方。一種讓渡是通過(guò)稅收分享，中央與地方劃定分享比例；另一種讓渡是允許地方政府在中央政府所得稅稅基之上按各地自定稅率附征，不過(guò)稅率的上限與下限一般由中央政府規(guī)定。我國(guó)的企業(yè)所得稅屬于中央地方共享稅，中央與地方政府按60:40的比例進(jìn)行分享。由于企業(yè)所得稅的計(jì)稅依據(jù)是企業(yè)銷(xiāo)售或營(yíng)業(yè)收入減去相關(guān)成本、費(fèi)用、稅金、損失等內(nèi)容，稅基流動(dòng)性較強(qiáng)，在理論上不宜作為地方獨(dú)享稅，作共享稅符合稅制原理，也符合中國(guó)國(guó)情。

與企業(yè)所得稅相比，個(gè)人所得稅的稅基要相對(duì)穩(wěn)定，稅源較為充足，適合作地方稅。但我國(guó)個(gè)人所得稅在短期內(nèi)難以成為地方的主體稅種，這是因?yàn)槲覈?guó)繳納個(gè)人所得稅的人口接近2 800萬(wàn)，占總?cè)丝诘谋壤齼H為2%，而且個(gè)人所得稅占國(guó)家整個(gè)稅收收入的比重僅為6%左右。如此低的繳稅人口，如此低的收入比重實(shí)難擔(dān)當(dāng)主體稅種重任。當(dāng)然，隨著稅制改革的深化，個(gè)人所得稅是較有潛力的稅種，可以考慮在不遠(yuǎn)的將來(lái)將其作為地方主體稅種。我國(guó)現(xiàn)行個(gè)人所得稅分為11類(lèi)進(jìn)行課征，其中工薪所得稅占總個(gè)人所得稅的比重在60%以上，雖說(shuō)近年來(lái)人們收入來(lái)源多元化，但工薪之外的收入難以監(jiān)管，偷逃稅現(xiàn)象嚴(yán)重。工薪所得稅的主體地位在短期內(nèi)不會(huì)動(dòng)搖，60%以上的比重在短期內(nèi)不會(huì)有太大變化。即使我國(guó)采用綜合與分類(lèi)相結(jié)合的課征模式，個(gè)人所得稅的收入構(gòu)成依然會(huì)以“工薪稅”為主。而且工薪收入的稅基相對(duì)穩(wěn)定，因此工薪所得稅留給地方有一定的理論依據(jù)。另外，還應(yīng)考慮到，部分個(gè)人所取得的收入來(lái)源于全國(guó)各地，其稅基具有一定的流動(dòng)性，但這類(lèi)收入占比不高，總體而言我國(guó)個(gè)人所得稅的地域性歸屬較強(qiáng)。如果保留個(gè)人所得稅作為共享稅，個(gè)人所得稅的地方分享比例也應(yīng)該提高?；诠ば蕉惗惢鄬?duì)穩(wěn)定的視角，地方政府理應(yīng)分享到更多的個(gè)人所得稅?？紤]到我國(guó)11類(lèi)個(gè)人所得稅中工薪所得稅占總個(gè)人所得稅的比重在60%以上，工薪之外的個(gè)人收入所涉及的稅基存在一定的流動(dòng)性，個(gè)人所得稅中稅基相對(duì)穩(wěn)定的成分大致可占到70%。具體分享比例可定為中央與地方分享比例為30:70。之所以將中央的分享比例劃分得如此之低，是考慮到中央并不依賴(lài)個(gè)人所得稅進(jìn)行收入分配調(diào)控*這與美國(guó)的做法顯著不同，美國(guó)聯(lián)邦政府更多地依賴(lài)個(gè)人所得稅，同源課征下，聯(lián)邦政府個(gè)人所得稅所占比重非常高，中國(guó)個(gè)人所得稅收入低，納稅人數(shù)少，其特殊的國(guó)情無(wú)法照搬美國(guó)個(gè)人所得稅的分享做法。。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，人口的跨區(qū)域流動(dòng)性增強(qiáng)，個(gè)人所得稅的稅基的流動(dòng)性也會(huì)增強(qiáng)，個(gè)人所得稅的中央與地方分享比例可以進(jìn)行階段性調(diào)整。按照財(cái)力與事權(quán)相匹配的原則，中央政府可以擇機(jī)調(diào)整分享比例。在中國(guó)，如果中央政府承擔(dān)較多的收入分配職能，理論上應(yīng)該獲得更多的個(gè)人所得稅分享比例，但中國(guó)的個(gè)人所得稅目前對(duì)調(diào)節(jié)收入分配的作用非常微弱。事實(shí)上中國(guó)政府更多的是依賴(lài)增值稅等流轉(zhuǎn)稅收入來(lái)承擔(dān)收入分配職能，因?yàn)橹袊?guó)更依賴(lài)流轉(zhuǎn)稅收入，而流轉(zhuǎn)稅的轉(zhuǎn)嫁也可以使得高收入階層負(fù)擔(dān)較重稅負(fù)。如果考慮到所得稅偷逃稅現(xiàn)象嚴(yán)重，中國(guó)的流轉(zhuǎn)稅可能比所得稅要更具有累進(jìn)性。應(yīng)認(rèn)識(shí)到，中國(guó)個(gè)人所得稅名義累進(jìn)性強(qiáng)，而實(shí)際累進(jìn)性弱，而增值稅名義累進(jìn)性弱，而實(shí)際累進(jìn)性強(qiáng)。中央政府完全可以將增值稅收入作為轉(zhuǎn)移支付的資本，用以平衡地區(qū)財(cái)力，并增強(qiáng)社會(huì)保障。

那么中國(guó)能否模仿美國(guó)的做法？美國(guó)聯(lián)邦政府個(gè)人所得稅最低邊際稅率為10%，最高邊際稅率為39.6%，美國(guó)州個(gè)人所得稅最高邊際稅率一般不超過(guò)7%，美國(guó)地方個(gè)人所得稅一般為比例稅率，通常在1%～3%。*王瑋：《同源課稅模式下的個(gè)人所得稅：基于對(duì)美國(guó)的分析》，《稅務(wù)與經(jīng)濟(jì)》，2016年第2期。2011～2014年，美國(guó)聯(lián)邦政府個(gè)人所得稅收入占總個(gè)人所得稅收入均在80%左右，州個(gè)人所得稅占比為18%左右，而地方政府個(gè)人所得稅占比僅為2%左右。美國(guó)聯(lián)邦政府承擔(dān)較重的收入分配職能，而且美國(guó)比較依賴(lài)于個(gè)人所得稅等直接稅的收入，個(gè)人所得稅可以作為聯(lián)邦政府轉(zhuǎn)移支付的資本。美國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相當(dāng)發(fā)達(dá)，社會(huì)保障機(jī)制較為健全，聯(lián)邦政府集中了較多的個(gè)人所得稅收入可以更好地實(shí)施轉(zhuǎn)移支付與基本公共服務(wù)均等化。中國(guó)過(guò)分依賴(lài)于流轉(zhuǎn)稅收入，國(guó)情不同導(dǎo)致無(wú)法照搬美國(guó)個(gè)人所得稅的分享模式。美國(guó)對(duì)于個(gè)人所得稅采取同源課征的方法，即聯(lián)邦政府、州政府與地方政府均可以課征個(gè)人所得稅。美國(guó)聯(lián)邦政府個(gè)人所得稅稅率較高，州和地方政府個(gè)人所得稅稅率較低。但這是中國(guó)目前無(wú)法模仿的，因?yàn)橹袊?guó)個(gè)人所得稅占總稅收收入比重較低，如果地方政府只能分享較低的稅率，個(gè)人所得稅更加難以成為地方主體稅種。由于個(gè)人所得稅占總稅收收入的比重本身很低，使得即使地方分享比例擴(kuò)大，也是杯水車(chē)薪。短期內(nèi)提升個(gè)人所得稅的地方分享比例無(wú)法解決地方主體稅種問(wèn)題。

三、如何化解地方主體稅種缺失之燃眉之急

關(guān)于化解地方主體稅種缺失的燃眉之急，存在“提升增值稅分享比例”與“規(guī)范轉(zhuǎn)移支付”之爭(zhēng)。

從當(dāng)前來(lái)看，短期內(nèi)地方主體稅種難以形成，可以借助于中央與地方的增值稅分享比例調(diào)整，通過(guò)調(diào)高地方分享比例來(lái)彌補(bǔ)地方財(cái)力不足。但這會(huì)帶來(lái)一些問(wèn)題。直接提升地方分成比例雖然省事，但可能造成地方通過(guò)增加工業(yè)項(xiàng)目來(lái)增加財(cái)政收入，對(duì)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式不利。而且，還應(yīng)考慮到，提高地方增值稅分享比例會(huì)造成地方政府增值稅返還競(jìng)爭(zhēng)*朱青：《完善我國(guó)地方稅體系的構(gòu)想》，《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》，2014年第5期。，對(duì)資源配置構(gòu)成扭曲。這是因?yàn)椋坏┲醒肱c地方增值稅分享比例確定下來(lái)，地方政府會(huì)千方百計(jì)吸引企業(yè)到本地投資，從而擴(kuò)大增值稅分享基數(shù)。吸引企業(yè)的重要手段之一就是增值稅返還。即將本地增值稅留成收入的一定比例以財(cái)政支出的形式返還給企業(yè)，由此產(chǎn)生稅式支出競(jìng)爭(zhēng)或稅收優(yōu)惠競(jìng)爭(zhēng)。如果地區(qū)之間的增值稅返還比例逐年攀升，不僅干擾區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)秩序，也造成財(cái)政收入的減少。不過(guò)，在地方主體稅種尚未確立，地方稅源面臨枯竭之際，提高增值稅的地方分享比例是一種有效選擇。圖1為2006～2015年我國(guó)國(guó)內(nèi)增值稅與營(yíng)業(yè)稅收入走勢(shì)。*2007～2015年《中國(guó)稅務(wù)年鑒》。從2012～2015年的時(shí)間跨度來(lái)看，2015年國(guó)內(nèi)增值稅收入比2012年增長(zhǎng)了17%，而2015年?duì)I業(yè)稅收入則比2012年增長(zhǎng)了22%?？梢?jiàn)即使是在“營(yíng)改增”試點(diǎn)期間，營(yíng)業(yè)稅收入的增長(zhǎng)規(guī)模依然非?？捎^。通過(guò)對(duì)中央與地方 75:25的增值稅分成比例進(jìn)行模擬測(cè)算，“營(yíng)改增”后，為保證現(xiàn)有地方財(cái)力，地方的分成比例應(yīng)保持在46.25%～53.72%。*根據(jù)2007～2015年《中國(guó)稅務(wù)年鑒》的數(shù)據(jù)計(jì)算得出。

圖1 2006～2015年我國(guó)國(guó)內(nèi)增值稅與營(yíng)業(yè)稅收入走勢(shì)

除了提升增值稅的地方分享比例之外，增加對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付也是一種政策選擇。財(cái)政聯(lián)邦理論認(rèn)為，財(cái)政職能的適當(dāng)分工一直被認(rèn)為是政府治理的有效手段。由于存在收入的流動(dòng)性與偏好的異質(zhì)性，中央政府在課稅上具有相對(duì)效率優(yōu)勢(shì)，而地方政府在支出方面具有效率優(yōu)勢(shì)。*李永友：《財(cái)政分權(quán)、財(cái)政政策與需求結(jié)構(gòu)失衡》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2012年版。收支效率的差異導(dǎo)致政府間收支分權(quán)的差異，進(jìn)而導(dǎo)致財(cái)政收支的縱向失衡。為了解決政府間財(cái)政收支的縱向失衡，轉(zhuǎn)移支付則成了重要的政策工具。轉(zhuǎn)移支付是彌補(bǔ)地方財(cái)力缺口的重要活動(dòng)，是非市場(chǎng)性的再分配手段。因此有學(xué)者認(rèn)為可以加大中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付來(lái)彌補(bǔ)“營(yíng)改增”帶來(lái)的地方減收問(wèn)題。但這同樣存在問(wèn)題。目前中央對(duì)地方的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付較多，容易導(dǎo)致地方政府“跑步錢(qián)進(jìn)”。未來(lái)的轉(zhuǎn)移支付應(yīng)以推進(jìn)地區(qū)間公共服務(wù)均等化為主要目標(biāo)，以一般性轉(zhuǎn)移支付為主，一般性轉(zhuǎn)移支付與專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付相結(jié)合為導(dǎo)向。

總而言之，無(wú)論是提高地方政府的增值稅分享比例，還是通過(guò)轉(zhuǎn)移支付來(lái)提升地方財(cái)力，均存在弊端，但兩害相權(quán)取其輕，當(dāng)前提高增值稅分享比例更容易產(chǎn)生局部性的市場(chǎng)性再分配。因?yàn)樘嵘鲋刀惙窒肀壤龑?dǎo)致的是地方政府的橫向競(jìng)爭(zhēng)，這種競(jìng)爭(zhēng)即使是惡性競(jìng)爭(zhēng)，也主要是橫向的，對(duì)資源配置的扭曲度相對(duì)較小，但如果是轉(zhuǎn)移支付，那么就不僅是橫向爭(zhēng)奪轉(zhuǎn)移支付配額的問(wèn)題了，還可能產(chǎn)生縱向的信息不對(duì)稱(chēng)，由此產(chǎn)生的效率損失更大，那將對(duì)資源配置構(gòu)成更大的扭曲。所以短期內(nèi)的政策安排側(cè)重于“提高地方政府增值稅分享比例”，“一般轉(zhuǎn)移支付”可以作為地方財(cái)力的有效補(bǔ)充。當(dāng)然，我國(guó)不同省份對(duì)增值稅收入劃分存在分歧。東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)由于稅源充足，更希望提高增值稅的地方分成比例，而中、西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)更依賴(lài)中央轉(zhuǎn)移支付，希望提高中央的分成比例，從而使中央有足夠的資金用于對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付。由此可見(jiàn)，中央與地方的轉(zhuǎn)移支付博弈無(wú)處不在。我國(guó)東、中、西部地區(qū)由于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，轉(zhuǎn)移支付收入占地方財(cái)政收入的比重自然存在較大差異，所以中央政府在政策選擇上應(yīng)進(jìn)一步權(quán)衡。

四、分三個(gè)階段構(gòu)建地方稅體系

就目前而言，重構(gòu)中國(guó)地方稅體系需要分三個(gè)階段。首先由體制意義上的地方稅向理論意義上的地方稅過(guò)渡，即由“財(cái)政體制規(guī)定的地方稅”向“以稅基穩(wěn)定為導(dǎo)向的地方稅”轉(zhuǎn)變，具體稅種、稅率由中央政府審議，地方政府摸索設(shè)計(jì)，待整個(gè)地方稅體系趨于穩(wěn)定，逐步授權(quán)地方進(jìn)行稅收立法，最終實(shí)現(xiàn)法律意義上的地方稅。

第一階段(2016年5月1日之前)：“營(yíng)改增”磨合期。在這一階段，增值稅分享比例尚未作進(jìn)一步調(diào)整之前，試點(diǎn)期間收入歸屬不變，原歸屬地方的營(yíng)業(yè)稅收入，在改征增值稅后收入全部歸地方，改征增值稅后所涉及的滯納金與罰款也歸地方。

第二階段：“營(yíng)改增”穩(wěn)定期。這一階段地方稅應(yīng)以共享稅為主體稅種。“營(yíng)改增”試點(diǎn)期間，營(yíng)業(yè)稅改征增值稅后的收入全部留給地方只是一種過(guò)渡性政策，并不具有可持續(xù)性。隨著“營(yíng)改增”的各項(xiàng)制度不斷成熟完善，在地方主體稅種尚未確定之前，地方政府對(duì)共享稅的依賴(lài)較大?？偟姆峙湓瓌t是力求財(cái)力與事權(quán)相匹配。從保證地方現(xiàn)有財(cái)力的角度來(lái)看，中央與地方增值稅分享采用“五五分成”是一種選擇。但是為了保證中央政府能夠?qū)υS多宏觀領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行有效控制，中央財(cái)政在整個(gè)財(cái)政收入的比重應(yīng)有所提升。中央財(cái)政能力加強(qiáng)，實(shí)際上還是為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)，因?yàn)橛?0%以上的中央財(cái)政收入是為地方組織的。為了給中央政府實(shí)施轉(zhuǎn)移支付留有余地，中央與地方的增值稅分享比例暫定為五五分成，今后可做適當(dāng)調(diào)整。當(dāng)然，具體分享比例還需考慮區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異而作進(jìn)一步測(cè)算。各省份稅收結(jié)構(gòu)存在差異，營(yíng)業(yè)稅占比較大的省份承擔(dān)了較重改革成本，中央政府需要通過(guò)轉(zhuǎn)移支付等財(cái)政措施彌補(bǔ)這些省份的改革損失。總體而言，采用“增值稅五五分成+轉(zhuǎn)移支付”在目前是較為可行的制度安排。

第三階段：“營(yíng)改增”升華期。這一階段主要是進(jìn)行制度創(chuàng)新。共享稅模式往往由中央政府主導(dǎo)，地方政府由于缺乏自主權(quán)而難以體現(xiàn)本轄區(qū)意志。我國(guó)地域遼闊，區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，地區(qū)間稅源存在較大差異。由于存在較高昂的信息收集成本，中央政府的稅收立法難以兼顧地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展特色，從組織效率出發(fā)，適度的分權(quán)治理是大國(guó)應(yīng)采取的治理模式。適當(dāng)下放一些稅收立法權(quán)，使地方能夠根據(jù)自己的特有的稅源開(kāi)征新的稅種，有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也符合國(guó)際慣例。以共享稅作為地方稅主體稅種是一個(gè)重要的方面，但獨(dú)享稅的機(jī)動(dòng)靈活對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展同樣起著不可忽視的作用。如果說(shuō)“營(yíng)改增”是對(duì)現(xiàn)行地方稅體系的解構(gòu)，那么創(chuàng)造新的地方獨(dú)享稅則一種重構(gòu)。在對(duì)地方政府稅收立法嚴(yán)格審議的前提下，中央可以適當(dāng)擴(kuò)大地方稅收權(quán)限，由地方選擇開(kāi)征地方獨(dú)享稅。中國(guó)地方治理結(jié)構(gòu)差異化較大，應(yīng)賦予地方因地制宜的權(quán)力。全國(guó)性的稅收立法權(quán)交給中央，地方可以自行決定部分稅種的開(kāi)征，但必須經(jīng)過(guò)中央同意，中央擁有否決權(quán)?？紤]中國(guó)國(guó)情，驟然放權(quán)給地方可能會(huì)導(dǎo)致稅收治理上的混亂，因此中央需要有更加嚴(yán)格的監(jiān)管。應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國(guó)家，地方獨(dú)享稅總是占重要地位，因此要有發(fā)展的眼光。隨著市場(chǎng)在資源配置中的作用進(jìn)一步發(fā)揮，中央可以采取逐步放權(quán)的方式將稅收立法權(quán)下放給地方，在我國(guó)特殊的國(guó)情背景下，下放的原則是循序漸進(jìn)，先求穩(wěn)當(dāng)，次求變化。

基于以上的分析，構(gòu)建我國(guó)地方稅體系總的設(shè)想如下：在未來(lái)的3～10年里，構(gòu)建以消費(fèi)為稅基的地方稅種，并將其逐漸培育成主體稅種。30年后可以構(gòu)建以個(gè)人所得稅為主體的地方稅種。因?yàn)閭€(gè)人所得稅作為主體稅種要求較高。需要完善的市場(chǎng)機(jī)制、成熟的法制環(huán)境、較高的信息化程度、較低的交易成本、較強(qiáng)的政府執(zhí)行力等。達(dá)到以上要求并非一朝一夕之功，必須循序漸進(jìn)，不可操之過(guò)急。50年后我國(guó)“土地財(cái)政”的負(fù)面影響基本消化完畢，而且中國(guó)人口大約降到8億，人口密度降低，房產(chǎn)資源相對(duì)不再稀缺，則容易構(gòu)建以房地產(chǎn)稅為主體的地方稅體系。

1.朱青：《完善我國(guó)地方稅體系的構(gòu)想》，《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》，2014年第5期。

2.劉尚希：《地方稅改革關(guān)乎國(guó)家治理》，《經(jīng)濟(jì)體制改革》，2015年第1期。

3.王瑋：《同源課稅模式下的個(gè)人所得稅：基于對(duì)美國(guó)的分析》，《稅務(wù)與經(jīng)濟(jì)》，2016年第2期。

4.李永友：《財(cái)政分權(quán)、財(cái)政政策與需求結(jié)構(gòu)失衡》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2012年版。

Discussion on Reconstructing Local Tax System in China

Yu Jie

Due to the comprehensive advancement of “Turn Business Tax into VAT”，as Chinese main sub-nationaltax，business tax will exit the stage of history.Because the revenue of “Turn Business Tax into VAT” is left to the sub-national government，sub-national fiscal revenue at the corresponding level will not fell sharply.But this is just a transitional measure.In order to further improve the tax reform，reconstruct sub-national tax system is particularly urgent.The paper puts forward several ideas of constructing sub-national tax system，and analyzes the advantages and disadvantages of “improving the sub-national VAT share proportion” and “increasingsub-national fiscal revenuethrough transfer payments”.And the paper suggeststhat the sub-national tax system is constructed in three phases.

“Turn Business Tax into VAT”，Sub-national Taxes，Tax-sharing System

* 本文得到2016年中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專(zhuān)項(xiàng)資金資助。

中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院