社區(qū)公共服務(wù)供給中社會(huì)組織的角色選擇

羅翊萑

摘 要：隨著我國(guó)公共服務(wù)社會(huì)化的進(jìn)程不斷推進(jìn)，作為“第三支力量”的各類社會(huì)組織的作用也日益凸顯，社會(huì)組織的角色選擇直接影響其作用的發(fā)揮。本文通過(guò)對(duì)86個(gè)有效樣本的調(diào)研認(rèn)為，單一的社會(huì)組織角色選擇不能幫助社會(huì)組織精確定義自身并實(shí)現(xiàn)更穩(wěn)健發(fā)展，社會(huì)組織只有選擇多元角色定位，才能夠促進(jìn)其功能的最大發(fā)揮，進(jìn)而尋求自身更長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù)；社會(huì)化；社會(huì)組織；角色選擇

一、問(wèn)題的提出

公共服務(wù)社會(huì)化在國(guó)際上已有多年的發(fā)展和實(shí)踐，社會(huì)組織在其中發(fā)揮了非常重要的作用，并取得了成功。根據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，只有大量社會(huì)組織參與到公共服務(wù)和社會(huì)管

理實(shí)務(wù)中，才能有效彌補(bǔ)公共服務(wù)及社會(huì)管理的“市場(chǎng)失靈”和政府“缺位”，形成政府與民間“共同治理”的結(jié)構(gòu)，從而推動(dòng)傳統(tǒng)政府向現(xiàn)代公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。

從“十二五”計(jì)劃開(kāi)始，國(guó)家強(qiáng)調(diào)要“培育扶持和依法管理社會(huì)組織，支持、引導(dǎo)其參與社會(huì)組織管理和服務(wù)”。黨的十八大報(bào)告提出，要加快形成政社分開(kāi)、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會(huì)組織體制，強(qiáng)調(diào)要深入推進(jìn)政社分開(kāi)、加大社會(huì)組織黨建工作力度、發(fā)揮基層各類組織協(xié)同作用。然而社會(huì)組織在取得自身發(fā)展的同時(shí)，在公共服務(wù)社會(huì)化中發(fā)揮的作用還有待加強(qiáng)。因此，如何借鑒國(guó)外社會(huì)組織參與公共服務(wù)的有益經(jīng)驗(yàn)，積極探究社會(huì)組織內(nèi)涵與基本特征，找準(zhǔn)社會(huì)組織的角色定位，對(duì)于實(shí)現(xiàn)城市社區(qū)社會(huì)組織管理創(chuàng)新與提升城市社區(qū)公共服務(wù)供給能力具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、文獻(xiàn)綜述

（一）公共服務(wù)社會(huì)化

第二次世界大戰(zhàn)后，西方國(guó)家開(kāi)始推行公用事業(yè)國(guó)有化，試圖讓政府成為公共服務(wù)的唯一供給者。隨著時(shí)間的推進(jìn)，政府作為公共服務(wù)唯一供應(yīng)者的弊端逐漸顯露：由于供給主體單一，公共服務(wù)供給明顯不足且服務(wù)質(zhì)量差，政府甚至開(kāi)始出現(xiàn)財(cái)政危機(jī)。于是政府開(kāi)始呼吁改革公共服務(wù)，新公共管理理論應(yīng)運(yùn)而生。新公共管理理論認(rèn)為，政府職能應(yīng)該由“劃槳”變?yōu)椤罢贫妗保芾響?yīng)廣泛引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)市場(chǎng)測(cè)試，讓更多的私營(yíng)部門參與公共服務(wù)的提供，提高服務(wù)供給的質(zhì)量和效率，實(shí)現(xiàn)成本的節(jié)省。20世紀(jì)70年代末，大規(guī)模的公共服務(wù)改革正式拉開(kāi)序幕：英國(guó)首先推行“公共服務(wù)市場(chǎng)化”，將公共服務(wù)供給權(quán)讓渡給私營(yíng)企業(yè)；美國(guó)公共服務(wù)更傾向于社會(huì)化模式——利用社會(huì)力量為公民提供公共服務(wù)，于是，私營(yíng)組織和非營(yíng)利組織在公共服務(wù)供給主體中迅速崛起。謝尼亞·舍爾—阿德龍對(duì)社會(huì)保障民營(yíng)化和市場(chǎng)化進(jìn)行了概念區(qū)分：社會(huì)保障民營(yíng)化絕非是在國(guó)家與市場(chǎng)二分法對(duì)立當(dāng)中的市場(chǎng)化，不能簡(jiǎn)單地理解為國(guó)家管理向市場(chǎng)管理的轉(zhuǎn)移。

（二）社會(huì)組織

社會(huì)組織作為居民物質(zhì)文化生活極大豐富的產(chǎn)物，是現(xiàn)代社會(huì)政治文明的一個(gè)標(biāo)志，也是普通民眾參與管理社會(huì)公共事務(wù)的重要載體。近年來(lái)，我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展迅速，截至2014年6月底，全國(guó)共有社會(huì)組織56.1萬(wàn)個(gè)，其中社會(huì)團(tuán)體29.4萬(wàn)個(gè)，基金會(huì)3736個(gè)，民辦非企業(yè)單位26.4萬(wàn)個(gè)。

全面剖析社會(huì)組織的角色特征，重新審視社會(huì)組織在社會(huì)管理中的定位，對(duì)進(jìn)一步優(yōu)化社會(huì)組織生長(zhǎng)環(huán)境，發(fā)揮社會(huì)組織作用，提升社會(huì)管理水平大有助益[4]。組織角色理論認(rèn)為，組織永遠(yuǎn)是穩(wěn)定與理性的，因此，組織能否良好發(fā)展，主要取決于組織是否能夠滿足外在的公眾期待與組織內(nèi)部的角色沖突[5]。按照組織角色理論分析，政府對(duì)社會(huì)組織的角色期望主要分為以下兩種：1、政府代理人：社會(huì)組織能夠幫助執(zhí)行和監(jiān)督政府相關(guān)政策，動(dòng)員和集聚社會(huì)資源，推動(dòng)政府逐漸放權(quán)于社會(huì)、強(qiáng)化社會(huì)權(quán)力與自治權(quán)力的過(guò)程，從而形成“小政府、大社會(huì)”的社會(huì)管理新格局；2、服務(wù)者：社會(huì)組織能夠積極參與社會(huì)治理，逐漸融入公共服務(wù)供給主體群體，為更大范圍群眾提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，以彌補(bǔ)政府和市場(chǎng)在公共服務(wù)供給方面的“失靈”。然而，從1995年上海浦東新區(qū)的公共服務(wù)社會(huì)化實(shí)踐，到1999年民政部發(fā)布《社會(huì)福利機(jī)構(gòu)管理辦法》，再到2006年中國(guó)政府扶貧開(kāi)始與非政府組織合作，我們不難從實(shí)踐中看到，單一的角色定位很難使社會(huì)組織實(shí)現(xiàn)“更好地服務(wù)社會(huì)、更全面地發(fā)展自身”的目標(biāo)，社會(huì)組織只有實(shí)現(xiàn)對(duì)自身角色的多元定位，才能在獨(dú)善其身的同時(shí)兼濟(jì)天下。

所以本文認(rèn)為，社會(huì)組織在作為公共服務(wù)供給主體之一時(shí)，對(duì)自身角色定位的選擇應(yīng)該是多元混合的角色。

三、研究設(shè)計(jì)

（一）研究方法

本研究采用問(wèn)卷調(diào)查法、訪談法以及多案例研究法，于2014年10月對(duì)貴州省G市Y區(qū)范圍內(nèi)的社會(huì)組織進(jìn)行了調(diào)研。本研究共計(jì)發(fā)放問(wèn)卷93份，除開(kāi)缺失客觀信息的廢卷，最終獲得86份有效完整的調(diào)查問(wèn)卷。

（二）案例及數(shù)據(jù)分析

公共服務(wù)社會(huì)化使得公共服務(wù)質(zhì)量受到前所未有的重視，公共服務(wù)質(zhì)量受到來(lái)自社會(huì)組織的影響，而社會(huì)組織參與公共服務(wù)供給時(shí)最能凸顯組織能力和貢獻(xiàn)的核心在于社會(huì)組織自主性和獨(dú)立性的發(fā)揮。本研究將從社會(huì)組織兩種角色的選擇中分析社會(huì)組織獨(dú)立性和自主性的發(fā)揮狀況：

1、政府代理人角色。目前對(duì)于“代理人”，尤其是作為政府代理人的社會(huì)組織的定位，在于社會(huì)組織能夠幫助執(zhí)行和監(jiān)督政府相關(guān)政策，推動(dòng)政府逐漸放權(quán)于社會(huì)、強(qiáng)化社會(huì)權(quán)力與自治權(quán)力的過(guò)程，從而形成“小政府、大社會(huì)”的社會(huì)管理新格局。

根據(jù)調(diào)研，本文做了如圖1的統(tǒng)計(jì)：

圖1 代理人角色中社會(huì)組織類型分布

根據(jù)社會(huì)組織負(fù)責(zé)人對(duì)本組織的“自我定位”及社會(huì)組織核心活動(dòng)的區(qū)分，代理人角色中包含文體活動(dòng)類、公共倡導(dǎo)類及慈善公益類的一部分社會(huì)組織，其中文體活動(dòng)類22家，公共倡導(dǎo)類16家，慈善公益類9家。

按照代理人角色的定位，本研究選取四個(gè)題項(xiàng)對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行測(cè)量：組織活動(dòng)貼合政策方向、組織目標(biāo)能夠自我調(diào)整、政府依靠其解決相關(guān)問(wèn)題、組織活動(dòng)都經(jīng)政府授權(quán)。使用likert-5點(diǎn)評(píng)分法，讓社會(huì)組織負(fù)責(zé)人為本組織打分：其中1=完全不符合，5=完全符合，最后取平均值作為最終比較數(shù)據(jù)，比較結(jié)果如表1所示：

（注：A=組織活動(dòng)貼合政策方向；B=組織目標(biāo)能夠自我調(diào)整；C=政府依靠其解決相關(guān)問(wèn)題；D=組織活動(dòng)都經(jīng)政府授權(quán)。）

通過(guò)對(duì)比可知，三類社會(huì)組織在A、B、C題項(xiàng)得分較高，而在B題項(xiàng)得分較低，說(shuō)明代理人角色的社會(huì)組織受政府影響較大，卻失去了一定的自主性，這也是社會(huì)組織發(fā)展進(jìn)程中所遇到的普遍問(wèn)題——社會(huì)組織成為政府代理人的同時(shí)，政府對(duì)社會(huì)組織權(quán)力的影響越大，會(huì)越趨向于控制而不是放任社會(huì)組織，社會(huì)組織會(huì)因此喪失更多的自主性，而自主性的喪失直接導(dǎo)致社會(huì)組織參與公共服務(wù)供給及質(zhì)量改進(jìn)的可能性變小。綜上，在選擇代理人角色的社會(huì)組織中，政府在對(duì)此類社會(huì)組織授予權(quán)力并予以控制的同時(shí)，需要慎重考量所施加的控制是否在應(yīng)當(dāng)范圍之內(nèi)，是否影響了社會(huì)組織自主性的發(fā)揮，又是否會(huì)對(duì)公共服務(wù)供給及質(zhì)量改進(jìn)的效能造成不必要損失。

2、服務(wù)者角色。薩拉蒙認(rèn)為，社會(huì)組織的標(biāo)簽應(yīng)該是“具有組織性、民間性、非營(yíng)利性、自治性和志愿性”，也就是說(shuō)社會(huì)組織應(yīng)該是作為一種服務(wù)性質(zhì)的形態(tài)存在，即服務(wù)者角色。文軍指出，社會(huì)公眾認(rèn)為社會(huì)組織首先應(yīng)作為弱勢(shì)群體的保護(hù)傘存在，在與外界溝通協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上有力保證社會(huì)公眾的權(quán)益[6]。但是從社會(huì)組織的具體角色實(shí)踐來(lái)看，與服務(wù)者角色定位存在不一致性。

本研究對(duì)調(diào)研樣本中帶有“服務(wù)者”標(biāo)簽的社會(huì)組織做了初步統(tǒng)計(jì)（如圖2），其中包括社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織21家，中介服務(wù)類社會(huì)組織18家。

圖2 服務(wù)者角色中社會(huì)組織類型分布

在兩組不同類型的有效樣本中，每種類型按照“可比性原則”分別選取兩家社會(huì)組織作為案例研究對(duì)象，在具體樣本的選擇中還依據(jù)以下原則：①級(jí)別相同（市級(jí)/未注冊(cè)登記社會(huì)組織）的案例樣本應(yīng)為同類社會(huì)組織；②有突出反映社會(huì)組織核心活動(dòng)的服務(wù)項(xiàng)目（無(wú)論源于自發(fā)還是政府購(gòu)買）；③組織成立時(shí)間相近，以便案例樣本在同一起點(diǎn)上比較。

依據(jù)上述原則，本研究對(duì)最終選定案例樣本進(jìn)行了基本情況的統(tǒng)計(jì)（如表2）：

在資料收集時(shí)，本研究選擇采用面對(duì)面深度座談、電話訪談、問(wèn)卷調(diào)查、內(nèi)部文件及相關(guān)檔案查閱、新聞報(bào)道收集多種數(shù)據(jù)源獲得所需數(shù)據(jù)，以保證信息的精確性及更穩(wěn)健的理論結(jié)果。本研究數(shù)據(jù)主要來(lái)源于歷時(shí)一個(gè)月的半開(kāi)放式訪談和封閉式問(wèn)卷調(diào)查，案例樣本相關(guān)描述如下（見(jiàn)表3）：

訪談過(guò)程為先詢問(wèn)受訪者對(duì)社會(huì)組織基本情況的了解，然后詢問(wèn)相關(guān)公共服務(wù)項(xiàng)目的具體情況，希望通過(guò)對(duì)社會(huì)組織基礎(chǔ)條件及項(xiàng)目發(fā)展的了解，探索“服務(wù)者角色”標(biāo)簽的社會(huì)組織與“服務(wù)者角色”原始期望的不一致性及原因之所在。使用開(kāi)放式提問(wèn)，使被訪者能從更多的角度來(lái)敘述相關(guān)情況，并遵循24小時(shí)原則，所有的訪談都在24小時(shí)內(nèi)記錄或者轉(zhuǎn)化過(guò)來(lái)。訪談情況如表4所示：

四、結(jié)論與啟示

（一）結(jié)論

通過(guò)對(duì)86個(gè)有效樣本的訪談和問(wèn)卷調(diào)查，本研究認(rèn)為社會(huì)組織在現(xiàn)階段無(wú)論選擇何種單一角色都無(wú)法實(shí)現(xiàn)自身穩(wěn)健發(fā)展：在選擇代理人角色時(shí)，社會(huì)組織會(huì)因?yàn)檎畬?duì)其的影響力一定程度上喪失自主性；而在選擇服務(wù)者角色時(shí)，社會(huì)組織會(huì)因?yàn)橘Y源依賴喪失獨(dú)立性。因此，社會(huì)組織只有先讓自身實(shí)現(xiàn)多元定位，取長(zhǎng)補(bǔ)短，才能夠真正成為公共服務(wù)供給主體群體，高質(zhì)量地服務(wù)于更廣大的社會(huì)公眾。

（二）啟示

政府和社會(huì)組織應(yīng)該是合作者關(guān)系，政府對(duì)社會(huì)組織過(guò)度控制或者社會(huì)組織對(duì)政府過(guò)度依賴，都無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)社會(huì)化。作為政府而言，應(yīng)當(dāng)把過(guò)去由政府承擔(dān)的部分社會(huì)職能交還給社會(huì)組織，充分發(fā)揮各類社會(huì)組織提供服務(wù)作用；同時(shí)擴(kuò)展社會(huì)組織參與社會(huì)管理的空間，大力培育社會(huì)組織并不斷提升其政治參與能力，彌補(bǔ)政府在公共服務(wù)中的“失靈”，以社會(huì)民眾更加信任的方式促進(jìn)社會(huì)多元化合作治理的實(shí)現(xiàn)。（作者單位：貴州大學(xué)）

基金項(xiàng)目：貴州大學(xué)研究生創(chuàng)新基金“草根社會(huì)組織改進(jìn)社區(qū)公共服務(wù)質(zhì)量的機(jī)制研究——基于云巖區(qū)18家社區(qū)的調(diào)研”（編號(hào)：研人文2015049）的階段性研究成果。

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