英國自由學(xué)校項目的實踐與面臨的挑戰(zhàn)

劉吉良

摘 要：2010年，英國前教育大臣戈夫上臺以后大力推行自由學(xué)校項目，以賦予家長、企業(yè)等更多的辦校權(quán)。政府基于教育不公平、學(xué)生入學(xué)空間不足等問題啟動該項目，賦予自由學(xué)校在師資選拔、課程設(shè)置、經(jīng)營管理等方面極大的自主權(quán)，以推動學(xué)校教育質(zhì)量的提升。這項標(biāo)榜賦予教育自主權(quán)的政策每年都會開放申請，在實施過程中已取得了一定的規(guī)模和成效，同時也存在諸多問題。但是，該項目仍然代表著英國教育未來的發(fā)展方向。

關(guān)鍵詞：英國；自由學(xué)校；自治權(quán)；教育公平

英國自由學(xué)校（Free Schools）項目，是英國前教育大臣邁克爾·戈夫（Michael Gove）2010年上臺后推出的一項重要教育政策。所謂自由學(xué)校，即賦予家長、教師、教育慈善機構(gòu)等設(shè)立和經(jīng)營學(xué)校的權(quán)利，國家補助運營經(jīng)費，使其脫離地方政府管控，以改善當(dāng)?shù)亟逃?，為所有孩子提供?yōu)質(zhì)教育[1]。該項目旨在給予學(xué)校經(jīng)費、課程、人事管理等方面更大幅度的自主權(quán)力。英國教育部指出，自由學(xué)校的構(gòu)想來自瑞典的自由學(xué)校和美國的特許學(xué)校（Charter School），營利性或非營利性團體都可以設(shè)立學(xué)校，經(jīng)費來自于政府，卻不受政府控制，以幫助貧困地區(qū)的學(xué)生提升學(xué)業(yè)成就。[2]

一、基本特征

教育質(zhì)量懸殊、不公平現(xiàn)象普遍、中小學(xué)生入學(xué)難、公立學(xué)校空間不足是英國自由學(xué)校創(chuàng)建的基本動因。自由學(xué)校項目具有平等性、自治性、對中央政府負(fù)責(zé)等特點。

第一，平等性。自由學(xué)校不基于能力水平和學(xué)業(yè)成績高低招收學(xué)生，主張對不同民族、種族、階層以及性別的寬容、認(rèn)同和理解，使每一個體或者群體在教育領(lǐng)域享有同等的話語權(quán)。

第二，自治性。在辦學(xué)主體方面，符合以下任一條件，各團體即可申請辦學(xué)：該地區(qū)缺乏足夠的學(xué)校，學(xué)校入學(xué)名額供不應(yīng)求；為提升當(dāng)?shù)亟逃|(zhì)量或滿足家長對教育的要求，如有家長希望開設(shè)提供雙語教學(xué)、專注于音樂或體育的學(xué)校；學(xué)生有特殊的教育需求，無法適應(yīng)主流學(xué)校的教育環(huán)境；位于貧困的社區(qū)。

在經(jīng)費來源方面，直接由中央政府劃撥，自由學(xué)校按照他們的辦學(xué)方式自由分配全部預(yù)算，享有完全的自主權(quán)。在師資來源方面，自由學(xué)校政策賦予學(xué)校委員會和校長聘任教職工、決定教職工的薪酬待遇和工作條件的權(quán)利。在課程與教學(xué)方面，自由學(xué)?？刹话凑沼鴩艺n程進行教學(xué)，可以基于學(xué)生的興趣愛好、發(fā)展規(guī)劃等設(shè)計不同的課程內(nèi)容，但要接受教育部的督導(dǎo)，學(xué)生也必須參加英國的各種統(tǒng)一考試。在教學(xué)管理方面，自由學(xué)?？梢愿鶕?jù)辦學(xué)需求改變學(xué)期的長度、調(diào)整學(xué)生的在校時間等。[3]

第三，對中央政府負(fù)責(zé)。學(xué)校不受地方教育當(dāng)局（Local Education Authorities）的控制，直接對中央政府負(fù)責(zé)。首先，中央政府作為教育的宏觀管理者，審核各辦學(xué)團體的申請，對教育發(fā)展進行統(tǒng)籌規(guī)劃。中央政府支持教師、家長等團體辦學(xué)，任何一個團體可以不用經(jīng)過地方政府的批準(zhǔn)開設(shè)新學(xué)校，從而打破地方當(dāng)局包攬辦學(xué)的局面。其次，中央政府作為支持者，承擔(dān)自由學(xué)校的大部分辦學(xué)經(jīng)費。再次，政府作為監(jiān)督者，對各辦學(xué)主體提出明確的職責(zé)要求，對自由學(xué)校依法實行監(jiān)督。

二、實施現(xiàn)狀

（一）開設(shè)規(guī)模

自2010年自由學(xué)校政策發(fā)布以后，第一批24所自由學(xué)校于2011年9月設(shè)立，該批學(xué)校由各團體通過競標(biāo)的方式向中央政府申請成功后設(shè)立。該次共有323個團體申請。政策發(fā)布以來，每年開放申請，截至2014年10月，2012年、2013年和2014年分別有55所、95所和78所自由學(xué)校設(shè)立。在英格蘭地區(qū)，已開放招生的自由學(xué)校共252所。從學(xué)校類型看，83%為主流學(xué)校（包括小學(xué)、中學(xué)、招收16～19歲學(xué)生的學(xué)校和一貫制學(xué)校），17%為特殊學(xué)校和替代學(xué)校（為有特殊需求的學(xué)生或不能適應(yīng)主流學(xué)校的邊緣學(xué)生提供特別教育）；從招收學(xué)生年齡分布看，37%為小學(xué)，40%為中學(xué)，17%為一貫制學(xué)校，6%為16～19歲學(xué)生學(xué)校。[4]

（二）開設(shè)區(qū)域

2014年9月開設(shè)的自由學(xué)校中，90%的小學(xué)類學(xué)校開設(shè)在預(yù)計會出現(xiàn)入學(xué)空間不足的地區(qū)，尤其是倫敦地區(qū)，100%的該類學(xué)校因此成立。就已開設(shè)或獲得批準(zhǔn)的自由學(xué)校整體而言，72%的主流學(xué)校開設(shè)在預(yù)計入學(xué)名額會供應(yīng)不足的地區(qū)。此外，因自由學(xué)校是基于貧富區(qū)域教育質(zhì)量懸殊而設(shè)，政府鼓勵各團體在落后地區(qū)開設(shè)新學(xué)校。截至2014年10月，在英格蘭地區(qū)，開設(shè)在貧困地區(qū)的自由學(xué)校數(shù)量是富裕地區(qū)的8倍（見圖1）。[5]

（三）接納程度

最近的一項調(diào)查顯示，自由學(xué)校非常受家長認(rèn)可，81%的家長表示歡迎自由學(xué)校開設(shè)在他們所在的社區(qū)，73%的家長會考慮送自己的孩子去自由學(xué)校就讀。而將近1/4的英國家庭更希望他們的孩子能夠接受自由學(xué)校獨特的教學(xué)方法。在英國廣播公司（BBC）的采訪中，一位家長表示，她不認(rèn)為將自己的女兒送進自由學(xué)校是一種冒險，因為新學(xué)校都是由對教育懷有十足熱情的人所建立[6]?？梢?，自由學(xué)校因其辦學(xué)特色已取得了大部分家長的信任。在教師群體中，自由學(xué)校也倍受歡迎。63%的自由學(xué)校由教師或?qū)W校團體建立。自由學(xué)校項目自施行以來，爭議頗多，但家長和教師的支持是其蓬勃發(fā)展的基礎(chǔ)和動力。

（四）評估結(jié)果

2014年10月，英國教育標(biāo)準(zhǔn)局（OFSTED）基于更嚴(yán)格的新標(biāo)準(zhǔn)框架對78所自由學(xué)校進行評估，結(jié)果顯示：約70%的自由學(xué)校被判定為“杰出”（outstanding）和“良好”（good）的等級，而其中被判定為“杰出”等級的學(xué)校數(shù)量比例是其他公立學(xué)校的2倍多（見圖2）[7]。由此可見，自由學(xué)校的確取得了比其他公立學(xué)校更大的進步，這也證明了自由學(xué)校存在的價值。英國首相戴維·卡梅倫（David Cameron）在2014年10月份接受采訪時也表示：“自由學(xué)校效果顯著。四年半時間里創(chuàng)建的251所新的自由學(xué)校中，約3/4的學(xué)校被評估為‘良好或‘杰出是非常令人自豪的?！盵8]

三、挑戰(zhàn)

自由學(xué)校項目雖取得了一定的成效，但在實施過程中也頗受爭議，下面對實際進展中出現(xiàn)的問題加以分析。

（一）地方教育當(dāng)局失權(quán)問題

中央政府直接對自由學(xué)校進行教育經(jīng)費撥款，其他公立學(xué)校的教育經(jīng)費由當(dāng)?shù)亟逃重?fù)責(zé)，這是自由學(xué)校同其他公立學(xué)校的明顯差別之一?！柏敊?quán)擁有者即教育權(quán)力掌控者”是英國教育的顯著特征，自由學(xué)校直接接受中央政府的資金，因此中央政府對自由學(xué)校的各項工作具有控制權(quán)，從而削弱了地方教育當(dāng)局的權(quán)力，雖符合聯(lián)合政府的利益，但在相當(dāng)程度上忽視了地方政府，甚至是剝奪了地方政府的權(quán)力。地方政府失權(quán)，即逐漸喪失直接管轄學(xué)校的權(quán)限，易致教育系統(tǒng)存在監(jiān)管不足從而產(chǎn)生更大的混亂。與中央政府相比，地方教育當(dāng)局對地方學(xué)校、家庭和學(xué)生的了解更甚。而中央政府僅通過分析所掌握的資料不足以清楚地了解地方學(xué)校實況，難以督導(dǎo)遍布于各地區(qū)的上千所學(xué)校。部分評論者認(rèn)為，脫離地方教育局的支持，將會使小學(xué)與特殊教育學(xué)校的運作產(chǎn)生偏離，難以顧及教育追求公共善美的本質(zhì)目標(biāo)[9]。影子內(nèi)閣部長崔斯特瑞姆·亨特（Tristram Hunt）甚至認(rèn)為，在沒有地方教育當(dāng)局的監(jiān)管下，自由學(xué)校無法為兒童提供安全的學(xué)習(xí)環(huán)境和高質(zhì)量的教育。[10]

（二）師資任用標(biāo)準(zhǔn)偏低問題

自由學(xué)校項目允許不具備教師或校長資格的人擔(dān)任校長和教師職務(wù)，這易導(dǎo)致學(xué)校出現(xiàn)經(jīng)營、教學(xué)等相關(guān)問題，最終造成學(xué)生利益的損害。以開設(shè)于2012年9月的擁有412位學(xué)生的穆斯林中學(xué)麥迪納（Al-Madinah）自由學(xué)校為例，該校在2013年10月得到了教育標(biāo)準(zhǔn)局的評估，結(jié)果在各個方面均獲得最低分，其中最嚴(yán)重的問題是該校教師缺乏教學(xué)和培訓(xùn)經(jīng)驗。最后，評估該校為“功能失調(diào)”學(xué)校，并勒令其關(guān)閉一周[11]。除此之外，另外兩所學(xué)校也發(fā)生了校長無法勝任職務(wù)的情況。倫敦市中心的皮姆利科（Pimlico）自由學(xué)校的校長安娜莉澤·布里格斯（Annaliese Briggs）在任職僅三周后，就于2013年10月以不能勝任為由辭去校長一職，因她不具有任何教學(xué)經(jīng)驗，受聘時也不具備教師資格。同樣，位于英國南部的發(fā)現(xiàn)（Discovery）自由學(xué)校校長林賽·斯諾登（Lindsey Snowdon）因被教育標(biāo)準(zhǔn)局評估指出“校長缺乏提高教學(xué)的技能與知識”于2013年10月中旬辭職。[12]

英國一項民意調(diào)查也指出，對于學(xué)校招聘不具備教師資質(zhì)的教師或校長，60%的被調(diào)查民眾表示擔(dān)心和憂慮。有才能的管理者是學(xué)校運行的根本，高質(zhì)量的教師是提高學(xué)生成績的關(guān)鍵。政府賦予了自由學(xué)校充分的自治權(quán)以招聘理想的教師和校長，然而實踐證明，過度放權(quán)和過低標(biāo)準(zhǔn)所產(chǎn)生的負(fù)面影響相當(dāng)大。盡管該舉措可以提高校長和教師治校的熱情，但是未建立一定的合格教師標(biāo)準(zhǔn)極易造成人員濫用，從而出現(xiàn)教師教學(xué)失誤、學(xué)校營運不善等問題，影響學(xué)生受教育的質(zhì)量。

（三）并未有效解決教育公平問題

自由學(xué)校設(shè)立的初衷是解決貧困地區(qū)弱勢學(xué)生的受教育問題，更好地滿足不同社會群體的教育需求，然而受益者多為中產(chǎn)階級家庭的學(xué)生。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，在新設(shè)立的自由學(xué)校中已出現(xiàn)家庭社會經(jīng)濟地位較低的學(xué)生不易進入自由學(xué)校就讀的現(xiàn)象。例如，布里斯托爾（The Bristol）自由學(xué)校就被指控在招生過程中公然優(yōu)先考慮較富裕家庭的孩子[13]。在英國東北部的部分自由學(xué)校也發(fā)生優(yōu)先錄取富人階層學(xué)生而排擠工人階級學(xué)生的情況。擔(dān)任學(xué)校管理委員的瑞徹·古奇（Rachel Gooch）負(fù)責(zé)的一項針對2011年24所自由學(xué)校的調(diào)查顯示，該批自由學(xué)校僅有9.4%的學(xué)生來自低收入家庭，低于全國公立學(xué)校18%的平均值。在弱勢學(xué)生數(shù)量上，與其最臨近的5所公立學(xué)校相比，有22所自由學(xué)校都招收較少的弱勢學(xué)生[14]。為貧困學(xué)生提供更好的教育是自由學(xué)校成立的宗旨，而在運行過程中的自由學(xué)校破壞了給予所有兒童優(yōu)質(zhì)教育的承諾，削弱了教育機會均等。

另一方面，自由學(xué)?？赡軐Ξ?dāng)?shù)仄渌麑W(xué)校產(chǎn)生資源排擠和吸附效應(yīng)，從而引發(fā)新的不公平現(xiàn)象。因為自由學(xué)校在課程設(shè)置、教師管理、學(xué)校運作等方面擁有較大的自主權(quán)，其先進的教學(xué)理念、靈活的辦學(xué)方式在吸引學(xué)生和教師方面比該地其他學(xué)校更具競爭力，這使得許多教師和學(xué)生偏愛自由學(xué)校，從而造成其他公立學(xué)校學(xué)生生源與教師資源的流失，學(xué)校的運轉(zhuǎn)和教學(xué)質(zhì)量受到影響。

（四）教育市場化問題

自由學(xué)校是以市場為導(dǎo)向的，將市場競爭理念運用到教育領(lǐng)域，實則使學(xué)校、學(xué)生及家長間形成了生產(chǎn)者和消費者的關(guān)系。中央政府通過創(chuàng)造一種多元化市場的方式讓學(xué)生和家長成為教育的顧客來選擇學(xué)校。消費者的滿意度決定了哪些學(xué)校能夠蓬勃發(fā)展、哪些學(xué)校需要改變教學(xué)方式。學(xué)校若想在市場競爭中生存，就必須考慮消費者的要求，尊重他們的愿望。但家長的需求是多樣性的，有時甚至是不夠理性的，如果學(xué)校為求發(fā)展而刻意迎合家長的需求，會陷入困境。

私人教育機構(gòu)和企業(yè)進入公共教育機構(gòu)是另外一項憂慮。英國主張政府適當(dāng)?shù)貜慕逃I(lǐng)域退出來，允許私人組織管理和經(jīng)營學(xué)校。該行為雖然有利于調(diào)動市場活力，推動校際競爭，但逐漸擴大了公共教育中的私有成分，使公益性教育機構(gòu)開始有淪為營利性機構(gòu)的可能。英國《衛(wèi)報》指出，創(chuàng)辦自由學(xué)校的教育慈善機構(gòu)或者商業(yè)公司使用政府的補助支付高額薪水給高級經(jīng)理，其年薪甚至可以達到24萬英鎊或更高。在資源有限的情況下，高額薪水可能危及原本應(yīng)支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和教育質(zhì)量提升方面的經(jīng)費。

四、英國基礎(chǔ)教育未來走向

自由學(xué)校項目被奉為英國聯(lián)合政府的教育旗艦政策，在政府的全力支持下，其生命力亦是十分旺盛。2014年上任的教育大臣尼基·摩根（Nicky Morgan）表示她十分欣賞戈夫的自由學(xué)校項目，并將保持對此項目的熱情，在全國迅速發(fā)展擴張[15]?？梢?，自由學(xué)校項目雖然在實踐過程中出現(xiàn)了諸多問題，但仍在一定程度上顯示了英國教育改革的發(fā)展方向。

（一）集權(quán)與放權(quán)并舉

首先，中央政府權(quán)力提升，地方教育當(dāng)局權(quán)力不斷被削弱。自1902年英國開設(shè)地方教育當(dāng)局以后，中央與地方的利益爭奪就從未中斷。雙方利益在博弈中不斷調(diào)整，但總趨勢是中央政府集權(quán)趨勢日益加強。從20世紀(jì)80年代開始，特別是隨著《1988年教育改革法》的頒布，中央政府的教育權(quán)力得到大幅上升，減少了地方政府的自治權(quán)。自由學(xué)校項目致使教育權(quán)力更多上移至中央政府，下滑至學(xué)校，削弱了處于中層的地方教育當(dāng)局的權(quán)力，這符合聯(lián)合政府的利益，也有利于學(xué)校自治。其次，英國政府賦予家長等社會力量更多自主權(quán)。教育的成功有賴于教育各主體的共同作用，中央政府在分散地方教育當(dāng)局權(quán)力的同時，在教育改革的過程中越來越關(guān)注校外因素對教育的影響，重視家長、社會各界力量的參與，并為之提供相應(yīng)的政策空間。

（二）注重教育公平性

教育的高質(zhì)量和公平性是20世紀(jì)90年代以來世界各國對教育的價值訴求，英國政府也不例外。英國政府始終把提升教育公平和維護弱勢群體利益放在優(yōu)先位置，強調(diào)教育機會均等，縮小貧富懸殊，提高所有學(xué)生的學(xué)業(yè)水平，建立均衡的教育體系。為了消弭各教學(xué)機構(gòu)之間的教育差距，政府推行有獨特教育理念的自由學(xué)校，加大對貧困地區(qū)和條件不利地區(qū)的扶持力度，鼓勵自由學(xué)校吸納處于弱勢地位的學(xué)生，最大限度減少家庭背景和出身環(huán)境對學(xué)生入學(xué)機會和學(xué)業(yè)成就的影響。2010年，卡梅隆指出英國新政府的價值觀是自由、公平和責(zé)任，自由學(xué)校正是其實踐成果?？梢?，政府的政策在不斷傾向于弱勢群體，保證基礎(chǔ)教育的均衡全面發(fā)展，促進公平性。

（三）強調(diào)個人需求

從20世紀(jì)80年代英國國家課程的設(shè)置到自由學(xué)校允許學(xué)校委員會依據(jù)家長和學(xué)生的需求自由設(shè)置課程，反映了英國教育發(fā)展的漸變式過程，即逐漸開始關(guān)注學(xué)生個性化的需求。自由學(xué)校盡可能地開設(shè)適合學(xué)生的課程，確保為學(xué)齡兒童開設(shè)適合的課程，促進個人全面素質(zhì)的提升；注重家長的需求，只要家長的愿望合乎理性，皆可以根據(jù)他們的自身要求設(shè)立各種特色的自由學(xué)校。從學(xué)校課程設(shè)置自主權(quán)力的增強，到家長等設(shè)立新學(xué)校的自由，皆反映了英國教育改革越來越注重個性化的需求。

（四）加快市場化步伐

1980年以來，由于新自由主義思想和新公共管理理論的廣泛影響，英國政府在全國范圍內(nèi)掀起了對公共教育事業(yè)市場化的改革運動。新自由主義者弗雷德里?！す耍‵riedrich Hayek）曾指出，政府經(jīng)費支付教育可以被接受，但絕不意味著由政府贊助的教育就該以政府建立或管理這些教育機構(gòu)為必要條件。英國政府一直是教育的主辦者和責(zé)任主體，但是在教育改革的過程中，政府開始重新建構(gòu)政府責(zé)任與市場機制之間的張力，注重公共教育的市場化和私營化，鼓勵社會各界力量參與創(chuàng)辦自由學(xué)校，允許學(xué)校委員會自主運營新學(xué)校，教師的培養(yǎng)開始注意家長和市場的需求，以自由競爭的理念促進各教學(xué)機構(gòu)服務(wù)質(zhì)量的提升。

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編輯 朱婷婷 校對 吳婷