新型城鎮(zhèn)化市場(chǎng)化投資模式的最新研究動(dòng)態(tài)

李開(kāi)秀

摘要：“集約、智能、綠色、低碳”的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，集資本的傾斜配置與技術(shù)進(jìn)步于一體，面臨著大量的投資風(fēng)險(xiǎn)、巨額的流動(dòng)性需求、以及由信息不對(duì)稱所引起的逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)。但當(dāng)前，我國(guó)以政府主導(dǎo)的“土地資本化”為主的城鎮(zhèn)化投資模式面臨土地資源稀缺、房屋空置、農(nóng)村凋敝、失地農(nóng)民喪失發(fā)展權(quán)、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)堆積等一系列問(wèn)題，遠(yuǎn)不能達(dá)到新型城鎮(zhèn)化的要求。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)迫切需要進(jìn)行投資模式改革。因此，文章通過(guò)梳理城鎮(zhèn)化的市場(chǎng)化投資模式的產(chǎn)生背景與特質(zhì)，為我國(guó)新型城鎮(zhèn)化投資模式市場(chǎng)化改革的理論研究與實(shí)踐活動(dòng)提供參考。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化 投資模式 市場(chǎng)化改革

中圖分類號(hào)：F292 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2016）07-039-03

在我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速下行壓力不斷加大的背景下，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)既能引導(dǎo)消費(fèi)需求倍增，又能促使投資需求加速，是提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量、促進(jìn)農(nóng)村供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長(zhǎng)的重要綜合平臺(tái)。自2013年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出“積極穩(wěn)妥推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化”、2014年國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》以來(lái)，政府積極推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，在2016年2月6日國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見(jiàn)》中明確提出“創(chuàng)新投融資機(jī)制”，強(qiáng)調(diào)“深化政府和社會(huì)資本合作”、“強(qiáng)化金融支持”，以促進(jìn)我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。本文通過(guò)整理城鎮(zhèn)化投資模式的相關(guān)研究，將新型城鎮(zhèn)化的投資模式分成三種：政府主導(dǎo)型、市場(chǎng)主導(dǎo)型、政府與市場(chǎng)共同主導(dǎo)型，認(rèn)為后兩種市場(chǎng)化的投資模式是我國(guó)城鎮(zhèn)化投資模式的改革方向，再梳理每種模式的產(chǎn)生背景與特征，為我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的投資模式市場(chǎng)化改革提供參考。

一、投資模式與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)系

金融投資通過(guò)提供大量的資金與風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展。國(guó)外相關(guān)研究聚焦在城市化基礎(chǔ)設(shè)施供給的巨額流動(dòng)性需求方面。該方面研究很多，如Andrews（1953，1954）利用美國(guó)和英國(guó)主要城市的數(shù)據(jù)，分析認(rèn)為資本投入是對(duì)城鎮(zhèn)化最重要的影響因素；SmpheK（1993）發(fā)現(xiàn)在城市化進(jìn)程中金融投資為美國(guó)鐵路交通建設(shè)提供了巨大資金，并支持其發(fā)展。在歐洲，各國(guó)的城鎮(zhèn)化帶動(dòng)了城市交通設(shè)施的大力發(fā)展，城市金融系統(tǒng)通過(guò)提供巨額投資資金以促進(jìn)城市交通發(fā)展，進(jìn)而了推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程（Diaconis，1993；Demaaeis，1996；等）。Teranishi（1997）研究發(fā)現(xiàn)，金融投資通過(guò)提供融資資金以促使城市基礎(chǔ)設(shè)施與城市住房建設(shè)，可有效促進(jìn)城市規(guī)模擴(kuò)大；Kyung Hwan Kim（1997）指出，房地產(chǎn)與基礎(chǔ)設(shè)施的大量投資建設(shè)，對(duì)推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)具有重要作用。Cho等（2003）通過(guò)對(duì)城鎮(zhèn)化水平、土地使用制度與金融發(fā)展的相互影響程度構(gòu)建選擇模式，以美國(guó)5個(gè)州為樣本進(jìn)行研究，分析發(fā)現(xiàn)在城鎮(zhèn)化建設(shè)中，金融發(fā)展對(duì)土地的開(kāi)發(fā)與應(yīng)用具有正向影響；Chang（2004）發(fā)現(xiàn)城鎮(zhèn)化中金融體系為交通和水資源建設(shè)提供巨額資金。

國(guó)內(nèi)學(xué)者關(guān)于投資與城鎮(zhèn)化的關(guān)系的研究一方面是對(duì)金融投資與城鎮(zhèn)化之間的因果關(guān)系進(jìn)行檢驗(yàn)（如陸銘等，2004；劉芳，2008；等），另一方面是探討金融投資對(duì)城鎮(zhèn)化的作用（如朱建芳，2008；范恒山等，2009；等）；還有不少學(xué)者關(guān)注金融發(fā)展對(duì)城鎮(zhèn)化中具體行業(yè)投資的資金支持作用，如基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的金融投資支持作用（如錢家駿和毛立本，1981；樊綱，1990；王辰，1995；劉倫武，2003；梁欣然，2007；林毅夫，2012；等），認(rèn)為通過(guò)投資促進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域的發(fā)展進(jìn)而促進(jìn)我國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展。但另一方面，金融投資模式的不適當(dāng)也會(huì)導(dǎo)致城鎮(zhèn)化的發(fā)展滯后、質(zhì)量水平低、城市病嚴(yán)重等，如國(guó)內(nèi)許多學(xué)者（如唐啟國(guó)，2005；賈康，2011；巴曙松，2013；簡(jiǎn)新華，2013；辜勝阻，2013；倪鵬飛等，2014；陳云松等，2015；等）認(rèn)為我國(guó)現(xiàn)階段城鎮(zhèn)化發(fā)展的諸多問(wèn)題與我國(guó)政府主導(dǎo)的以“土地資本化”為主的投資模式分不開(kāi)。

可以看出，國(guó)外的研究結(jié)論并不完全適用我國(guó)，因?yàn)閲?guó)外研究以資本過(guò)剩為背景，分析過(guò)剩資本流向城鎮(zhèn)化的積極作用，認(rèn)為金融投資能促進(jìn)房地產(chǎn)發(fā)展、推動(dòng)土地開(kāi)發(fā)與應(yīng)用，但我國(guó)資本短缺，城鎮(zhèn)化的資金主要來(lái)源于“土地財(cái)政”，伴隨城鎮(zhèn)化進(jìn)程的是土地資源的過(guò)度開(kāi)發(fā)。

二、政府主導(dǎo)型投資模式

政府主導(dǎo)型投資模式認(rèn)為城鎮(zhèn)化的投資模式應(yīng)以政府為主要投資主體。該理論最早可追溯到Adam Smith（1776），他認(rèn)為國(guó)家的重要義務(wù)之一就是承擔(dān)公共設(shè)施的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)。20世紀(jì)30年代，Keynes（1929，1933）認(rèn)為政府投資對(duì)私人資本具有擠出效應(yīng)，公共設(shè)施和公共工程的投資應(yīng)由政府承擔(dān)。這一主張迅速成為西方經(jīng)濟(jì)學(xué)術(shù)界的主流觀點(diǎn)，如Pigou（1932）指出公共產(chǎn)品（如燈塔）的社會(huì)收益遠(yuǎn)大于私人收益，就由政府投資建設(shè)燈塔這類公共產(chǎn)品；PaulRosenstein-Rodan（1943）指出，由于市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法保障基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品的積聚性與計(jì)劃性，該類產(chǎn)品就應(yīng)由政府主導(dǎo)投資與建設(shè)；Samueslno（1954）以燈塔為例給出了公共品的經(jīng)典定義，認(rèn)為地方政府必須介入以擴(kuò)大公共產(chǎn)品的生產(chǎn)與供給。但是，公共產(chǎn)品具有非排他性，所以邊際消費(fèi)的機(jī)會(huì)成本為零，這會(huì)導(dǎo)致公共產(chǎn)品被濫用，因而追求利潤(rùn)最大化的生產(chǎn)者將不愿提供公共產(chǎn)品，從而引發(fā)“公共事物悲劇”（Hardin，1968）。

國(guó)內(nèi)學(xué)者何佰州（2006）認(rèn)為，由于公共物品存在外部性，這為政府主導(dǎo)基礎(chǔ)設(shè)施的投資提供了理論依據(jù)。但因?yàn)槲覈?guó)是資本短缺的國(guó)家，政府主導(dǎo)型投資模式的缺點(diǎn)也非常明顯，主要體現(xiàn)在資金不足、效率低下與管理不當(dāng)三方面。溫鐵軍（2012）分析指出，我國(guó)的城鎮(zhèn)化道路，需用政府的宏觀調(diào)控措施，來(lái)將投資尤其是公共投資（包括基礎(chǔ)建設(shè)投資）返還農(nóng)村。當(dāng)前我國(guó)政府主導(dǎo)的投資模式側(cè)重于基礎(chǔ)設(shè)施，導(dǎo)致新型城鎮(zhèn)化進(jìn)展緩慢，主張引入民間資本（潘彬等，2015；吳俊培等，2016；等），建立多層次投融資體系，推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化投資模式的市場(chǎng)化改革。

從上面分析可以看出，新型城鎮(zhèn)化的許多產(chǎn)品如公共產(chǎn)品、環(huán)境保護(hù)等都具有外部性，政府主導(dǎo)模式的新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，不少企業(yè)搭便車，不注意保護(hù)環(huán)境等，致使我國(guó)環(huán)境改善壓力大。同時(shí)，由于我國(guó)政府主導(dǎo)的新型城鎮(zhèn)化在推進(jìn)過(guò)程中側(cè)重于基礎(chǔ)設(shè)施，民間投資參與較少，在經(jīng)濟(jì)增速下行壓力增大的背景下，參與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的積極性不高。所以，本應(yīng)三維度共同推進(jìn)的新型城鎮(zhèn)化，卻只有公共產(chǎn)品（包括基礎(chǔ)設(shè)施）這一維度，另兩維度發(fā)展不足，這嚴(yán)重影響了新型城鎮(zhèn)化在“穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生”方面積極作用的發(fā)揮。因此，改革目前新型城鎮(zhèn)化的政府主導(dǎo)型的投資模式，建立市場(chǎng)化投資模式具有重要意義。

三、市場(chǎng)主導(dǎo)型投資模式

由于市場(chǎng)中的公共產(chǎn)品并非“純公共產(chǎn)品”并不多，如果運(yùn)用排他技術(shù)能夠向該商品的消費(fèi)者收費(fèi)，就可以避免“公共事物悲劇”。因此就出現(xiàn)了市場(chǎng)主導(dǎo)型理論。該理論認(rèn)為城鎮(zhèn)化的投資應(yīng)以市場(chǎng)資本為主，形成了許多研究成果。奧爾森（1965）對(duì)公共品自愿供給進(jìn)行了開(kāi)創(chuàng)性研究，而伯格斯湯姆等（1986）分析發(fā)現(xiàn)不同財(cái)富水平的再分配對(duì)個(gè)人捐贈(zèng)意愿的影響程度不同。許多研究發(fā)現(xiàn)民間資本在提供燈塔（科斯，1974）、教育（海伊等，1988）、法律與秩序（安德森等，1979）、基礎(chǔ)設(shè)施（貝托，1990）及其它公共品（考恩，1988；伍爾德里奇，1970）等方面進(jìn)行投資都具有巨大潛能。世界銀行（1994，1998）指出發(fā)展中國(guó)家的基礎(chǔ)設(shè)施的投融資體制需要“向以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的體制轉(zhuǎn)變”。

國(guó)內(nèi)不少學(xué)者也主張市場(chǎng)主導(dǎo)型，如唐啟國(guó)（2005）認(rèn)為城鎮(zhèn)化的投融資體制改革必須實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化；巴曙松（2010）主張中國(guó)的城鎮(zhèn)化投融資模式應(yīng)改革為財(cái)政資金引導(dǎo)、市場(chǎng)資金參與的市場(chǎng)化投融資模式；李寶慶（2011）認(rèn)為城市化建設(shè)的投融資體系必將經(jīng)歷市場(chǎng)化的過(guò)程。辜勝阻（2013）認(rèn)為市場(chǎng)主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化需要激活民間投資，倪鵬飛等（2014）提出“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)決定、企業(yè)組織、社會(huì)參與、居民自主”的新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)模式，吳俊培等（2016）等認(rèn)為以政府投資作為引導(dǎo)，大力激活民間投資活力，優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)。

從國(guó)內(nèi)相關(guān)研究可以看出，當(dāng)前已形成了建立市場(chǎng)主導(dǎo)型投資模式的一致觀點(diǎn)，但由于我國(guó)當(dāng)前仍是政府主導(dǎo)型投資模式（吳俊培等，2016；等），盡管國(guó)外市場(chǎng)主導(dǎo)型投資模式的研究結(jié)論具有一定借鑒價(jià)值，國(guó)內(nèi)倪鵬飛等（2014）等學(xué)者提出了市場(chǎng)化投資模式的分析框架，但對(duì)具有中國(guó)特色的新型城鎮(zhèn)化的市場(chǎng)主導(dǎo)型投資模式的具體形式以及如何建成、如何保障等相關(guān)問(wèn)題仍需從理論到實(shí)踐開(kāi)展進(jìn)一步探索。

四、政府與市場(chǎng)共同主導(dǎo)型投資模式

進(jìn)入21世紀(jì)，部分國(guó)外學(xué)者主張?jiān)诔擎?zhèn)化中實(shí)行政府與市場(chǎng)共同主導(dǎo)的投資模式，具體采用誰(shuí)主導(dǎo)根據(jù)項(xiàng)目性質(zhì)決定。萊米·普魯霍梅等（2001）從項(xiàng)目區(qū)分的角度進(jìn)行分析，指出城鎮(zhèn)化投資可區(qū)分為可收費(fèi)項(xiàng)目和不可收費(fèi)項(xiàng)目，可收費(fèi)項(xiàng)目的投資主體可是由公用公司或政府，資金來(lái)源為公用公司的留存收益、股東、借款或公債、稅收等，不可收費(fèi)項(xiàng)目的投資主體是政府，資金來(lái)源為稅收、貸款或公債。Mats Andemon等（2001）研究認(rèn)為，城鎮(zhèn)化的融資來(lái)源有用戶收費(fèi)、征收財(cái)產(chǎn)稅與租金、銀行貸款、公債與財(cái)政轉(zhuǎn)移支付五種。RoyBatal等（2001）研究了地方政府為公共服務(wù)提供融資的問(wèn)題，認(rèn)為融資渠道的選擇取決于服務(wù)特質(zhì)，對(duì)具有社會(huì)效益的公共服務(wù)，可通過(guò)稅收提供融資。Gibb等（2007）認(rèn)為公私合營(yíng)模式可以使小城鎮(zhèn)獲得生機(jī)。Leruth（2009）研究了公私合營(yíng)模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原理，提出通過(guò)建立代理機(jī)構(gòu)，使政府與私人的合作系統(tǒng)化，以降低雙方風(fēng)險(xiǎn)。

國(guó)內(nèi)學(xué)者如楊志勇（2011）認(rèn)為城鎮(zhèn)化投資方式應(yīng)該多樣化，可以由政府主導(dǎo)，借助社會(huì)力量，發(fā)揮民間資本在改善基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)中的積極作用，以緩解流動(dòng)性壓力。馬慶斌（2012）認(rèn)為，經(jīng)過(guò)多年市場(chǎng)化改革，我國(guó)城鎮(zhèn)化的投資模式由政府計(jì)劃控制逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樨?cái)政資金引導(dǎo)、市場(chǎng)資金介入的模式，逐步形成投資主體多層次的格局。劉尚希（2012）認(rèn)為，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中正確處理政府與市場(chǎng)十分重要，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)中，市場(chǎng)機(jī)制的引入能提高城鎮(zhèn)化建設(shè)的質(zhì)量和效率。

在新型城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，從中央到地方都積極推廣公私合營(yíng)（PPP）模式，而關(guān)于PPP模式助力新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的研究也較多。由于產(chǎn)能過(guò)剩擠壓利潤(rùn)空間，民間固定資產(chǎn)投資開(kāi)始放緩。因此，我國(guó)新型城鎮(zhèn)化投資模式的市場(chǎng)化改革仍任重道遠(yuǎn)。

五、簡(jiǎn)評(píng)與建議

總體來(lái)看，盡管國(guó)際上城鎮(zhèn)化的投資模式經(jīng)歷了由政府主導(dǎo)到市場(chǎng)主導(dǎo)再到政府與市場(chǎng)主導(dǎo)的發(fā)展歷程，，但在我國(guó)的城鎮(zhèn)化中，對(duì)城鎮(zhèn)化投資模式的研究特別是新型城鎮(zhèn)化的投資模式研究仍較少，對(duì)我國(guó)目前城鎮(zhèn)化的投資模式的市場(chǎng)化改革方向形成了一致看法，但對(duì)未來(lái)到底要向哪種市場(chǎng)化模式轉(zhuǎn)型仍有爭(zhēng)議，具有中國(guó)特色的市場(chǎng)化投資模式的具體形式以及如何建立起市場(chǎng)化模式等問(wèn)題仍需研究。且國(guó)內(nèi)關(guān)于我國(guó)新型城鎮(zhèn)化投資模式的研究以定性分析為主，定量分析或案例分析較少。

我國(guó)的新型城鎮(zhèn)化是根據(jù)我國(guó)國(guó)情所提出的走“集約、智能、綠色、低碳”的城鎮(zhèn)化道路，國(guó)際上可借鑒的經(jīng)驗(yàn)比較少，對(duì)于新型城鎮(zhèn)化的投資模式，目前研究仍處于早期階段，因此，本文認(rèn)為，今后對(duì)新型城鎮(zhèn)化的市場(chǎng)化投資模式的研究應(yīng)側(cè)重于以下幾個(gè)方面：首先，國(guó)際上城鎮(zhèn)化投資模式的研究是以資本過(guò)剩為背景，我國(guó)當(dāng)前的特征仍是資本短缺，關(guān)于城鎮(zhèn)化的投資模式改革必須立足于中國(guó)民間資本的特征與我國(guó)國(guó)情來(lái)開(kāi)展；其次，當(dāng)前關(guān)于市場(chǎng)化改革中，多是建議引入民間資本，由于我國(guó)仍是發(fā)展中國(guó)家，盡管經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度有所下降，但在全球仍具有比較優(yōu)勢(shì)，在市場(chǎng)化改革研究中可增加將境外資本投向新型城鎮(zhèn)化建設(shè)方面的研究；第三，增加關(guān)于我國(guó)市場(chǎng)化具體投資模式的研究，選擇適合我國(guó)的市場(chǎng)化投資模式，同時(shí)，具體市場(chǎng)化模式如何建設(shè)、風(fēng)險(xiǎn)如何分擔(dān)、效率與監(jiān)管等是需要深入分析的核心內(nèi)容與難點(diǎn)問(wèn)題。