律協(xié)能否作為行政訴訟被告

張亮

2015年，是新修訂《行政訴訟法》實(shí)施的第一年，全國各地陸續(xù)發(fā)生了多起以律師協(xié)會(huì)為被告的行政訴訟案件。2016年3月8日，在張某訴浙江省溫州市律師協(xié)會(huì)行政糾紛一案中，溫州中院明確認(rèn)定律師協(xié)會(huì)可以成為適格的行政訴訟被告。

蒼南實(shí)習(xí)律師訴溫州律師協(xié)會(huì)的來龍去脈

溫州市蒼南縣一直都是著名的維權(quán)之鄉(xiāng)。1988年，早在行政訴訟制度誕生前夕，蒼南農(nóng)民包鄭照就提起了“民告官第一案”。張某是蒼南人，似乎也具有相似的蠻勇品性。張某在2011年順利通過了國家司法考試，2012年本科畢業(yè)后就考取了法學(xué)碩士研究生；2013年，張某時(shí)為研究生二年級，由于課余時(shí)間較為充裕，她就想通過法律實(shí)務(wù)積累更多實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，另一方面也希望早一步拿到律師執(zhí)業(yè)資格證，賺取外快貼補(bǔ)生活費(fèi)，便以本科學(xué)歷向溫州律師協(xié)會(huì)申請取得實(shí)習(xí)律師資格。申請時(shí)并沒有遇到多少麻煩，張某很快在蒼南某律師事務(wù)所干上了律師助理；2014年6月，張某參加了浙江省律師協(xié)會(huì)的統(tǒng)一培訓(xùn)；2014年10月，張某通過了溫州律師協(xié)會(huì)的實(shí)習(xí)考核；2014年11月，當(dāng)張某向浙江省司法廳申請執(zhí)業(yè)律師的行政許可時(shí)，填寫其為研究生，因前后學(xué)歷填寫不一致，浙江省司法廳告知其撤回行政許可申請。此后溫州律師協(xié)會(huì)于2015年1月16日對張某作出《關(guān)于撤銷張某實(shí)習(xí)登記、實(shí)習(xí)考核合格意見的決定》，認(rèn)定張某在申請實(shí)習(xí)時(shí)是在校全日制碩士研究生，其明知不符合實(shí)習(xí)律師登記條件，仍隱瞞實(shí)情申請實(shí)習(xí)，其行為構(gòu)成欺詐，因此決定張某兩年內(nèi)不得再申請實(shí)習(xí)。面對這樣的重罰，張某嘗試了律師協(xié)會(huì)規(guī)定的內(nèi)部救濟(jì)途徑，但維權(quán)毫無效果，一時(shí)感到職業(yè)生涯前途灰暗。

一審：律師協(xié)會(huì)回避問題，法院保守裁定

成為優(yōu)秀的律師一直是張某的夢想，對于自己在職業(yè)道路急于求成，結(jié)果適得其反的事實(shí)，她進(jìn)行了深深反思。但與此同時(shí)，她也發(fā)現(xiàn)溫州律師協(xié)會(huì)在本案的處理過程存在諸多問題，尤其是溫州律師協(xié)會(huì)對她的實(shí)習(xí)考核，這種所謂的行業(yè)自治實(shí)際上已經(jīng)是在代司法行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)。張某查閱發(fā)現(xiàn)，雖然學(xué)界與實(shí)務(wù)界一直有聲音主張律師協(xié)會(huì)可以作為行政訴訟被告，但是司法機(jī)關(guān)卻始終沒有接受這個(gè)觀點(diǎn)，這類行政訴訟案例往往都是不了了之。比如在2011年的劉洵與衡陽市律師協(xié)會(huì)履行年度檢查考核法定職責(zé)糾紛一案中，審理法院就認(rèn)為，“律師協(xié)會(huì)作為社會(huì)團(tuán)體法人，其雖然依法對律師的執(zhí)業(yè)活動(dòng)進(jìn)行考核，但僅系律師的自律性組織，而并非系經(jīng)法律授權(quán)行使行政管理職能的組織”，因此不是適格的行政訴訟被告。如今正值新《行政訴訟法》實(shí)施的第一年，行政訴訟受案范圍的擴(kuò)大以及立案登記制度等配套制度都在實(shí)踐中很好落實(shí)了，張某覺得，這時(shí)候提起行政訴訟是很好的契機(jī)，有利于對這類案件的維權(quán)困境做出突破。

2015年7月27日，張某向溫州市鹿城區(qū)人民法院提起行政訴訟，請求法院撤銷溫州律師協(xié)會(huì)作出的處理決定，重新頒發(fā)實(shí)習(xí)證，并將溫州司法局列為第三人。張某收到了溫州律師協(xié)會(huì)的答辯狀及證據(jù)材料后，發(fā)現(xiàn)其堅(jiān)持“溫州律師協(xié)會(huì)是自律性組織，其依法組織管理申請律師執(zhí)業(yè)人員的實(shí)習(xí)活動(dòng)，不屬于行政行為”的觀點(diǎn)，回避問題。而且她還發(fā)現(xiàn)，答辯材料中的很多文件其實(shí)是由溫州司法局官員作出的，而非律師協(xié)會(huì)相關(guān)人員所為，可見律師協(xié)會(huì)的自治是流于表面，實(shí)際受到主管部門的全面介入。這種情況，行政訴訟怎能置之不理？2015年9月9日，案件開庭審理后，鹿城法院卻采納溫州律師協(xié)會(huì)的答辯意見，并于2015年11月15日作出駁回張某起訴的一審裁定。

張某回憶，她在生日當(dāng)天收到了一審裁定，感到非常沮喪，這條維權(quán)道路的艱難險(xiǎn)阻，一審裁定的結(jié)果是連司法實(shí)質(zhì)審查的大門都進(jìn)入不了。溫州律師協(xié)會(huì)缺乏勇氣直面問題，不愿在訴訟過程中進(jìn)行爭議焦點(diǎn)的辯論交鋒，而一審法院沒有魄力樹立律師協(xié)會(huì)可訴的先例，太過趨向保守。

在實(shí)踐中成長，在堅(jiān)持中突破

早在案件啟動(dòng)之前，張某就收集了對律師協(xié)會(huì)提起訴訟的多個(gè)相似案例，進(jìn)行整理與歸納，并向多位行政法專家求教。雖然一審裁定不盡如人意，張某還是在老師朋友的關(guān)心支持下，重新振作起來，并且平復(fù)了自己的“受害人”心態(tài)，而是以一個(gè)法律人的理性姿態(tài)對待案件。張某仍然鼓勵(lì)自己，一定要堅(jiān)持到底，立足法律與事實(shí)，縝密梳理一審法院的裁判邏輯，努力在二審過程中翻過身來。一審裁定的上訴期只有十天，張某每日在下班之后就開始鉆研一審裁定書，認(rèn)真翻閱專業(yè)資料，挖掘法理，在此期間，得到很多熱心的律師、學(xué)者的幫助。經(jīng)過多稿的推敲，張某發(fā)現(xiàn)一審法院裁定駁回起訴的邏輯在于：先通過依據(jù)《律師法》第43條的規(guī)定，得出溫州律師協(xié)會(huì)主體性質(zhì)為社會(huì)團(tuán)體法人，屬于自律性管理組織，然后就認(rèn)為其所作出的所有行為都是自律行為。而張某查閱最高人民法院以及專家學(xué)者對新修訂《行政訴訟法》的解讀，發(fā)現(xiàn)“行政行為”的內(nèi)涵解釋應(yīng)當(dāng)基于對公民權(quán)利進(jìn)行充分救濟(jì)，且新修訂的《行政訴訟法》第2條第2款已經(jīng)非常明確“行政行為包括法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織作出的行政行為”，認(rèn)定是否屬于受案范圍應(yīng)當(dāng)結(jié)合《行政訴訟法》第12條肯定性概括與列舉、第13條的否定性縮限列舉以及行政行為的參與主體、權(quán)限、程序等多方面綜合判斷，因此一審裁定的邏輯是站不住腳的。這一次，張某信心滿滿地?cái)M好上訴狀，于2015年11月27日向溫州中院提起上訴。

前人開路，后人跟進(jìn)

在準(zhǔn)備訴訟的過程中，張某發(fā)現(xiàn)全國也有多起同類案件正在進(jìn)行中。廣州市的前檢察官楊某訴廣州律師協(xié)會(huì)的案件正在一審審理過程中，具體案情已經(jīng)在網(wǎng)上引起熱議。海南省的一位準(zhǔn)律師王某正在訴海南省律師協(xié)會(huì)，也經(jīng)歷了一審裁定被駁回，目前已經(jīng)上訴。二審?fù)ピ兦安痪茫瑥埬车弥？谑兄屑壢嗣穹ㄔ阂呀?jīng)作出裁定，認(rèn)定海南省律師協(xié)會(huì)為適格的被告，撤銷了原審裁定，創(chuàng)造了律師協(xié)會(huì)可做被告的第一個(gè)先例。另外，福州中院在2016年1月也作出了一個(gè)裁定，雖然駁回某律師的起訴，但是在裁定書中認(rèn)可律師協(xié)會(huì)是法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織。張某得知這些利好消息后興奮不已，積極整理了相關(guān)材料呈送溫州中院。

2016年3月10日，張某收到溫州中院終審裁定——撤銷鹿城法院的裁定，認(rèn)定溫州律師協(xié)會(huì)為適格的行政訴訟被告，并指令鹿城法院繼續(xù)審理本案。溫州中院的一錘定音，與其他各地的裁定遙相呼應(yīng)，使律師協(xié)會(huì)成為適格被告在當(dāng)前司法實(shí)踐中成為公認(rèn)的事實(shí)，為行業(yè)組織行使行政職權(quán)的監(jiān)督與救濟(jì)暢通了管道。張某認(rèn)為，溫州中院裁定撤銷原審，離不開國內(nèi)已經(jīng)產(chǎn)生了判決先例，這些司法實(shí)踐的推動(dòng)，要感激前人的努力與積淀。

編輯：黃靈 yeshzhwu@foxmail.com