英國高教經(jīng)費績效評價機制研究

劉恩峰++劉紅梅

摘要：英國高教經(jīng)費績效評價指標體系的形成緣于政府主導。同時有專門機構(gòu)對績效評價指標體系的應用與發(fā)展進行監(jiān)管。該指標體系具有全面化、注重相對公平、可持續(xù)性及自我完善四個特征。主管部門在收集數(shù)據(jù)和計算指標數(shù)值時遵循信息化和便利化原則?？冃гu價過程則遵循透明度原則，確保利益相關(guān)各方能夠方便地應用評價結(jié)果。

關(guān)鍵詞：英國；高教經(jīng)費；績效；評價機制

作為全球高等教育最發(fā)達的國家之一，英國在長期實踐中，逐漸探索出一套成熟的高等教育運行機制。隨著英國各地政府對高等教育事業(yè)撥付的經(jīng)費數(shù)額逐年增加，政府、撥款機構(gòu)、公眾以及其他利益相關(guān)者對經(jīng)費使用績效日益關(guān)注。由此，英國建立并逐步完善了其高教經(jīng)費績效評價機制。Sizer（1992年）從監(jiān)督、評估、對話、合理化以及資源配置等方面論述了績效指標的功能。[1]Harvey（2005年）則指出英國高等教育的“質(zhì)量”逐漸上升為與撥款和規(guī)模并重的議題。[2]高艷梅和趙國金（2013年）以政策變革為線索，介紹了英國高等教育績效評估的實踐。[3]黃丹鳳與楊瓊（2015年）對英國高校內(nèi)部績效管理的運作框架及其特點進行了探究。[4]曲靖（2010年）闡述了英國高等教育績效撥款政策的演變。[5]宗曉華和陳靜漪（2014年）對英國大學科研績效評估政策的演變進行了回顧，并分析了其規(guī)制效應。[6]本文將從機構(gòu)設(shè)置與人員配備、指標體系及其特征、實施評價與結(jié)果反饋三個方面對英國高教經(jīng)費績效評價機制進行探討。

一、機構(gòu)設(shè)置與人員配備

英國高教經(jīng)費績效評價指標體系的形成緣于政府主導。由于國家高等教育調(diào)查委員會（NCIHE）的推動，英國政府于1998年提出，撥款機構(gòu)應制定一套適合高等教育部門的評價指標并在考慮機構(gòu)多樣性和需求多樣性的前提下設(shè)定指標基準值。[7]1999年12月，英格蘭高等教育基金管理委員會（HEFCE）發(fā)布了第一套績效評價指標，并隨著績效評價范圍的擴展逐年修訂評價指標體系。自2004年起，英國高等教育統(tǒng)計局（HESA）負責發(fā)布高教經(jīng)費績效評價指標，指標體系沿用了1999-2003年的基本形式。①

與此同時，英國也設(shè)立了對上述指標體系應用與發(fā)展進行監(jiān)管的部門。英國績效指標督導組（UKPISG）每年召開2～3次全員會議，確保高教經(jīng)費績效評價指標在政策層面和技術(shù)層面的可行性。②督導組注重人員結(jié)構(gòu)的多樣性，以保證評價指標體系的客觀性和全面性。其成員通常包括來自英國四大地區(qū)高等教育撥款委員會、高等教育統(tǒng)計局、政府部門、高教院所的代表以及其他與此項績效評價相關(guān)的機構(gòu)代表。③以2015年為例，督導組的15名工作人員來自14個部門（見表1）。

為獲得必要的技術(shù)支持，督導組設(shè)立了專門機構(gòu)——英國績效指標技術(shù)組（UKPITG）。技術(shù)組每年至少召開兩次全員會議，負責解決督導組在信息收集與數(shù)據(jù)分析過程中遇到的技術(shù)問題。④以2015年為例，督導組決定擴大高教經(jīng)費績效評價的適用范圍，將繼續(xù)教育機構(gòu)納入評價范圍，技術(shù)組便積極推進與此相關(guān)的程序開發(fā)及信息整合工作。⑤

督導組在綜合考慮高等教育部門涉及面廣、變革頻繁以及地區(qū)政策差異的基礎(chǔ)上，對績效評價指標的依據(jù)和目標、政策契合度、適用對象和使用方法進行全面審核。參與指標審核的人員來自高校院所及其他相關(guān)機構(gòu)。在審核初期，通常由高等教育機構(gòu)首先就指標體系的修訂和擴展提出建議。在此基礎(chǔ)上，全面審核通過以下流程開展：（1）相關(guān)文獻回顧；（2）撥款機構(gòu)及其他重要利益相關(guān)方訪談；（3）高等教育機構(gòu)代表深度訪談；（4）面向更多相關(guān)機構(gòu)與個人的在線咨詢；（5）審議小組討論與投票表決。⑥審核結(jié)束后，審核人員會向督導組提交詳細的審核報告，作為開展后續(xù)工作的參考。

表22013年指標審核結(jié)果及應用情況

二、指標體系及其特征

英國高教經(jīng)費績效評價指標從學生資質(zhì)與入學情況、就業(yè)去向、財務(wù)狀況、校企合作、資產(chǎn)管理等多個方面對高等教育部門進行考核，以便客觀地判斷高等教育經(jīng)費的使用效率和效果。根據(jù)這些指標開展的績效評價能夠為高等教育部門提供可靠信息，為同類高校院所之間進行橫向比較提供基礎(chǔ)，為管理層提供包括資金分配在內(nèi)的決策依據(jù)，并有利于督促高等教育部門履行其公共責任。

總體而言，英國高教經(jīng)費績效評價指標體系具有以下幾個特征。

第一，評價項目全面化。該指標體系以公共資金支持的高校院所為評價對象，全方位考察高等教育經(jīng)費的使用績效。該項評價制度實施初期，考核指標體系就已包括入學情況、棄學情況、學習模塊完成情況、科研情況以及就業(yè)情況。隨著評價機制的完善，資產(chǎn)指標和財務(wù)指標也逐步納入評價體系。入學指標考察不同類別高校學生占適齡人口的比例，棄學指標考察尚未畢業(yè)的學生放棄學業(yè)的比例，學習模塊完成指標考察高等教育機構(gòu)非全日制學生的模塊考試通過率?？蒲兄笜丝疾炷甓瓤蒲锌冃А＞蜆I(yè)指標考察學生離開高校院所之后的就業(yè)去向。資產(chǎn)指標考察高校院所的資產(chǎn)管理、利用以及環(huán)保情況。財務(wù)指標則考察高校院所的財務(wù)收支、透明度及可持續(xù)性。隨著高校經(jīng)費使用績效評價的開展，上述項目的評價視角也在不斷擴展。以科研經(jīng)費使用績效為例，早期評價指標主要包括論文數(shù)量和發(fā)表層次等。但實踐表明，片面強調(diào)數(shù)量和層次可能導致高校陷入“論文大學”的困境，忽視其他重要方面。因此，在2014年績效指標審核完成之后，英國績效指標督導組已經(jīng)著手開發(fā)全新的科研經(jīng)費使用績效評價指標。

第二，注重相對公平。指標體系的這一特征體現(xiàn)在兩個方面：（1）指標體系的每個評價項目均包含多個二級指標甚至更多層次的指標，結(jié)合高等教育發(fā)展的實際情況，對一些項目“分門別類”進行評價。以入學指標為例，該指標不但計算大學在校學生占適齡人口的比例，而且重點考察以往入學率偏低的群體接受高等教育的比例。⑦（2）在綜合權(quán)衡的基礎(chǔ)上確定每個細分指標的基準值。在高教經(jīng)費績效評價指標頒布之初，就有輿論認為這套指標體系可能導致公眾直接根據(jù)評價結(jié)果對高等教育機構(gòu)進行排序——事實上，不同高校院所之間存在顯著差異，對績效評價得分直接進行比較缺乏合理性和科學性。為了解決上述問題，主管部門規(guī)定將績效評價總分和各項指標得分的基準值作為參照標準。在按所處區(qū)域、學生類型以及院校類型等標準對高等教育機構(gòu)進行分類的基礎(chǔ)上，根據(jù)重要程度對各項指標賦予相應權(quán)重，計算出績效總分及指標得分的基準值，各類高校院所將其作為比較的基礎(chǔ)。⑧也就是說，該評價體系更注重相對公平，一所高校的績效得分與基準值比較，更容易反映出這所高校在與其條件和環(huán)境類似的高等教育機構(gòu)中的相對位置及發(fā)展速度。 第三，注重可持續(xù)發(fā)展。英國高教經(jīng)費績效評價指標體系充分考慮了高等教育的市場化、多樣化、動態(tài)化發(fā)展趨勢，并認識到信息時代數(shù)據(jù)收集工作的便利性和廣泛性，本著可持續(xù)發(fā)展的原則對指標體系進行完善。2013年指標審核報告指出8項事宜應考慮納入績效評價范圍，包括地產(chǎn)股票及其使用、基礎(chǔ)設(shè)施（含人員配備）利用、環(huán)境可持續(xù)性與碳排放、學生素養(yǎng)與學習成績、威爾士語言準備（僅適用威爾士高等教育機構(gòu)）、財務(wù)可持續(xù)性與行政效率、教學科研質(zhì)量及學生實習情況。[8]上述績效評價指標重點考察教學基礎(chǔ)設(shè)施配備是否充足、教學科研場所是否充分利用、在運行過程中是否注意減少碳排放量、高等教育機構(gòu)與產(chǎn)業(yè)部門的合作情況、在國家戰(zhàn)略學科開展高質(zhì)量教學的能力、教與學的可持續(xù)性、財務(wù)透明度以及高等教育機構(gòu)實際運行成本等。endprint

第四，指標體系自我完善具有制度保障。英國高教經(jīng)費績效評價體系遵循了“信息透明—征求意見—全面審核—及時修訂—自我完善”的模式。英國高等教育經(jīng)費從分配到使用再到績效評價都體現(xiàn)出高透明度的特征。正是這樣透明的做法使得有關(guān)各方能夠很容易地獲取想要了解的數(shù)據(jù)和其他資料。而對高教經(jīng)費績效及其評價指標體系感興趣的機構(gòu)和個人均可通過督導組發(fā)起的網(wǎng)上咨詢等途徑傳遞其意見和建議。在此基礎(chǔ)上，督導組會及時組織人員對現(xiàn)行指標體系進行全面審核并參考審核報告對指標體系進行適當修訂。隨著督導組向有關(guān)各方征求意見和建議并推動審核工作的開展，到2014年該指標體系先后經(jīng)歷了11次修訂和擴展。重點修訂內(nèi)容包括：收集數(shù)據(jù)的種類、部分指標定義及計算方法；就業(yè)指標和棄學指標；非全日制學生分類；高等教育普及率的核算方法；學科領(lǐng)域和入學資質(zhì)分類；“大學生離校后的去向”問卷設(shè)計。⑨

三、實施評價與結(jié)果應用

高教經(jīng)費績效評價指標體系在英國應用廣泛。在英國高教經(jīng)費績效評價指標發(fā)布之初，評價對象僅限于英格蘭高等教育基金會、威爾士高等教育基金會和北愛爾蘭就業(yè)與學習部撥款支持的高等教育機構(gòu)。2000年，蘇格蘭高等教育基金會撥款支持的高校院所也被納入評價范圍。自此，績效評價的范圍涵蓋英國四大地區(qū)接受財政撥款的所有高校院所。平等入學辦公室開展的調(diào)查表明，到2013年英國所有高等教育機構(gòu)中至少有80%采用高教經(jīng)費績效評價指標中的一個或多個作為制定未來發(fā)展戰(zhàn)略和具體措施的依據(jù)。[9]英國高教經(jīng)費績效評價體系雖然包含多個指標，但主管部門在收集數(shù)據(jù)時遵循信息化和便利化原則，使得高等教育機構(gòu)能夠迅速了解評價結(jié)果。這一過程主要包括三個步驟：首先，高等教育統(tǒng)計局組織相關(guān)機構(gòu)人員進行培訓并提供電子教程，確保數(shù)據(jù)錄入人員了解所使用的信息系統(tǒng)；其次，各機構(gòu)負責數(shù)據(jù)錄入的人員獲取信息系統(tǒng)的登錄授權(quán)；第三，在學年結(jié)束后按規(guī)定時間錄入數(shù)據(jù)。⑩由于各項指標的計算公式已經(jīng)包含在信息系統(tǒng)內(nèi)，因此在提交詳細數(shù)據(jù)后，系統(tǒng)會自動生成各項指標值并提供相應的基準值。通過與基準值的對比，各類高校院所能夠迅速和全面地了解本機構(gòu)在同類部門中所處的位置。

高等教育統(tǒng)計局獲取的所有數(shù)據(jù)均會提交給政府有關(guān)部門和基金委員會，為其提供決策參考。除高等教育機構(gòu)之外，高等教育統(tǒng)計局的評價結(jié)果還被董事會、規(guī)劃、注冊以及財務(wù)管理人員、專項課題研究者、新聞媒體、銀行、地方社團以及學生廣泛使用。上述統(tǒng)計數(shù)據(jù)也會以免費在線查詢、出版書籍等形式公開發(fā)布。學術(shù)機構(gòu)、商業(yè)部門及其他人員可以通過定制數(shù)據(jù)服務(wù)獲取所需信息。對于需要回傳大量數(shù)據(jù)的機構(gòu)，高等教育統(tǒng)計局也提供了專門渠道——“海蒂”在線信息管理工具。

績效數(shù)據(jù)的公開有利于同行及社會公眾對高校院所的客觀評價，從而影響其聲譽，最終促使其實行整改措施。調(diào)查結(jié)果表明，高校院所在制定戰(zhàn)略、分配資源以及頒布政策措施的過程中，通常會直接或間接參考其高等教育經(jīng)費績效評價結(jié)果及其與相應指標基準值之間的差距。2007年發(fā)布的績效指標審核報告指出，英國大部分高校院所會根據(jù)上述績效評價結(jié)果來確定內(nèi)部發(fā)展總體目標、學術(shù)目標以及教學支持部門發(fā)展目標，并將目標實現(xiàn)情況作為其年度內(nèi)部自查的重要議題。[10]在諸多指標之間，高等教育機構(gòu)通常根據(jù)其發(fā)展理念、長期戰(zhàn)略與短期目標來確定對哪些指標予以重點關(guān)注。例如，與公平入學辦公室簽署《入學協(xié)議》（Access Agreement）的英格蘭高等教育機構(gòu)特別關(guān)注其入學指標的評價值以及與基準值之間的差距；與蘇格蘭基金管理委員會簽署《成果協(xié)議》（Outcome Agreement）的蘇格蘭高等教育機構(gòu)尤其重視學習模塊完成指標和就業(yè)指標；而在以往學年績效評價中財務(wù)指標得分偏低的高校院所則更加關(guān)注考察財務(wù)可持續(xù)性的指標。[11]對公共管理部門而言，高教經(jīng)費績效評價結(jié)果從整體上反映出高等教育部門存在的意義與價值?？冃гu價指標的使用并不孤立，管理部門通常結(jié)合其他測評、數(shù)據(jù)與信息反饋，作為對特定高等教育機構(gòu)進行規(guī)制或扶持的依據(jù)——包括教學資金分配、學生支持措施等方面。對媒體而言，績效評價結(jié)果每年都會提供大量素材。例如，入學指標經(jīng)常會引發(fā)媒體關(guān)于英國人口社會流動性的廣泛報道，指出傳統(tǒng)低入學率地區(qū)的學生很多來自社會弱勢群體，并且在對學生有諸多資質(zhì)要求的高校院所中所占比例顯著偏低——公平與效率長期以來都是媒體關(guān)注的焦點。[12][13]對學生而言，績效評價結(jié)果可以幫助其了解高校院所特定學科和專業(yè)的發(fā)展概況及相對位置，并從媒體報道和公眾問詢中了解意向院校實行的專業(yè)教育與勞動力市場的對接情況。

四、啟示

英國高教經(jīng)費績效評價機制在以下幾個方面對我國高等教育機構(gòu)及其管理部門具有借鑒意義。

第一，重視高教經(jīng)費績效評價。我國高等教育機構(gòu)運行多年以來，在經(jīng)費使用方面形成一種“虎頭蛇尾”的消極傾向。在申報各類基建項目、科研項目以及學生支持項目時，耗費大量精力。獲得經(jīng)費支持之后，在經(jīng)費的使用過程中往往規(guī)劃不夠精細，到經(jīng)費用盡時又很少對資金的使用效率和效益進行全面、客觀的評價。盡管高校也會進行定期和不定期的財務(wù)審計，但財務(wù)審計大多針對材料的完備性、做賬的規(guī)范性、收支的合法性等問題，鮮有涉及經(jīng)費使用效率的內(nèi)容。評價一所高校，不應只關(guān)注它在哪些方面有所建樹，還應關(guān)注它投入了多少成本，從而了解經(jīng)費使用績效。從長遠來看，經(jīng)費使用績效評價有利于促進高校各類資產(chǎn)使用效率的提升。從這個角度看，我國應更加重視高教經(jīng)費績效評價及相應的制度建設(shè)。

第二，完善高教經(jīng)費績效評價指標體系。近幾年，“績效預算”成為我國學者廣泛探討的熱點。然而，具體到高校層面，仍然缺乏一套系統(tǒng)、科學的經(jīng)費使用績效評價指標。以往學者探討的焦點集中在高等教育的績效，將畢業(yè)生人數(shù)、畢業(yè)生就業(yè)率/升學率、英語四/六級通過率、學生參加科技文化競賽獲獎層次及數(shù)量、公開發(fā)表論文數(shù)/專著數(shù)、論文/專著獲獎層次及數(shù)量、引進高層次人才數(shù)量等內(nèi)容列為主要指標。上述指標對高校運行績效的考察顯然是不全面的。首先，在統(tǒng)計教學成果的同時，還應核算為支持和輔助教學活動所投入的成本，從成本—收益分析的角度了解高校教學活動的運行效率。其次，在可持續(xù)發(fā)展理念廣泛傳播的時代，應當以開放的視角，從資產(chǎn)使用效率、行政成本以及環(huán)境成本等方面綜合考察高等教育機構(gòu)的經(jīng)費使用績效。再次，績效評價制度設(shè)計應遵循透明度、客觀性和便利性原則，為制度自身的不斷完善創(chuàng)造條件。endprint

第三，促進績效評價體系的自我完善。提高透明度是高教經(jīng)費績效評價體系實現(xiàn)自我完善的前提。只有利益相關(guān)方及社會公眾能夠便捷地獲取信息并有暢通的渠道傳遞其意見和建議，績效評價體系自身存在的問題才會在不斷地思辨中變得明晰。發(fā)現(xiàn)問題后，要有相應的校正機制。例如，在年度審議時對引發(fā)廣泛關(guān)注的評價指標及其計算方法進行重點審核，并將審核結(jié)果及時向主管部門通報。主管部門則應就審核結(jié)果采納與否進行決策，并通過網(wǎng)絡(luò)、報紙等媒介及時公布其結(jié)論。上述“全面審核—發(fā)現(xiàn)問題—解決問題”的良性循環(huán)形成之后，高教經(jīng)費績效評價機制的自我完善能力則隨之提升。

第四，對高校的績效評價應“分門別類”。正如英國主管部門為防止公眾根據(jù)績效評價得分對高校簡單進行排序而設(shè)定各項指標得分及績效總分的比較基準值，我國對高校院所的考核評價亦應考慮其實際情況。無論是基礎(chǔ)設(shè)施、教學水準、科研層次還是師資培養(yǎng)、學生質(zhì)量，年度經(jīng)費超過百億元的高校與年度經(jīng)費不足五億元的高校就上述項目直接進行比較，都顯失公平。我國已經(jīng)連續(xù)發(fā)布14年的“中國大學評價”系列叢書評價的是高校的綜合實力，而經(jīng)費使用績效考核的恰恰是高校消耗了多少成本、取得了多少成果，即從投入—產(chǎn)出的視角對高校運營績效進行評價。對經(jīng)費使用績效進行評價時，高校院所是按地理區(qū)域、所獲經(jīng)費、辦學層次還是累積實力進行分類，則又是一個新的課題。

注釋：

① HEFCE.UK Performance Indicators in higher education.http：//www.hefce.ac.uk/data/ukpi/。

② HESA.UKPIs： Governance of UK Performance Indicators.https：//www.hesa.ac.uk/pis/PISG。

③ HEFCE.UK Performance Indicators Steering Group.http：//www.hefce.ac.uk/data/ukpi/ukpisg/。

④ HESA.UKPIs： Governance of UK Performance Indicators.https：//www.hesa.ac.uk/pis/PISG。

⑤ HEFCE.Circular letter 17/2015： Invitation to comment on future changes to the UK Performance Indicators.http：//www.hefce.ac.uk/pubs/。

⑥ HESA.UKPIs： Governance of UK Performance Indicators.https：//www.hesa.ac.uk/pis/PISG。

⑦ HESA.UKPIs： Widening participation of under-represented groups （tables T1，T2）.https：//www.hesa.ac.uk/pis/urg。

⑧ HESA.UKPIs： Adjusted sector benchmarks - technical notes and detailed information.https：//www.hesa.ac.uk/pis/benchmarks。

⑨ HESA.UKPIs： Changes to the PIs.https：//www.hesa.ac.uk/pis/changes。

⑩ HESA.About HESA.https：//www.hesa.ac.uk/overview。

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（責任編輯陳志萍）endprint