專欄導(dǎo)語(yǔ)：歐洲公私伙伴關(guān)系實(shí)踐的啟示

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專欄導(dǎo)語(yǔ)：歐洲公私伙伴關(guān)系實(shí)踐的啟示

公私伙伴關(guān)系(Public-private Partnership)是政府與市場(chǎng)合作提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的方式之一。狹義的公私伙伴關(guān)系主要面對(duì)投資巨大、周期長(zhǎng)、存在壟斷性和具有收費(fèi)能力的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。改革開放以來(lái)國(guó)有企業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展和市場(chǎng)部門在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域的發(fā)展,為政府走向市場(chǎng)以擴(kuò)大和完善公共服務(wù)供給提供了條件。相關(guān)領(lǐng)域的公私伙伴關(guān)系自1990年代開始出現(xiàn),2008年夏季奧運(yùn)會(huì)主會(huì)場(chǎng)“鳥巢”體育館的建設(shè)運(yùn)營(yíng)就依托了公私伙伴關(guān)系,向世界展示了中國(guó)政府與市場(chǎng)開展共贏合作的決心和能力。

政府為什么要做公私伙伴關(guān)系？通常最直接的原因是獲得經(jīng)濟(jì)資本,突破現(xiàn)有的財(cái)政和政治約束,盡快實(shí)現(xiàn)公共物品的供給。但在發(fā)展公私伙伴關(guān)系實(shí)踐中,比較效率成為研判項(xiàng)目可行性的通行規(guī)則,即在政府直接提供和公私伙伴關(guān)系之間,能夠獲得顯著的效率盈余是采納后者的基本依據(jù)。但是不論對(duì)成本和收益的測(cè)量,還是相應(yīng)的歸因和問責(zé),通常都受限于大型項(xiàng)目的復(fù)雜性和長(zhǎng)期性。圍繞這些項(xiàng)目所發(fā)生的政治和社會(huì)動(dòng)態(tài),更讓項(xiàng)目管理和效益核算變得困難和主觀。如果政府和企業(yè)都傾向利用合同的不完全性而轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)和榨取利益,則可能將雙方帶入到一個(gè)危險(xiǎn)的零和博弈中。對(duì)公私伙伴關(guān)系的治理能力將在實(shí)際上決定這個(gè)關(guān)系的“伙伴”性質(zhì)。

歐洲的發(fā)展為我們提供了很好的借鑒。本專欄選取的三篇文章分別對(duì)英國(guó)、荷蘭和愛爾蘭的公私伙伴關(guān)系發(fā)展進(jìn)行了歸納和反思。英國(guó)是新公共管理運(yùn)動(dòng)的文化溯源地,是民營(yíng)化和公私伙伴關(guān)系的最早實(shí)踐者和領(lǐng)袖之一,在政策實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)研究上都有豐富的積累。黃景馳和弗萊德·米爾(Fred Mear)的文章對(duì)英國(guó)公私伙伴關(guān)系項(xiàng)目的決策體系進(jìn)行了回顧和分析,并通過(guò)訪談對(duì)相關(guān)的決策程序、問題和效果進(jìn)行了分析。荷蘭和愛爾蘭的相關(guān)實(shí)踐都受到了英國(guó)的直接影響,并在結(jié)合本國(guó)國(guó)情的過(guò)程中得到發(fā)展。荷蘭在1980年代晚期開始了相關(guān)項(xiàng)目。喬普·柯彭?yè)P(yáng)(Joop Koppenjan)和馬丁·德容(Martin De Jong)的文章對(duì)荷蘭引入合同式伙伴關(guān)系的三個(gè)發(fā)展階段進(jìn)行了分析,指出了其與荷蘭法團(tuán)主義傳統(tǒng)所內(nèi)生的制度式伙伴關(guān)系的差異。愛爾蘭的實(shí)踐在1999年正式出現(xiàn),約恩·里夫斯(Eoin Reeves)從交易成本理論角度研究了兩個(gè)失敗的案例,發(fā)現(xiàn)在公私伙伴關(guān)系項(xiàng)目管理中,交易成本因?yàn)轫?xiàng)目公共性和政治干擾而出現(xiàn)的膨脹。以這三篇文章為基礎(chǔ),歐洲公私伙伴關(guān)系實(shí)踐可以給我們提供有益的啟示。

1.公私伙伴關(guān)系獲得了持續(xù)的熱情和推進(jìn)。從1980年代至今,無(wú)論政黨輪替、經(jīng)濟(jì)陰晴或社會(huì)變化,對(duì)公私伙伴關(guān)系的政治支持相當(dāng)穩(wěn)固。有關(guān)政策不斷調(diào)整完善,同時(shí)向多國(guó)擴(kuò)散。這表明,市場(chǎng)化仍然是歐洲國(guó)家公共部門改革的取向。

2.公私伙伴關(guān)系的長(zhǎng)期績(jī)效有待評(píng)價(jià)。由于公私伙伴關(guān)系項(xiàng)目長(zhǎng)周期的特征,公私伙伴關(guān)系項(xiàng)目的平均年齡并不大,很多處在啟動(dòng)初期。幾乎每一個(gè)公私伙伴關(guān)系項(xiàng)目都是量身定制的,都發(fā)生在公私結(jié)合部,涉及到公共性的管理難題。對(duì)大量公私伙伴關(guān)系項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益和整體效益的評(píng)價(jià),一方面是為時(shí)過(guò)早,一方面受到評(píng)價(jià)方法的決定性影響。

3.公私伙伴關(guān)系既是對(duì)策也是挑戰(zhàn)。即使在發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家,在建立和管理公私伙伴關(guān)系上面仍然存在各種問題。在產(chǎn)品、市場(chǎng)和制度等層面的大量需要磨合的環(huán)節(jié),帶來(lái)X低效率甚至是危機(jī)。成熟的旱澇保收的公私伙伴關(guān)系方法并未出現(xiàn)。在歐洲國(guó)家的基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域的投資中,公私伙伴關(guān)系項(xiàng)目投資所占比例是比較有限的,甚至是很低的。

4.公私伙伴關(guān)系的采納需要明確其戰(zhàn)略目標(biāo)。公私伙伴關(guān)系是可以滿足有限目標(biāo)的選項(xiàng)。政府目標(biāo)的多樣性和相互沖突可能造成公私伙伴關(guān)系的局限性。例如,公私伙伴關(guān)系的分散化實(shí)施,往往帶來(lái)體系的碎片化,使得網(wǎng)絡(luò)化和整體升級(jí)難以實(shí)現(xiàn)。這在城市高速公路和地鐵建設(shè)上尤其明顯。中國(guó)的高鐵奇跡也是使用公私伙伴關(guān)系所不可能完成的。在采納公私伙伴關(guān)系之前,應(yīng)該在戰(zhàn)略上明確欲達(dá)成的目標(biāo)和能夠容忍的問題。

5.公私伙伴關(guān)系的成功需要在市場(chǎng)理性和制度理性之間獲得平衡。公私伙伴關(guān)系合同必須基于對(duì)長(zhǎng)期未來(lái)的預(yù)期,而這是不可靠的。合作雙方如何理解和回應(yīng)未來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性將決定這些項(xiàng)目的最終效果。這決定了公私伙伴關(guān)系合同必須在市場(chǎng)合同和關(guān)系合同之間進(jìn)行混合。

以上列舉了部分可能為中國(guó)所引以為鑒的經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)前公共管理學(xué)者對(duì)以上方面所進(jìn)行的深入研究還是不足的,公私伙伴關(guān)系實(shí)踐在豐富行政學(xué)理論上的潛力還需要充分挖掘。專欄主持人感謝三篇文章的作者們對(duì)歐洲這三個(gè)國(guó)家的公私伙伴關(guān)系實(shí)踐的最新總結(jié),也感謝翻譯人的細(xì)致工作,并希望這個(gè)專欄能夠激發(fā)國(guó)內(nèi)學(xué)界從政策和管理角度對(duì)公私伙伴關(guān)系進(jìn)行更加深入的前沿觀察和研究。