績效激勵對評估對象績效信息使用的影響

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績效激勵對評估對象績效信息使用的影響

卓越張紅春*通訊作者：卓越(zhuoyue4906@163.com),廈門大學公共事務學院,教授；張紅春,廈門大學公共事務學院、伊拉斯姆斯大學公共行政學系,聯(lián)合培養(yǎng)博士生。作者感謝調(diào)研涉及的相關政府的部門領導和工作人員在調(diào)研過程中給予的妥善安排和支持；感謝蘇州大學尚虎平教授對A縣調(diào)研的聯(lián)系,以及廈門大學公共事務學院碩士生邱艷萍對正式調(diào)查的協(xié)助。感謝匿名評審人的意見?；痦椖浚簭B門大學繁榮哲學社會科學項目成果、教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目“事業(yè)單位分類改革實施戰(zhàn)略研究”(12JZD024)、廈門大學田野調(diào)查基金(2014GF019)。

【摘要】為了確立績效改進在政府績效管理中的目的指向作用,突出績效信息使用在績效結果運用中的實際操作價值,論文在界定地方政府評估對象的績效信息使用行為、厘清地方政府績效激勵方式和結構的基礎上,通過比較案例和定量分析相結合的探索性混合研究,采用變量測量與實證調(diào)查的途徑,運用均值比較、方差分析和多元回歸分析等方法,探索性地驗證了績效激勵和評估對象績效信息使用程度之間的關系。論文驗證了含有“晉升承諾”并提供實質(zhì)性“晉升激勵”的政府績效管理制度是強績效激勵,強激勵會對評估對象的績效信息內(nèi)部管理使用和外部責任使用程度產(chǎn)生正向影響。證明較強的績效激勵特別是實質(zhì)的“晉升激勵”會促使評估對象更認真使用外生的績效信息。

【關鍵詞】績效信息使用績效激勵晉升激勵績效評估

一、問題的提出

近年來,績效管理被地方政府廣泛運用。作為一種管理工具,政府績效管理可以實現(xiàn)對下級政府或同級政府部門的目標分解,也加強了對評估對象的控制和監(jiān)督。然而,看似繁榮的政府績效管理運動也潛伏著“形式化”“走過場”的隱憂(陳漢宣等,2011: 3)。有學者認為,評估對象“上有政策,下有對策”式的消極抵制,“轟轟烈烈華而不實”的表面文章是政府績效評估“形式主義”的具體表現(xiàn)(尚虎平,2008)。究竟是為了評估而評估還是為了改進而評估,是區(qū)別政府績效管理是否存在“形式化”的一個基本標準。

績效改進包括績效結果運用、績效反饋和績效溝通等諸多環(huán)節(jié)?？冃гu估領導者、組織者和評估對象構成地方政府績效管理三類重要的活動實體,前兩者共稱為組織主體。在績效結果運用方面,既包括組織主體運用物質(zhì)激勵和精神激勵(非物質(zhì)激勵)手段獎懲評估對象以激勵其實現(xiàn)績效目標、提升績效水平,也包含評估對象有效使用績效證據(jù)、績效信息來支持管理決策。對于前者,學界已有的研究側(cè)重于關注績效評估結果運用于激勵的使用程度,較普遍的認為評估結果應用“雷聲大、雨點小”,運用不到位(王愛冬,2010: 163)。研究者2013年對十個市、縣(區(qū))政府績效管理案例的專題調(diào)研也顯示,不同地方政府將績效評估結果用于績效激勵的程度和方式存在顯著差異。對于后者,績效管理學界近年來開始關注和討論公共管理者在管理決策中的績效信息使用行為*可參考兩篇新近的文獻(馬亮,2014)和(Koll,2015)回顧對績效信息使用及影響因素的介紹。。評估對象有效使用績效信息或績效證據(jù)支持管理決策,是保證績效管理的有效性和可持續(xù)性,證明其管理價值的重要內(nèi)容。學界也普遍認為績效信息使用(Performance Information Use,PIU)是判斷績效管理與績效評估成功與否的一個重要標準(Wholey,1999；麥基,2009)。

績效信息是績效管理與評估活動的產(chǎn)出。狹義視角的績效信息是描述公共部門產(chǎn)出與結果的數(shù)據(jù)(Pollitt,2006),廣義的績效信息則是由績效計劃、措施、決策構成的績效信息體系(莫尼翰,2008)。本文也從廣義的視角理解績效信息,認為績效信息是以績效目標和指標為基礎,以績效評估結果數(shù)據(jù)為核心,依附于績效管理制度和績效管理過程的績效信息系統(tǒng)?？冃畔⑹枪补芾磉^程中的公共產(chǎn)品,對不同的主體、場域有著潛在的多元使用價值和功能。哈里·哈特瑞(Harry Hatry)(Hatry,2008)以西方政治行政體系為背景,將績效信息的潛在最終使用者歸為三類：行政機構、立法機構和公眾(媒體),不同的使用主體形成了管理或政治目的的績效信息使用途徑區(qū)別。而本文基于中國的行政情景和績效管理背景,將績效信息的使用主體聚焦為正式績效管理制度中的被考評的公共部門,它們屬于執(zhí)行層次的公共機構,并主要從管理途徑理解政府官員的績效信息使用行為。

管理者的績效信息使用方式(How)具有多樣性。羅伯特·貝恩(Robert D.Behn)(Behn,2003)較早提出了8種管理途徑的績效信息使用方式,認為績效信息可用于評估、控制、預算、激勵、提升、慶祝、學習和改進。沃特·萬得瑞(Wouter Van Dooren)(Van Dooren,2006)也提出了44種績效信息可供使用的具體情形,后來他又在上述諸多使用場域基礎上,整合羅伯特·貝恩的劃分,將績效信息使用按方向和功能分為組織內(nèi)部(學習、激勵與監(jiān)控)和外部(負責)績效信息使用(Van Dooren et al.,2010)兩個維度。內(nèi)部和外部的使用維度區(qū)分了不同的使用場域和目的,在后來的實證研究中,學界也驗證了績效信息內(nèi)部使用和外部使用結構的存在(Hammerschmid et al.,2013；Saliterer & Korac,2013)。本文也采納此種劃分標準,從內(nèi)部管理和外部責任使用的兩個維度考察評估對象的績效信息使用行為,績效信息的內(nèi)部使用是指評估對象將績效信息用于部門內(nèi)部管理決策以改善組織內(nèi)部運作,而外部的績效信息使用是被評估對象將績效信息用于向部門外部利益相關者匯報和溝通以實現(xiàn)履責和回應。

盡管績效信息被認為應該在上述場域、情形得到廣泛的使用,但學界的反思指出績效信息的實際利用程度并不是很高,績效信息使用不足成為績效管理的短板(Pollitt,2006；Lgreid et al.,2006)。學界也開始反思公共管理者為什么使用或不使用績效信息(Why),并認為這是績效管理研究的大問題(Moynihan & Pandey,2010)。已有諸多經(jīng)驗研究開始探討績效信息使用的影響因素以回應這一主題,這些影響因素可歸納為四個層面：公共管理者的個體特征(人口統(tǒng)計學變量)、心理態(tài)度系統(tǒng)、組織管理因素和環(huán)境因素。新近的研究表明,公共管理者的人口統(tǒng)計學特征并不是績效信息使用的主要影響變量,應從組織管理層面尋找解釋因素(Hammerschmid et al.,2013；Kroll,2015)。而公共管理者的心理態(tài)度變量,包括公共服務動機(Moynihan & Pandey,2010；Kroll & Vogel,2014)、親社會價值觀(Moynihan et al.,2012),對績效評估的態(tài)度 (Taylor,2011),對績效信息的態(tài)度(Kroll,2012)等都被證實與績效信息使用正相關。組織管理因素一直被視為績效信息使用的關鍵影響變量所在,下述相關變量已被多篇文獻同時證實對績效信息使用有著正向影響,包括績效評估系統(tǒng)的質(zhì)量(Ammons & Rivenbark,2008；Taylor,2011；Kroll & Vogel,2014),績效信息的可獲得性(De Lancer Julnes & Holzer 2001；Moynihan & Pandey, 2010),發(fā)展性的組織文化(Moynihan et al.,2012；Kroll,2013),理性的組織文化(Taylor,2011；Saliterer & Korac,2013),組織資源(De Lancer Julnes & Holzer,2001；Moynihan & Landuyt,2009；Taylor,2009),領導力(Moynihan & Ingraham,2004；Dull,2009；Moynihan et al.,2012)。在外部環(huán)境層面,組織外部利益相關者的支持被視為最重要的外部變量(Ho,2006；Yang & Hsieh,2007；Moynihan & Hawes,2012)。盡管國際學術界已討論了諸多績效信息使用的影響因素,然而從這一主題文獻的國別地域分布來看,較少有來自中國本土的經(jīng)驗證據(jù)和貢獻。因為文化背景和績效管理實踐的差異,將西方學者所探討的影響因素直接套用解釋我國的政府績效管理實踐是危險的,需要審慎的本土經(jīng)驗證據(jù)。正如格哈德·哈默施密德(Gerhard Hammerschmid)等(Hammerschmid et al.,2013)指出,績效信息使用的研究需要考慮國別差異,關注不同文化背景下影響績效信息使用的組織因素。

與西方國家公共部門績效管理多由部門內(nèi)部自身組織實施不同,績效評估的組織主體和評估對象的相對分離是我國地方政府績效管理的實踐特色。在此背景下,績效評估規(guī)則、評估目標和評估結果的話語權掌握在績效評估組織主體手中,與評估對象相關的關鍵績效信息主要來自于上級或本級政府內(nèi)相對獨立的外部評估機構。因此,對于評估對象來說,關鍵的績效信息是外生的。正因為績效目標設定和績效執(zhí)行相對分離,績效信息生產(chǎn)過程和消費過程相對分離現(xiàn)象的存在,評估對象是否認真使用來自部門外部的績效信息,是否將外生的績效目標信息、績效評估結果信息融于管理決策和日常工作中,可以成為檢驗和評判一個政府績效管理系統(tǒng)是否存在形式化問題的測試劑。因此,本文認為在績效評估結果運用方面,不僅既研究績效評估組織主體運用績效激勵的方式,又要研究評估對象是否有效使用績效信息；特別是要研究組織主體和評估對象在結果運用方面的聯(lián)系,關注不同激勵策略、激勵強度如何對評估對象的績效信息使用行為產(chǎn)生影響,那種績效激勵因素最能調(diào)動評估對象的積極性。

績效激勵是績效評估的組織主體為了激發(fā)評估對象實現(xiàn)績效目標,運用相關激勵因素和手段,將績效評估結果用于獎懲評估對象的組織行為?？冃Ъ顧C制的設計,旨在調(diào)動被評估對象執(zhí)行績效目標、績效改進的積極性,而績效激勵是否實現(xiàn)了此種效果則需實際驗證。然而,喬治·博因(George A.Boyne)(Boyne,2010)指出,已有的績效管理文獻中缺乏關于績效激勵的效果、影響的經(jīng)驗證據(jù),一部分原因是因為績效激勵不易測量。在績效信息使用的主題文獻中,也少有關于績效激勵如何影響公共管理者績效信息使用行為的正面討論,而這些正構成本文的關注點。

績效激勵的依據(jù)是客觀的績效評估結果,績效激勵的方法則多樣。在實踐中,組織主體在績效管理制度設計中主要采取物質(zhì)獎勵、榮譽激勵、晉升激勵等一種以上的激勵手段而形成“績效激勵組合包”,以滿足不同層級、差異化構成的評估對象激勵需求?？冃Ъ畎膬?nèi)容結構不同,激勵機制不同,激勵強度也會有所不同?？冃Ъ钜话憧煞譃槲镔|(zhì)激勵和精神激勵兩大類。績效激勵組合中的榮譽激勵和晉升激勵同屬于精神激勵的范疇,諸多研究都表明精神激勵對公務員群體最有激勵效力。績效激勵中的晉升激勵是績效評估組織主體將績效評估結果用于政府官員職務晉升決策的激勵行為,是激勵強度的核心判斷標準。政府官員或政治家最關心仕途和晉升,晉升是政府官員的主要激勵因素(周黎安,2008；馬亮,2013；吳建南、馬亮,2009)。晉升激勵附有物質(zhì)激勵和精神激勵的三重激勵功能,當其他激勵缺失時,晉升激勵仍可以作為替代補償性激勵,使其成為體制內(nèi)的綜合性強激勵。我們可以認為,將績效評估結果運用于政府官員晉升的政府績效管理制度是強績效激勵,反之是弱績效激勵。在現(xiàn)行干部人事評價體制下,個人政績是干部評價和晉升遴選的核心標準,個人政績特別是領導干部的政績一般通過組織績效體現(xiàn)。組織人事部門對領導干部政績的評定直接采納領導班子績效考核結果,組織績效直接作為領導干部個人政績的加權。而科層組織績效目標的分解機制,也使得組織內(nèi)的科室領導、普通員工必須承擔和執(zhí)行組織績效目標,并對所承擔任務的績效結果負責,而針對公職人員的年度人事考評,業(yè)績也是其核心考評內(nèi)容,普通員工的個人政績因此與組織績效產(chǎn)生關聯(lián)。據(jù)此,我們可以認為官員的個人政績,不論是領導干部還是普通職員,都與組織績效密切相關,組織績效對組織內(nèi)所有成員的晉升預期有潛在重要影響。當然,職級越低,組織績效對其晉升影響相對越弱。理性的評估對象,特別是其中的領導人,既要高度重視上級考核的績效目標和績效評估結果,并把這些績效目標在本部門內(nèi)的科室、崗位進行分解和執(zhí)行,進而組織內(nèi)的每個成員都必須對組織績效結果負責。晉升激勵,將關心仕途的被考評官員對象置于強力的激勵之下(唐志軍、謝沛善,2010)?？冃Ъ钪械臉s譽激勵主要通過績效評估結果排序,以及基于績效排名的評優(yōu)評先對評估對象的政績聲譽、名譽進行獎懲刺激,也稱為聲譽激勵,它是相對績效考核的一種基本激勵功能。顯然,榮譽激勵對公務員的激勵效力低于晉升激勵。由于晉升激勵與聲譽激勵同屬于精神激勵,其對評估對象的激勵影響可以疊加,致力于晉升的官員也肯定會注意維護“政績”排名和“政績”聲譽。物質(zhì)激勵是依據(jù)績效評估結果對政府官員的薪資福利進行調(diào)節(jié)的物質(zhì)獎懲手段,實踐中常表現(xiàn)為集體和個人的績效獎金,具有顯性激勵的特征,容易和績效評估結果掛鉤。已有文獻表明,物質(zhì)激勵并不是公共部門職員的主要激勵要素,物質(zhì)激勵的作用有限(Boyne,2002；李民、麻三山,2009)。相對于晉升激勵以及聲譽激勵,我們有理由相信物質(zhì)激勵是一種弱激勵因素?？梢钥闯?績效激勵組合中的三種主要激勵要素,一方面相對獨立發(fā)揮作用,另一方面又存在著明顯的激勵效力的高低排序和替代關系。實踐中,績效激勵的綜合效力和各要素的激勵效力,則又取決于地方政府績效評估的組織主體是否完整、真實配置上述激勵要素、制度、資源并履行激勵承諾。

對于評估對象來說,“績效激勵組合包”是一種外生變量,要通過主觀感知并轉(zhuǎn)化為內(nèi)生的態(tài)度和驅(qū)動力后形成積極態(tài)度,才能產(chǎn)生影響,并促使其有效使用績效信息。在這個完整的激勵過程中,激勵與需求密切相關。面對績效激勵因素,理性的評估對象首先會對激勵源是否切合和滿足自身需求進行感知評價,對績效激勵包進行價值判斷。通常,最能滿足需要的激勵要素系統(tǒng)才能發(fā)揮最大的激勵效果。強激勵會增加評估對象獲取績效激勵的需求。強績效獎勵會增加被評估對象實現(xiàn)目標的期望,個體又會變得更忠于績效目標(Locke & Latham,2002)。也就是說,提供強激勵的政府績效管理制度更能調(diào)動評估對象參與績效管理的積極性,促進評估對象將績效信息運用于管理決策過程。

本文意在為績效激勵與評估對象的績效信息使用程度之間建立一種直接的理論聯(lián)系,意在證明較強的績效激勵特別是實質(zhì)的“晉升激勵”會促使評估對象更認真使用外生的績效信息。本文試圖通過以下的實證分析進一步說明(1)含有“晉升承諾”并提供實質(zhì)性“晉升激勵”的政府績效管理制度是強績效激勵；(2)強激勵會對評估對象的績效信息內(nèi)部使用和外部使用程度產(chǎn)生正向影響。

二、研究設計、案例與調(diào)查

(一)混合研究設計

本研究采取比較案例嵌套定量分析的混合研究設計來驗證上述研究假設?；旌涎芯吭O計是一種實用主義和解釋問題導向的知識建構途徑,通過定性和定量的不同渠道資料來源為研究假設提供三角證據(jù)來源(Triangulating Data Sources)支撐(克雷斯威爾,2007)。本文關注的變量則同時兼顧適合定性觀察和適合量化測量的特征,適合多元途徑的資料收集方法。績效激勵,是政府績效管理制度中設計的適用于所有評估對象的客觀激勵要素集合。一個政府績效管理案例中,僅有一個客觀且適用于所有被評估對象的“績效激勵組合包”,它的內(nèi)容結構及其強度適合依靠理論知識結合實踐證據(jù)予以判定,而不適合對其本身進行測量。而在地方政府中,卻有諸多以組織成員、公務員存在的被評估對象,他們是績效激勵的作用對象,也是績效信息使用的主體。客觀的績效激勵,必須被評估對象所感知評價才能轉(zhuǎn)化為內(nèi)生態(tài)度。作為個體對外生激勵刺激的態(tài)度反應,評估對象對績效激勵的感知評價是適合調(diào)查的。被評估對象將績效信息用于公共管理決策過程具有復雜性和抽象性,績效信息使用程度適合定量測量?；谘芯繂栴}和變量的上述特征,本研究通過立意選樣典型的政府績效管理案例,在案例內(nèi)部通過問卷調(diào)查的方式測量政府部門官員感知的績效激勵強度和績效信息使用程度,并基于案例開展比較和定量分析。

本文采用比較案例的共變分析設計(Co-variational Analysis,COV)來進行案例選擇和因果推理。共變分析是多案例比較研究中一種重要的因果解釋設計,適合解釋自變量是否對被因變量產(chǎn)生影響,是否不同自變量值(X)導致不同的因變量值(Y)(Blatter & Haverland,2012)。共變設計的因果推論基于觀察到的自變量和因變量的共同變化而得出(Blatter & Blume,2008)。本文預期績效激勵強度與評估對象績效信息使用程度正向變化,這切合用共變設計的特點和推理邏輯。本研究選擇實施強績效激勵和弱績效激勵的政府績效管理案例,并盡可能控制其他變量對評估對象績效信息使用行為的影響,以符合共變設計的案例在因變量上的差異最大化和在控制變量上的差異最小化的特征要求。

(二)比較案例選擇

在政府績效管理缺乏頂層設計的背景下,各個地方政府的績效管理試點創(chuàng)新提供的績效激勵要素并不相同,這為本文選擇差異化案例提供了較好的實踐基礎。研究者于2013年對南方四省中五個市級政府和五個縣(區(qū))級政府績效管理案例進行了專題調(diào)研,收集的訪談和文獻資料表明地方政府對評估對象提供的“績效激勵組合包”的結構和強度存在顯著差異。根據(jù)理論綜述,判斷績效激勵的強度應從其內(nèi)容結構、制度保障、踐諾程度上系統(tǒng)考察。在控制相對績效考核的聲譽激勵下,績效激勵的強度取決于地方政府是否提供實質(zhì)性的晉升激勵,是否提供與績效評估結果掛鉤的物質(zhì)獎勵。以案例的可比較性、典型性和和調(diào)查可進入性為選樣標準,本文采取立意選樣的方式在預調(diào)研提供的十個案例源中,選擇了來自南方三個省份(廣東、福建、湖南)的A縣和B區(qū)、C區(qū)等三個政府績效管理案例進行比較分析,并將評估對象的范疇聚焦于廣義政府的組成部門及其內(nèi)部成員。*遵照學術研究的匿名原則,本文以字母代替三個案例政府。

立意選樣的三個政府績效管理案例(以下簡稱三個案例),按照比較案例最大相似體系設計(Maximum Similarity System Design,MSSD)原則,主要控制了影響評估對象績效信息使用的潛在行政環(huán)境和績效管理背景因素,案例設計與變量控制情況如表1所示。(1)A縣和B區(qū)、C區(qū)具有相同的政府層級,政府職能及組織結構相似,政府管理面對的社會經(jīng)濟環(huán)境同構?？h和區(qū)政府都是具有完整政府職能的基層政府,承接各級政府的行政壓力和目標任務分解。A縣雖為縣域政府,但A縣的經(jīng)濟發(fā)展、城市發(fā)展水平卻不低于其他兩個城區(qū)政府。2013年,A縣實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值900多億元,財政總收入180億元,*該數(shù)據(jù)來源于A縣人民政府網(wǎng)公布的統(tǒng)計資料。各項經(jīng)濟指標均排在該市各縣區(qū)的前列,并略高于B區(qū)和C區(qū)。A縣還是該市城市次中心和城市商業(yè)副中心,具有城市政府的職責功能。因此,我們有理由認為A縣和B區(qū)、C區(qū)在行政環(huán)境和政府職能具有同構性。(2)三個案例的績效管理歷程相近。A縣、B區(qū)、C區(qū)分別2010、2011、2012開展政府績效考核,績效管理實踐歷程非常相近。三個案例都有正式的績效管理制度,評估對象都經(jīng)歷了完整的績效管理循環(huán),具有可比基礎。(3)三個案例的績效管理框架、績效評估指標體系結構、績效目標設置過程相似。三個案例都成立了協(xié)調(diào)性的政府績效管理(考核/評估)領導小組,以及組織實施機構——績效辦公室,在統(tǒng)一的績效管理制度下將縣(區(qū))政府所轄的各類黨政部門以“評估對象全覆蓋”的原則納入考核。三個案例都有完整的績效管理實施實體：績效領導者、組織實施者以及相同的組織化評估對象。三個政府績效管理案例都屬于系統(tǒng)的政府績效管理而非狹義的績效評估,都包括了績效目標設置、過程監(jiān)控、結果評估、績效激勵(結果運用)等環(huán)節(jié)。三個案例的評估指標體系結構也具有相似性,主要包括部門個性業(yè)績指標、部門共性通用指標、公眾評議(政府內(nèi)部評議和社會公眾滿意度評價)以及獎懲加減分,均屬于綜合性的績效范疇。*此部分的相關資料主要根據(jù)A縣、B區(qū)、C區(qū)的正式績效管理制度(績效評估實施辦法、實施細則),2013和2014年度的績效管理工作方案等實踐文獻材料比較和總結而得。綜上,我們判斷和假設三個案例政府中的被評估對象面臨相似的行政環(huán)境與績效管理背景因素,并在分析中排除其對評估對象績效信息使用的潛在影響。

在本研究關注的因變量上,三個案例為評估對象提供的績效激勵及其內(nèi)容結構上存在異同,并且呈現(xiàn)出明顯的績效激勵強度相對排序。在聲譽激勵方面,A、B、C三個案例的政府績效評估都屬于相對績效考核,預調(diào)研和正式調(diào)研都顯示三個案例政府都有針對被評估對象的分類排名、評優(yōu)評先、內(nèi)部通報等的聲譽刺激舉措。因此,本研究認為三個案例具有相同的聲譽激勵及其強度,并控制其對評估對象績效信息使用的影響。而在晉升激勵、物質(zhì)激勵方面,三個案例的實際激勵策略存在差異,并形成三個案例明顯的激勵強度排序。

(1)A縣——有實質(zhì)性的晉升激勵和物質(zhì)激勵。A縣在正式的績效管理制度中承諾“績效考核遵循考事和考人相結合的原則,將績效評估結果用于干部選拔任用”。A縣在政府績效評估結果和組織人事部門的人事評價之間建立了制度性關聯(lián),提供了實質(zhì)性晉升激勵的制度證據(jù)：一是將政府績效評估和組織人事部門開展的年度領導班子評價等同考核,依據(jù)被評估對象的績效評估總分劃分出一等(占15%)、二等(80%)、三等(5%)領導班子；二是將政府績效考核的結果和組織人事部門開展的領導干部年度評價掛鉤,將被評估部門的績效評估得分以50%-70%的權重,納入到被考評部門所有領導干部的人事評價。此外,A縣還有負面晉升激勵措施,被評為三等班子的政府官員一年內(nèi)不得晉升。A縣的政府績效評估工作由該縣組織部推動,績效辦歸口該部門管理,這為組織人事部門在人事評價和晉升決策中使用政府績效評估結果提供了制度保障。A縣“人事同考”的機制設計打通了政府績效評估和人事評價的通道,并使得政府績效評估的結果得以直接影響被評估部門領導的組織人事“政績”和仕途晉升,我們據(jù)以認為A縣的政府績效管理提供了實質(zhì)性的晉升激勵。

在物質(zhì)激勵方面,A縣提供了兩種與績效評估結果掛鉤的物質(zhì)獎勵方式,績效評估優(yōu)秀部門的集體績效獎金和覆蓋所有被評估部門及其成員的“普惠差距式”個人績效獎金。被評為一等的班子發(fā)放5萬元的獎金,部門成員內(nèi)部分配；所有公務員可以獲得與所在部門績效評估等級掛鉤的個人績效獎,以一個月工資為基數(shù),評為一等班子的公務員績效獎金上浮15%,二等按基數(shù)發(fā)放,三等按基數(shù)下調(diào)15%。

(2)B區(qū)——沒有實質(zhì)性的晉升激勵,有物質(zhì)激勵。在B區(qū)的政府績效管理制度中,僅有一句“運用績效管理考核評估結果在干部選拔任用的導向及示范作用”的晉升激勵承諾,并無將政府績效評估結果用于組織人事評價、晉升決策的制度證據(jù)和顯性踐諾機制。B區(qū)的政府績效管理工作由該區(qū)紀委監(jiān)察局組織實施,績效辦也隸屬該部門管理。對B區(qū)的組織人事部門官員的訪談,也證實組織人事部門的年度領導班子和干部年度考評,與政府績效評估是獨立的評價體系,兩者并無制度性的關聯(lián)。根據(jù)理論判斷和實踐證據(jù),我們有理由認為相對于A縣,B區(qū)提供的是弱晉升激勵。在物質(zhì)獎勵方面,B區(qū)沒有集體績效獎金,但有與A縣相似的普惠差距式的個人績效獎金,被評為優(yōu)秀部門的公務員按基數(shù)(1個月的工資)的100%發(fā)放績效獎,評為良好的單位發(fā)放90%。鑒于B區(qū)沒有集體績效獎金,我們可以認為B區(qū)的物質(zhì)激勵強度相對弱于A區(qū)。

(3)C區(qū)——沒有實質(zhì)性的晉升激勵,也沒有物質(zhì)激勵。在晉升激勵方面,C區(qū)與B區(qū)極為相似。在正式的績效管理制度中,C區(qū)也提出將政府績效評估結果“作為單位黨政領導提拔任用、調(diào)整交流的重要參考”,但C區(qū)也缺乏類似A縣的晉升激勵承諾的踐諾機制和制度證據(jù)。C區(qū)的政府績效管理工作也由該區(qū)紀委監(jiān)察局組織實施,績效辦也隸屬該局管理。對C區(qū)組織人事部門領導的訪談顯示,與B區(qū)一樣,“領導班子和領導干部年度評價與績效辦的績效考核是兩個東西”,兩者并無交集。相對于A縣,我們同樣認為C區(qū)政府績效管理制度中的晉升激勵是弱激勵。在物質(zhì)激勵方面,盡管C區(qū)在績效管理制度中承諾績效評估結果運用“實行精神獎勵與物質(zhì)獎勵相結合”,但來自調(diào)研訪談的證據(jù)表明,C區(qū)并沒有兌現(xiàn)任何物質(zhì)獎勵。因此,C區(qū)物質(zhì)激勵在三個案例中最弱。

對三個案例績效激勵的內(nèi)容結構、激勵策略的逐一分析,我們能夠清晰的得出A縣、B區(qū)、C區(qū)在晉升激勵、物質(zhì)激勵,以及綜合激勵強度上的相對排序。選樣案例在因變量上的異同,為兩兩比較和多重比較,提供了良好的案例結構。

表1　基于共變分析(COV)的比較案例設計

注：“？”表示需調(diào)查和測量的變量。

資料來源：作者自制。

(三) 變量測量與調(diào)查

針對因變量,本文主要采取量表和問卷調(diào)查法收集證據(jù)；針對自變量,鑒于激勵必須作用于評估對象才能發(fā)揮作用,本文通過測量評估對象感知的晉升激勵和物質(zhì)激勵,進一步驗證不同激勵強度的激勵效果。

(1)績效信息使用程度的測量。政府官員在日常工作中使用績效信息是復雜的公共管理決策行為,通過量表的方式測量管理者“自我報告”(Self-reported)的績效信息使用程度是一種可行的測度方式。本文采用績效信息內(nèi)部管理使用和外部責任使用的維度區(qū)分,參考珍妮·泰勒(Jeannette Taylor)(Taylor,2009,2011)、格哈德·哈默施密德等(Hammerschmid et al.,2013)對績效信息使用的測量條目,并結合本土情景對測量題目進行再造。本文主要從涵蓋管理循環(huán)和績效管理循環(huán)的關鍵環(huán)節(jié)設計績效信息內(nèi)部管理使用測量條目,從被評估部門履行行政責任、公共責任的視角設計外部使用測量條目,并建構適用不同職位的通用型績效信息使用程度測量條目。績效信息內(nèi)部使用包括6個測量條目,“將績效信息用于①日常工作和管理決策中；②用于確定要解決的問題；③用于設定新的工作計劃和目標；④用于評估目標任務完成情況；⑤用于績效改進；⑥用于部門內(nèi)部的學習和培訓”?？冃畔⑼獠渴褂玫囊舶?個測量條目,“①滿足上級領導的要求；②向上級部門匯報；③樹立部門在政府系統(tǒng)中的形象；④向新聞媒體溝通；⑤向公眾溝通和反饋；⑥樹立和改善部門的社會形象。問卷題項采用里克特五級評分法進行測量,分別代表5個遞進等級的績效信息使用程度(1—不使用；2—低、3—中、4—高、5—非常高)。為了便于受訪者理解本文界定的政府績效信息的內(nèi)涵,問卷將績效信息界定為政府績效評估目標(指標)和評估結果。

(2)感知的晉升激勵效果評價。根據(jù)理論綜述,我們可以認為政府官員普遍有晉升的動機。而評估對象對政府績效管理制度中晉升激勵的感知,取決于績效管理領導者是否將政府績效評估結果用于人事評價和人事晉升決策。調(diào)查政府官員的晉升動機及其對政府績效管理中的晉升激勵效果的評價具有敏感性,為此本研究不直接測量評估對象感知的晉升激勵而采取間接測量的方式。鑒于晉升激勵兼顧聲譽刺激和物質(zhì)激勵的綜合性特點,以及晉升激勵與聲譽激勵的精神激勵效果疊加效應,而績效激勵中的晉升激勵實現(xiàn)的核心依據(jù)是績效評估結果的“政績排名”“政績聲譽”,為此本研究設計“我很重視政府績效評估的排名和等級”,來測量評估對象感知的晉升激勵。毫無疑問,地方政府在政府績效管理制度中提供的晉升激勵越強,即按照績效評估結果排名來選拔任用干部,評估對象越在乎績效評估的排名和等級,也更注重維護“政績”聲譽。題項采用里克特5點計分方法,1 表示非常不同意,5表示非常同意,讓受訪者評價與自己實際感知情況的符合程度。

(3)感知的物質(zhì)激勵效果評價。在地方政府績效管理制度中,物質(zhì)激勵是顯性的,和評估對象個體利益相關。政府績效管理制度提供的物質(zhì)激勵效果,可以通過被評估對象是否在乎績效競賽獲勝帶來的物質(zhì)利益進行測度。本研究設計“我很在乎政府績效考核的物質(zhì)獎勵(績效獎金)”題項來測量物質(zhì)激勵的效果。政府績效管理為評估對象提供的物質(zhì)獎勵越高,越符合其物質(zhì)需求和預期,評估對象會越在乎績效獎金。題項設置同上述感知的晉升激勵效果評價,并且指向評估對象所在政府的績效管理實踐。

三個案例中的被評估部門及內(nèi)部的公務員,是本文的調(diào)查對象。本文以三個案例共性的三類被評估部門(黨委、群團、行政部門)總數(shù)的30%比例確定調(diào)查部門數(shù),再按照分層整群抽樣的方法選取調(diào)查部門和調(diào)查對象。第一步先按分層抽樣的方式,按照三類部門占比配置每類部門需調(diào)查的部門數(shù)。鑒于行政部門(狹義政府)是一級地方政府部門數(shù)的主體,為了體現(xiàn)行政部門內(nèi)部的代表性,研究者按照政府職能分綜合管理(政府內(nèi)部)、經(jīng)濟發(fā)展、公共服務與社會管理、執(zhí)法監(jiān)督四個子類部門,并按照各子類部門數(shù)占比配置各類職能部門需調(diào)查部門數(shù)。確定每類部門的抽樣部門數(shù)后,研究者采取半隨機的方式確定具體調(diào)查,對案例中政府績效辦隸屬的黨政部門不進行問卷調(diào)查,盡管此類部門也屬于評估對象,但這些部門在政府績效管理中扮演績效評估組織者以及績效激勵提供者的角色。除此之外,研究者根據(jù)隨機原則和調(diào)查進入可能性最大原則進行部門抽樣。對于抽中的被評估部門,研究者采取“登門拜訪”的現(xiàn)場調(diào)查方式,按照整群調(diào)查的方法對抽樣部門在崗的部門領導(正、副職)、科室領導(正、副職)及普通工作人員進行系統(tǒng)調(diào)查。為了控制抽樣部門具有領導權力的官員(科級干部及以上)和一般公務員的比例,實際調(diào)查時研究者先詢問該部門人員編制總數(shù),對于部門人員規(guī)模較小的部門(參考標準為10人及以下),則對所有在崗公務員都進行問卷調(diào)查；對于部門人數(shù)較多的部門(10人以上),除了對所有在崗部門領導和科室領導進行調(diào)查外,每個科室下隨機選取2-3名普通工作人員進行問卷調(diào)查。在調(diào)研過程中,進入失敗的部門在同類部門中做一次替換,如果替換失敗則視為拒訪部門,其中A縣和B區(qū)各有2個部門調(diào)查失敗。三個案例政府的正式調(diào)查由研究者于2014年8月至9月上旬完成。各案例政府的抽樣與調(diào)查情況如表2 所示。

表2　三個案例政府的評估對象抽樣與問卷調(diào)查情況

注：(1)*：一個部門調(diào)查失??；**：共兩個部門調(diào)查失敗。

資料來源：作者自制。

三個案例共發(fā)放問卷596份,收集有效樣本553份,問卷總體有效率為93%。從樣本的分布來看,調(diào)查對象的性別結構較為均衡,年齡呈正態(tài)分布,政治面貌主體為黨員,主要的學歷層次為本科,這與預期的樣本結構相符。在調(diào)查對象的職位方面,部門領導、科室領導、一般工作人員的比例約為1∶2∶4,與行政組織科層結構相符。樣本分布情況如表3所示。

表3　有效樣本情況統(tǒng)計

資料來源：作者自制。

三、分析與結論

(一)均值比較與方差分析

比較三個案例的被評估對象樣本在測量變量上的均值,可以直觀看出是否存在研究預期的高低差異,而方差分析則能對均值差異的顯著性進行檢驗。測量變量的均值比較和以案例單因素方差分析結果(ANOVA)如表4所示。

三個案例中評估對象主觀感知的晉升激勵效果與選樣控制的三個案例客觀晉升激勵強度排序完全吻合,并且存在顯著差異F(2,550)=5.99,P<0.05,這表明三個案例評估對象感知的晉升激勵效果有顯著差異。多重比較顯示,A縣評估對象感知的晉升激勵分別與B區(qū)(P<0.05)和C區(qū)(P<0.05)存在顯著差異,而B區(qū)與C區(qū)的均值幾乎相等,并且不存在顯著差異(P=0.99)。這證實了本研究假設1,A縣獨有的實質(zhì)性晉升激勵使得其成為綜合性的強績效激勵,在強晉升激勵的刺激下,評估對象也最看重政府績效評估結果的排名和等級。

在評估對象感知的物質(zhì)激勵評價上,A縣、B區(qū)和C區(qū)的均值存在明顯由高到低排序并存在顯著差異F(2,550)=13.09,p<0.001,這與選樣控制的客觀物質(zhì)激勵強度排序一致。C區(qū)沒有任何與績效考核掛鉤的物質(zhì)獎金,所以評估對象感知物質(zhì)激勵效果居于中性而尚未調(diào)動起來。B區(qū)有普惠差距式的績效獎勵,A縣除此之外還有集體績效獎金,增量的物質(zhì)激勵帶來了評估對象更高的感知物質(zhì)激勵效果。多重比較顯示,C區(qū)分別和A縣(P<0.001)、B區(qū)(P<0.05)之間存在顯著差異,A縣和B區(qū)間評估對象感知的物質(zhì)激勵效果并無統(tǒng)計上的顯著差異(P>0.10)。這表明,A縣的集體績效獎并未顯著增加評估對象感知的物質(zhì)激勵效果。

表4　變量均值比較與單因素方差分析(ANOVA)

注：均值右上方的數(shù)字表示方差分析的結果,標注相同字母的說明兩個案例之間的均值無顯著差異,標不同字母的說明該均值和其他均值間存在差異(P<0.05)。

資料來源：作者自制。

在被解釋變量上,分別以績效信息內(nèi)部和外部使用測量條目的簡單平均值構成了兩個指數(shù)指標,以綜合衡量評估對象的績效信息內(nèi)部和外部使用程度。兩個指數(shù)指標的簡單相關系數(shù)為0.728(P<0.001),顯示了兩種績效信息使用方式具有較強的相關性。均值比較顯示,無論評估對象的績效信息內(nèi)部管理使用,還是外部責任途徑的使用程度,都呈現(xiàn)出從A縣、B區(qū)、C區(qū)由高到低的排序,并且三者之間存在顯著差異(顯著性水平分別為P<0.001,P<0.001)。這與案例選樣所控制的三個政府績效管理的綜合激勵強度的排序完全一致?；诙喟咐容^共變設計的推理邏輯,在控制其他變量的影響下,我們可以得出績效激勵強度與被評估對象績效信息使用程度正向相關的結論。案例之間的兩兩比較顯示,無論是績效信息內(nèi)部使用還是外部使用,B區(qū)和C區(qū)之間均無統(tǒng)計上的顯著差異(P>0.05,P>0.10),差異主要來源于A縣與B區(qū)(P<0.05,P<0.05),A縣和C區(qū)之間(P<0.001,P<0.001)。B區(qū)和C區(qū)的績效激勵因素差異在于是否向評估對象提供普惠差距式的績效獎勵,而這兩者在評估對象的績效信息內(nèi)部、外部使用均沒有顯著差異。我們可以據(jù)此推論,普惠差距式物質(zhì)獎勵對評估對象的績效信息使用行為沒有顯著影響。綜合上述,我們已分別排除集體績效獎勵、普惠差距式績效獎勵等物質(zhì)激勵對評估對象績效信息使用行為的潛在影響。在案例選樣控制案例環(huán)境與背景因素,及聲譽激勵之后,基于方差分析的結論,我們有理由認為A縣與B區(qū)、A縣與C區(qū)績效信息使用程度的顯著差別歸因于A縣獨有的實質(zhì)性晉升激勵。

(二)多元回歸分析

以來自三個案例政府的全樣本(N=553)進行多元回歸分析,可以在控制評估對象的個體特征和組織因素后進一步驗證績效激勵是否仍對績效信息使用有顯著影響及其影響程度。根據(jù)前文對績效信息內(nèi)部使用和外部使用維度的區(qū)分,本文的因變量也有兩個,分別是績效評估對象的內(nèi)部和外部績效信息使用程度,各由6個測量條目構成,并把受訪者在6個測量條目上的平均值作為因變量的得分。條目采用5點計分,受訪者在每個測量項目上評分越高,代表其使用程度越高。變量的描述性統(tǒng)計和相關系數(shù)表如附錄“描述性統(tǒng)計和相關系數(shù)表”所示。我們分別以績效信息內(nèi)部和外部使用作為因變量,采用多元分層線性回歸分步控制評估對象人口統(tǒng)計學變量、組織因素,各構建了4個多元回歸模型?；貧w系數(shù)采用普通最小二乘法(OLS)估計,模型結果如表5所示。

基準模型1和模型5的回歸方程都不顯著,評估對象人口特征解釋績效信息內(nèi)部和外部使用的變異都為0.2%,這表明績效信息使用受個體特征影響甚微。模型2和模型6是考慮了評估對象所在部門類別、職能及職位等組織因素后的回歸模型,兩個模型都顯著,并且比基準模型解釋的變異量有增加,這表明組織因素對評估對象的績效信息使用行為具有一定預測效應。三個組織因素變量中,職位對評估對象的績效信息內(nèi)部和外部使用有顯著正向影響,職位的高低差別主要體現(xiàn)在評估對象在組織中承擔的職責權力和績效責任的差異,這會導致評估對象績效信息使用的差異。在部門類別上,黨委、群團、行政部門之間的評估對象績效信息使用程度并不存在顯著差異,而在部門職能上,經(jīng)濟發(fā)展職能部門、公共服務和社會管理職能部門的評估對象績效信息使用程度顯著高于內(nèi)部綜合管理部門,這表明職能的社會性、外向性會增加評估對象的績效信息內(nèi)部和外部使用。

模型3和模型7的回歸方程顯著,以三個案例所代表的客觀績效激勵強度對評估對象的內(nèi)部和外部績效信息使用有顯著正向影響。模型4和模型8分別是引入評估對象主觀績效激勵感知變量后的績效信息內(nèi)部和外部使用模型,模型都顯著并且明顯增加了解釋變異,各變量的方差膨脹因子(VIF)均小于2,表明模型不存在多重共線性問題。模型表明評估對象感知的晉升激勵對績效信息內(nèi)部使用有著顯著正向影響,而評估對象感知物質(zhì)激勵對績效信息內(nèi)部使用并無顯著影響,這與方差分析的推論吻合。比較模型3和4,以及模型7和8,我們可以看出評估對象主觀感知的績效激勵效果比客觀績效激勵對其績效信息使用行為有更強解釋力,評估對象對績效激勵的態(tài)度是決定其績效信息使用與否更為重要的變量。從模型4和8也可以看出,控制變量和自變量對評估對象外部績效信息使用的解釋力低于對內(nèi)部績效信息使用的解釋,這表明績效信息內(nèi)部和外部使用的影響因素和方式存在一定差異?；貧w分析驗證了方差分析的推論,績效激勵強度及其實質(zhì)性的晉升激勵對評估對象績效信息使用有顯著正向影響,而物質(zhì)激勵對評估對象的績效信息使用沒有顯著影響。

四、討論

通過比較案例和定量分析相結合的探索性混合研究,本文證實了績效領導者提供的績效激勵強度會對評估對象績效信息使用程度產(chǎn)生正向影響。相對于物質(zhì)激勵而言,是否有實質(zhì)性的晉升激勵是影響評估對象績效執(zhí)行、績效改進以及履行績效責任程度的關鍵外生變量。如果績效考核與地方政府官員的“位子”相關程度較低,考核位次沒有成為官員選拔的主要標準或主要參考因素,績效考核就不可能成為激勵地方主要官員的有效機制(彭時平、吳建瓴,2010: 39)。事實上,在缺乏任何績效激勵或者弱績效激勵時,科層式的行政體制也能夠使上級考核的目標任務得以分解和執(zhí)行,但此時績效考核的目標任務僅是政府官員面臨的諸多行政任務和考核的一種而已。而當?shù)胤秸目冃ьI導者和組織者提供強績效激勵時,特別是將政府績效評估結果和領導干部人事評價、晉升決策建立制度性的聯(lián)系時,強晉升激勵促使政府官員將政府績效評估的目標列為優(yōu)先事宜,由此而增強其對績效結果負責的壓力,促進被評估部門從領導到一般工作人員較高的績效信息使用程度。

在政府績效管理中向評估對象提供實質(zhì)性的晉升激勵需要制度創(chuàng)新,并建立“政府績效”與領導干部人事評價所需“政績”的制度性聯(lián)系。在政府系統(tǒng)內(nèi)部,掌握權力的部門主導各類縱向和橫向的考核評價層出不窮。信息所有權理論認為,一個組織偏好使用組織內(nèi)部的信息,管理者偏好使用自己收集的信息。這可以部分解釋為什么B區(qū)和C區(qū)的組織人事部門未能在針對領導干部的年度組織人事評價中采納由其他部門主導生產(chǎn)的政府績效評估結果,而A縣的組織部門可以實現(xiàn)此種評估結果利用。政府績效評估具有的綜合性、結果導向和滿意的特點,在政府系統(tǒng)內(nèi)的各類專項考核評價中應居于上位。人事評價與晉升決策的“政績”來源,理應采納政府績效評估的結果。在政府績效管理制度中允諾晉升激勵是容易的,而晉升激勵的踐諾則更需要顯性和制度上的保障。政府績效管理是“一把手工程”,在缺乏頂層制度設計的背景下,地方政府的核心黨政領導是否愿意將績效管理作為實現(xiàn)和改進政府績效的核心工具,并創(chuàng)新性的將政府績效評估結果制度化的用于人事評價、晉升決策過程,決定了績效激勵的效力,也直接影響評估對象對待政府績效管理的態(tài)度和執(zhí)行力。

本文綜合運用比較案例和定量分析方法,探索性地驗證了績效激勵和評估對象績效信息使用程度之間的關系。誠然,政府官員使用績效信息是一個復雜的公共管理決策行為,外生的績效激勵僅能解釋其績效信息使用行為的一部分。限于研究方法和條件的限制,本研究也存在以下不足和需改進之處。(1)研究對象主要集中于縣區(qū)級的政府公務員,是否能在更高層次的評估對象中推廣有待驗證；(2)案例的選樣及其控制變量的設定,難免有研究者的判斷因素在其中,實踐中的地方政府環(huán)境和職能,績效管理過程,評估對象的構成更為復雜和差異化。(3)由于缺乏先驗的實證研究文獻和測量題項,本文對感知晉升激勵的測量也存在可以進一步驗證之處,呼吁后續(xù)研究對這一問題的測量予以交叉驗證和發(fā)展。(4)本研究采取比較案例下的定量分析的混合研究途徑,盡管對評估對象進行問卷調(diào)查時有同步開展深度訪談,限于研究聚焦和篇幅限制,本文尚未呈現(xiàn)定性訪談的證據(jù)。未來的研究,仍需進一步豐富樣本和證據(jù)來源,系統(tǒng)解釋政府績效管理的利益相關者的績效信息使用方式及其影響機理。

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“青年學者工作坊”優(yōu)秀論文選登

【編者按】為培養(yǎng)公共行政學研究的新生力量，并為中國公共行政學研究的學術新秀提供一個展示和交流的平臺，中山大學政治與公共事務管理學院、中國公共管理研究中心、《公共行政評論》雜志聯(lián)合發(fā)起并于2016年1月16-17日成功舉辦了首屆《公共行政評論》雜志青年學者工作坊。此次盛會得到了學界諸同仁的鼎力支持，共收到了來自海內(nèi)外30多所高校110多篇投稿。經(jīng)過嚴格、規(guī)范的遴選，最終選出了10篇優(yōu)秀論文,并邀請相關資深學者、期刊編輯與這些優(yōu)秀論文的作者參與了此次盛會。為展示此一盛會所取得的成績，本刊特開辟此欄目選登部分優(yōu)秀論文，以饗讀者！

【文章編號】1674-2486(2016)02-0112-22

【中圖分類號】D63

【文獻標識碼】A