較大的市立法：歷史演變及其動因分析

馮玉軍，劉雁鵬

?

較大的市立法：歷史演變及其動因分析

馮玉軍，劉雁鵬*

摘要：較大的市立法是我國地方立法的重要組成部分，研究較大的市立法有助于中國特色社會主義法律體系的完善。但是迄今為止關(guān)于“較大的市”產(chǎn)生的歷史背景，諸如1994年以后國務(wù)院未再批準(zhǔn)較大的市、黨中央全面深化改革決定重提較大的市立法等問題，始終缺少理論結(jié)合實踐的探討。本文旨在就“較大的市立法”的產(chǎn)生、發(fā)展/停滯、重啟/擴(kuò)大的內(nèi)在原因與現(xiàn)實進(jìn)程，予以深入分析。

關(guān)鍵詞：較大的市立法；歷史演變；現(xiàn)實動因

一、問題的提出

所謂較大的市，在《憲法》中是設(shè)區(qū)的市，我國《憲法》第30條規(guī)定：“直轄市和較大的市分為區(qū)、縣”，此概念基本等同于地級市，*我國有四個地級市不設(shè)區(qū)，分別是：嘉峪關(guān)市、中山市、東莞市、三沙市。但憲法中并未將較大的市與立法權(quán)結(jié)合在一起?！兜胤浇M織法》中出現(xiàn)的“較大的市”概念是指國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市，同時規(guī)定了這些城市擁有立法權(quán)。修訂前的《立法法》較大的市范圍，除了國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市之外，還包括省級政府所在地的市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市，總數(shù)為49個。十八屆三中全會決定指出：“逐步增加擁有地方立法權(quán)的較大的市數(shù)量”。十八屆四中全會決定提出：“明確地方立法權(quán)限和范圍，依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)?！卑凑諆蓚€《決定》的舉措規(guī)劃，全國人大在隨后的《立法法》修改中，正式將較大的市從原有的49個擴(kuò)容至所有設(shè)區(qū)的市和自治州。由此，關(guān)于所有設(shè)區(qū)的市和自治州的立法權(quán)成為法學(xué)界和大眾輿論最為熱衷的話題之一。

需要指出的是，法學(xué)界對于較大的市的產(chǎn)生背景、階段性中止以及通過修改立法法的方式重啟與擴(kuò)容該項立法的深層次研究嚴(yán)重不足。時值較大的市立法這條河流即將匯入一條更大的河流之際，它固有的特點、經(jīng)驗?zāi)酥劣诜N種教訓(xùn)，也將匯入新的河流，并在未來的立法實踐中漸次呈現(xiàn)。一方面，政策性宣示落地，二百多個城市被賦予立法權(quán)，其在立法需求與立法能力之間的矛盾很大，工作指導(dǎo)、人員培訓(xùn)、備案審查等方面的任務(wù)相當(dāng)重，絕難一蹴而就。另一方面，如何清晰界定設(shè)區(qū)市的立法權(quán)限，既在實體和程序上全面落實市一級立法權(quán)，又防止地方立法權(quán)濫用，維護(hù)國家法制統(tǒng)一，更是學(xué)界研究和討論亟需解決的難題。

二、較大的市立法的歷史演變

(一)國務(wù)院批準(zhǔn)較大的市的背景

擁有立法權(quán)的較大的市產(chǎn)生并不是中央任意而為之，它是在中國中央和地方關(guān)系改革的大背景下產(chǎn)生的極小的一個分支，而改革背后的首要原因便是來自于財政的壓力。1978年，中央財政收入只有1121.12億元，這筆費用需要維持一支500萬人的軍隊和一支3000萬人左右的國家干部隊伍，財政捉襟見肘。1978年，中央財政收入在全部財政收入中只占15.6%，地方卻占84.4%。*辛向陽：《大國諸侯——中央與地方關(guān)系之結(jié)》，中國社會出版社2008年版，第412頁。中央要依賴這15.6%的財政收入，管理全國大部分事務(wù)，行政效率低下，財權(quán)和事權(quán)嚴(yán)重不匹配。中央為解決這一矛盾提供了兩種思路：其一，壓縮地方財政收入，上繳國家；其二，下放事權(quán)，緩解中央財政壓力。*奧茨在1971年出版的《財政聯(lián)邦主義》一書中為地方政府的存在提出了一個分權(quán)定理：“對于某種公共物品來說——關(guān)于這種公共品的消費被定義為使遍及全部地域的所有人口的子集的，并且，關(guān)于該物品的每一個產(chǎn)出量的提供成本無論對中央政府還是地方政府來說都是相同的——那么，讓地方政府將一個帕累托有效的產(chǎn)出量提供給它們各自的選民，則總是要比由中央政府向全體選民提供任何特定的并且一致的產(chǎn)出量有效的多?！边@里包含了兩個意思：(1)很多公共物品的生產(chǎn)，地方政府的生產(chǎn)成本比中央政府低；(2)在生產(chǎn)成本相同的情況下，地方政府更能滿足地方居民的要求。中央此時的權(quán)力下放就是讓地方政府承擔(dān)更多的公共產(chǎn)品的生產(chǎn)。轉(zhuǎn)引自辛向陽：《大國諸侯——中央與地方關(guān)系之結(jié)》，中國社會出版社2008年版，第419頁。這兩個思路相比較而言，第二條更加有利于地方的發(fā)展。

中央在這樣的背景下開始了新一輪的下放權(quán)力，本次權(quán)力下放，中央主要是從以下幾個方面進(jìn)行的：(1)在政治體制上，通過稅收、投資、外貿(mào)和人事等體制改革，逐步擴(kuò)大了地方政府的管理權(quán)限。(2)在經(jīng)濟(jì)體制上，逐步改變傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)體制，為了調(diào)動起地方的積極性，同時解決中央的財政困難，中央分別在1980年和1985年推出了“劃分收支，分級包干”和“劃分稅種，核定收支，分級包干”的財政管理體制。總體上說，這種“摸著石頭過河”的試驗性改革模式是傾向于地方分權(quán)的。(3)在立法上，改變過去以黨代政的做法，開始大規(guī)模立法，提出“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的十六字方針，在中央立法的同時，下放地方立法權(quán)，在不違背上位法的前提下，地方可以依據(jù)本地實際情況，制定地方性法規(guī)和規(guī)章。

從歷史上看，建國后前兩次中央向地方放權(quán)的嘗試并不成功。第一次放權(quán)(1953-1960年)以大躍進(jìn)的失敗而告終，第二次放權(quán)(1970-1976年)因文化大革命的影響而失敗。這兩次失敗的教訓(xùn)使得中央對權(quán)力下放持審慎態(tài)度，在開始推廣之前，總是傾向于先尋找試點單位和試點地區(qū)，在實際利好的情況下，再逐漸向全國鋪開。同時為了防止地方立法權(quán)被濫用、維護(hù)國家法制統(tǒng)一，堅持下位法不得同上位法相抵觸，特別是不能與憲法和法律相抵觸，同位階的法律規(guī)范之間也應(yīng)當(dāng)保持和諧統(tǒng)一。

改革開放實踐中，中央為了試驗對外開放設(shè)立了經(jīng)濟(jì)特區(qū)；為了試驗立法權(quán)力下放設(shè)立了較大的市；為了試驗經(jīng)濟(jì)體制改革設(shè)立了計劃單列市。具體改革分為兩個階段，見下表：

時間階段名稱內(nèi)容第一階段1978-1984城市改革的實驗與探索階段擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)試點:1978年,中央選擇四川作為擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)試點省份,截止1980年全省已有443個工交企業(yè)進(jìn)行了試點。〔4〕1979年,國家經(jīng)濟(jì)委員會與財政部等在北京、上海、天津選擇首鋼等八個企業(yè)進(jìn)行擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)的試點。〔5〕自此,擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)逐步向全國中心城市推廣。城市經(jīng)濟(jì)體制綜合改革試點:1981年10月,1982年3月,國務(wù)院決定將湖北省長沙市、江蘇省常州市為試點城市進(jìn)行綜合改革。對機(jī)構(gòu)改革、企業(yè)改組、銀行信貸、勞動工資等11個方面進(jìn)行改革。之后,又批準(zhǔn)了大連、南京、武漢、重慶等城市進(jìn)行改革。被選擇的城市,在經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限以及財政體制方面有所不同,擴(kuò)大了相應(yīng)的權(quán)力。同時,中央又批準(zhǔn)西安、廣州、哈爾濱、大連、沈陽、武漢、重慶7個城市為計劃單列市,使得這些城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及財政政策與國家直接掛鉤。這一系列改革措施,強(qiáng)化了城市對自身經(jīng)濟(jì)的組織和管理作用,同時為進(jìn)一步深化改革積累了經(jīng)驗。到1987年2月,全國進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革試點城市共有72個。〔6〕實行市管縣體制:1982年11月第五屆人大五次會議通過了《關(guān)于第六個五年計劃的報告》。報告明確規(guī)定“在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū),實行地市機(jī)構(gòu)合并,由市領(lǐng)導(dǎo)周圍各縣”?！?〕選取江蘇省作為試點,打破了原有市縣之間的行政壁壘和城鄉(xiāng)分割問題。1983年市管縣體制在全國推行?！?〕建立經(jīng)濟(jì)特區(qū):廈門、深圳、珠海、汕頭第二階段1984———1994年城市改革的全面展開和調(diào)整階段政企分離改革試驗:1986年5月,經(jīng)中央授意,國務(wù)院批準(zhǔn)包括無錫、蘇州、常州、濰坊、丹東等16個中等城市作為第一批城市機(jī)構(gòu)改革試點城市?！?〕市場經(jīng)濟(jì)體系改革試驗:1992年國家體改委批準(zhǔn)常州、重慶、鞍山、延吉、唐山、寧波等13個城市作為全國綜合配套改革試點城市。以產(chǎn)權(quán)改革為重點,探索建立現(xiàn)代企業(yè)制度和市場經(jīng)濟(jì)制度?！?0〕經(jīng)濟(jì)體制改革,擴(kuò)張計劃單列市:經(jīng)濟(jì)體制改革試點城市擴(kuò)大到72個市,其中,在原有7個計劃單列城市的基礎(chǔ)上,又將寧波、青島、成都、南京、長春、深圳、廈門7市實行計劃單列?！?1〕房改試點:選擇煙臺、成都、石家莊、常州、佛山、深圳、常州等城市作為房改試點。〔12〕對外開放:為了進(jìn)一步加大對外開放的深度和廣度,中央設(shè)置了海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)、上海浦東新區(qū)、深圳保稅區(qū)。選擇了14個沿海港口城市對外開放。對于黑河、丹東等與他國接壤的沿邊城市,實行相應(yīng)的優(yōu)惠政策。

〔4〕王向升等:《關(guān)于四川擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)的調(diào)查報告》,載《計劃經(jīng)濟(jì)研究》1981年5期。

〔5〕參見《中華人民共和國國務(wù)院公報》1980年14期,第419-427頁。

〔6〕陳亞杰:《二十世紀(jì)八十年代中國城市經(jīng)濟(jì)體制綜合改革試點述論》,載《中央黨史研究》2011年第9期。

〔7〕葉敏:《增長驅(qū)動、城市化戰(zhàn)略與市管縣體制變遷》,載《公共管理學(xué)報》2012年第2期。

〔8〕郭凱峰:《中國市制發(fā)展問題分析———以江蘇省為例》,載《重慶市科技學(xué)院學(xué)報(社會科學(xué)版)》2007年第6期。

〔9〕何敏智:《城市機(jī)構(gòu)改革的可貴實踐———十六個中等城市機(jī)構(gòu)改革試點工作綜述》,載《中國經(jīng)濟(jì)貿(mào)易導(dǎo)刊》1987年12期。

〔10〕洪波曲:《我國城市綜合配套改革試點起步》,載《草原稅務(wù)》1994年第4期。

〔11〕俞榮新:《新中國成立以來我國計劃單列市的歷史演進(jìn)》,載《黨史文苑》2014年第13期。

〔12〕唐林華:《城市房改試點方案比較和全面推進(jìn)房改的探討》,載《經(jīng)濟(jì)縱橫》1991年第8期。

上表詳細(xì)列舉了中國自1978年至1994年以來的各種改革的試點，這些試點大多數(shù)是與城市相關(guān)?？梢娊o部分城市立法權(quán)并非中央的單獨決定，而是一系列改革的重要組成部分。中央除了將部分城市作為試點進(jìn)行政治體制和經(jīng)濟(jì)體制改革之外，還選擇了較大的市作為立法體制改革的試點城市。于是從1984年至1994年先后批準(zhǔn)了19個城市作為較大的市，并授于了立法權(quán)。

批準(zhǔn)批次批準(zhǔn)時間城市第一批1984年12月15日鞍山市,齊齊哈爾市,包頭市,大連市,撫順市,唐山市,吉林市,洛陽市,大同市,青島市,淮南市,無錫市,重慶市(1997年3月升格為直轄市)第二批1988年3月5日寧波市第三批1992年7月25日邯鄲市,淄博市,本溪市第四批1993年4月22日蘇州市,徐州市

(二)國務(wù)院批準(zhǔn)較大的市的中止

較大的市是城市行政級別的體現(xiàn)，一旦成為較大的市，即不但擁有立法權(quán)，能夠相對獨立自主的處理城市的問題，而且有利于城市招商引資以及攜較大的市之名與省甚至中央訴求更多的利益，這些較大的市大多都成為了副省級城市或者計劃單列市，如重慶市甚至直接升格為直轄市。因此，諸如溫州、佛山、東莞等城市為了成為較大的市，年年申請，舉辦各種會議，如浙江溫州出資邀請國務(wù)院法制辦以及全國人大法工委相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)舉行了“較大的市”審批工作會。這些城市想成為較大的市想盡一切辦法，但是仍然沒有得到批復(fù)。

自1994年始，國務(wù)院不再批準(zhǔn)擁有立法權(quán)的較大的市，很多城市不明白中央此舉背后的原因，繼續(xù)耗費20多年不斷申請，但是中央自1994年之后再也沒有批準(zhǔn)較大的市。改革的出發(fā)點是財政，改革的中止的原因也應(yīng)該從財政中尋找，其原因在于，1994年中國財政制度發(fā)生了一個巨大的變化。

1994年，我國財政收入面臨的局面是：隨著中央對地方的進(jìn)一步放權(quán)，地方經(jīng)濟(jì)有了較好的發(fā)展，但是中央政府對地方政府的調(diào)控能力卻不斷下降。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

首先，中央的財政宏觀調(diào)控能力下降。 1994年之前，我國的財政政策是包干制，即中央與地方簽訂協(xié)議規(guī)定一年的稅收，稅收之外由地方獲益。由于包干制局限了中央的財政收入，導(dǎo)致中央財政既沒有隨著國民經(jīng)濟(jì)的增長而增長，又沒有隨著財政總量的增長而增長。無論是定額上解包干、上解額遞增包干，還是收入遞增包干，都不利于中央財政的增長，于是，中央財政占國民生產(chǎn)總值的比重和全國財政收入的比重逐年下降。

其次，政策執(zhí)行有效性銳減。中央下放地方權(quán)力之后，地方政府逐漸學(xué)會了如何敷衍應(yīng)付中央的各項政策，幾乎每一個部門都懂得如何向中央政府討價還價來維護(hù)地方利益。他們向中央政府要求了更多的優(yōu)惠政策，爭取更多的投入，交納更少的稅收。對于中央的任何一項政策，地方政府都以對自己有無利益和好處來理解和執(zhí)行，在1993年中央采取宏觀調(diào)控舉措的過程中，很多地方公開提出“宏觀調(diào)控，堅決服從；微觀搞活，一步不松”的口號?？梢哉f，中央的一部分指令、政策、號召在地方政府的執(zhí)行中大打折扣。

最后，強(qiáng)化地方利益機(jī)制，加劇了地方保護(hù)主義。由于包干制將企業(yè)以及企業(yè)所在地的地方政府財政收入捆綁在一起，導(dǎo)致地方政府為了增加自身的財政收入，大量出臺有利于地方企業(yè)的政策，如各個地方實行市場封鎖，并且阻礙其它地方企業(yè)的商品進(jìn)入，逐漸形成區(qū)域壁壘。它不利于國內(nèi)統(tǒng)一市場的形成，造成資源的不合理分配，不利于企業(yè)之間的公平競爭，不利于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

以上的背景是我國分稅制改革之間的大環(huán)境，同時也是中央停止批復(fù)較大的市的大背景。鄧小平同志在主張向地方分權(quán)的同時，強(qiáng)調(diào)該集中的必須集中，中央必須有權(quán)威。中央權(quán)威的內(nèi)涵包括兩層含義：一是中央要有足夠的權(quán)力；二是中央領(lǐng)導(dǎo)集體要得到人民的擁護(hù)和信任，樹立起崇高的威望。中央的權(quán)威，應(yīng)該是權(quán)力與威望的統(tǒng)一。加強(qiáng)中央的權(quán)威首先體現(xiàn)在“中央說話能夠算數(shù)，不能搞你有政策，我有對策”*《鄧小平文選》(第二卷)，人民出版社1983年版，第277頁。但實際情況是中央在后續(xù)的改革中，逐漸放棄對地方的絕對領(lǐng)導(dǎo)，此結(jié)果超出了中央最初的預(yù)料。為了解決當(dāng)時面臨的中央權(quán)威削弱的問題，中央于1994年開啟了以分稅制改革為切入、調(diào)整中央和地方關(guān)系的改革方案，同年，中央即暫停較大的市的批準(zhǔn)工作。其后，諸如溫州、佛山等城市年年提交申請成為較大的市，均未獲成功。

年份〔14〕全國(億元)中央地方比重(%)中央地方19781132.26175.77956.4915.584.519801159.93284.45875.4824.575.519852004.82769.631235.1938.461.619892664.90822.521842.3830.969.119902937.10992.421944.6833.866.219923483.37979.512503.8628.171.919945218.102906.502311.6055.744.319956242.203256.622985.5852.247.819967407.993661.073746.9249.450.619978651.144226.924424.2248.951.119989875.954892.004983.9549.550.5199911444.085849.215594.8751.148.9200013395.236989.176406.0652.247.8200116386.048582.747803.3052.447.6200218903.6410388.648515.0055.045.0200321715.2511865.279849.9854.645.4200426396.4714503.111893.3754.945.1200531649.2916548.5315100.7652.347.7200638760.220456.6218303.5852.847.2200751321.7827749.1623572.6254.145.9200861330.3532680.5628649.7953.346.7200968518.3035915.7132602.5952.447.6201083101.5142488.4740613.0451.148.92011103974.451363.3552611.0549.450.62012117209.7556132.4261077.3347.952.12013129143601746896946.653.4

〔14〕數(shù)據(jù)來源:《中國經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計年鑒(2013)》。

三、重啟較大的市立法之肇因

黨的十八屆三中全會決定提出，逐步擴(kuò)大擁有立法權(quán)的較大的市的數(shù)量，隨后立法法修改中又賦予所有設(shè)區(qū)的市立法權(quán)，這里首先要解決的問題不是該不該，而是為什么要在新時期賦予城市立法權(quán)呢？其理由無外乎以下幾點：

1.經(jīng)濟(jì)原因：深化改革、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、推動發(fā)展。改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)取得了翻天覆地的變化，從經(jīng)濟(jì)接近崩潰發(fā)展到GDP世界第二，若以購買力來算，今年已經(jīng)超越美國成為世界第一大經(jīng)濟(jì)體。*根據(jù)國際貨幣基金組織10月數(shù)據(jù)，2014年美國經(jīng)濟(jì)規(guī)模是17.4萬億美元，中國經(jīng)濟(jì)規(guī)模是17.6萬億美元，根據(jù)購買力算法，2014年中國已經(jīng)超越美國，成為世界第一大經(jīng)濟(jì)體。參見：《中國GDP世界第一真來了嗎：早已不再唯數(shù)據(jù)論》，載《國際金融報》2014年10月20日。http://finance.sina.com.cn/china/20141020/092320584451.shtml， 2015年1月9日訪問。但是應(yīng)當(dāng)看到，一方面我國是世界數(shù)一數(shù)二的經(jīng)濟(jì)體，是貿(mào)易大國；另一方面，我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展是基于勞動密集型的低端加工，那些產(chǎn)品的上游以及很多高尖端技術(shù)我國并不掌握。隨著我國勞動力成本近年來的不斷攀升，東南沿海出現(xiàn)用工荒，再繼續(xù)依靠原有的廉價勞動力發(fā)展中國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)不可能。因而需要將勞動密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移至國外或者中西部，東部應(yīng)該開始尋找新的經(jīng)濟(jì)增長點。30年前中國的經(jīng)濟(jì)增長點是對外開放；20年前中國的經(jīng)濟(jì)增長點是市場經(jīng)濟(jì)；10年前中國的經(jīng)濟(jì)增長點是房地產(chǎn)。而如今的經(jīng)濟(jì)增長點需要不斷的摸索。為此，中央開始開辟上海自貿(mào)區(qū)探索新的經(jīng)濟(jì)增長點。截至2014年10月1日，國務(wù)院已批準(zhǔn)設(shè)立上海浦東新區(qū)、天津濱海新區(qū)、重慶兩江新區(qū)、浙江舟山群島新區(qū)、甘肅蘭州新區(qū)、廣州南沙新區(qū)、陜西西咸新區(qū)等12個國家級新區(qū)。與此同時，國務(wù)院開始簡政放權(quán)，公開權(quán)力清單，取消或者下放行政審批。目的是要激發(fā)地方經(jīng)濟(jì)活力，刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展。眾所周知，經(jīng)濟(jì)發(fā)展一方面來自于技術(shù)的突破，另一方面則來自制度創(chuàng)新和保障，兩方面互相作用。地方經(jīng)濟(jì)活力一方面要依賴新技術(shù)的應(yīng)用，另一方面則需要制度創(chuàng)新提供活力。隨著中國的城市化進(jìn)程，城市是未來中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主戰(zhàn)場，若不賦予城市立法權(quán)，則很多激發(fā)地方科技進(jìn)步、推動經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的措施都有可能無法正常進(jìn)行。如中央欲將溫州市作戶籍改革和民營資本運作的試點城市，卻不賦予溫州市立法權(quán)，那么溫州市的戶籍改革和民營資本運作是否處于一種非法狀態(tài)？*2014年8月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，要求建立城市統(tǒng)一的戶口登記制度，取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口區(qū)分。浙江省將溫州市平陽縣作為試點，但是戶籍改革涉及到的是教育、醫(yī)療、社保、養(yǎng)老，僅僅以紅頭文件的形式如何能夠保障在此過程中所有改革都做到合法有序？此外，溫州市的民間資本融資也是亟待解決的問題，但是，溫州對此無法制定地方性法規(guī)，不得不提請浙江省人大常委會，由其制定規(guī)范。

2.社會原因：化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定。隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市化進(jìn)程的加速，大量農(nóng)民工涌入城市，原有的農(nóng)村改為城鎮(zhèn)。在此過程中，征地糾紛、強(qiáng)拆糾紛、因醫(yī)療、教育、公共安全等問題伴隨產(chǎn)生，同時，群體性事件激發(fā)，社會維穩(wěn)費用急升。*據(jù)外媒報道中國維穩(wěn)費用居高不下，在2012年財政預(yù)算中，維穩(wěn)費用約7000億，超過了軍費開銷。參見財新網(wǎng)：《財政部駁斥中國維穩(wěn)費超過7000億報道》，http://china.caixin.com/2012-03-07/100365045.html， 2015年1月10日訪問。然而，在群體性事件發(fā)生頻率越來越高、規(guī)模越來越大的同時，地方政府處理群體性事件的手段以及方式方法并沒有提升。無非是一瞞二騙三辟謠，利用政府官媒壓制群體的呼聲。然而這種典型的維穩(wěn)思維在中國大地上已經(jīng)無法再適用，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人在很多場合多次提出要加強(qiáng)地方政府的法治思維，通過法治的方式化解矛盾，解決糾紛。*習(xí)近平總書記在深入推進(jìn)平安中國建設(shè)中指出：“法治是平安建設(shè)的重要保障，推進(jìn)平安中國建設(shè)，要剩余發(fā)揮法治的引領(lǐng)和保障作用，堅持運用法治思維方式來解決矛盾和問題?！眳⒁娦氯A網(wǎng)：《習(xí)近平：堅持用法治思維和法治方式解決矛盾和問題》， http://news.ifeng.com/a/20141103/42368359_0.shtml?_share=sina&tp=1414944000000，2015年1月10日訪問。

但是法治思維的形成并非一朝一夕，很多地方領(lǐng)導(dǎo)干部并不了解法治思維的真正涵意，更不可能按照法治模式處理問題。究其原因，在于很多地方事務(wù)無法可依。如城市要對外來人口進(jìn)行管理，省級人大對此并沒有制定相關(guān)的地方性法規(guī)，地方只能依賴于紅頭文件，紅頭文件的制定和頒行程序與政府領(lǐng)導(dǎo)的命令別無二致，與地方性法規(guī)相去甚遠(yuǎn)，這種執(zhí)政模式，容易滋生人治思維，領(lǐng)導(dǎo)早晨想到的命令，晚上就可以通過紅頭文件的形式下發(fā)各單位執(zhí)行，久而久之，地方政府領(lǐng)導(dǎo)就習(xí)慣性的依賴不受限制的權(quán)力，以權(quán)壓法，對已有的社會矛盾通過壓制言論的方式處理，最終釀成群體性事件。

可以說，我國越來越嚴(yán)重的社會矛盾已經(jīng)對原有的維穩(wěn)模式宣判了死刑，取而代之的是法治思維，但是提高各級地方政府及其領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維和法治方式深化改革、化解矛盾、推動發(fā)展、維護(hù)穩(wěn)定能力的前提是要有法可依，而其在立法工作方面的條件就是要賦予城市立法權(quán)。

3.法治原因：良法善治的內(nèi)在要求。第一，是追求民主與法治相協(xié)調(diào)的結(jié)果。我國的民主法治建設(shè)兩者不可偏廢，民主是法治的基礎(chǔ)，法治是民主的保障，兩者應(yīng)當(dāng)相輔相成，齊頭并進(jìn)。根據(jù)我國社會主義民主理論及政治框架設(shè)計，我國建立了包括全國人大在內(nèi)的省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級權(quán)力機(jī)關(guān)。但與權(quán)力機(jī)關(guān)相對應(yīng)的是自上而下的、不完整的兩級半立法權(quán)。借由立法而表達(dá)民意、由立法而執(zhí)政的法律體制顯得不平衡。身處基層的權(quán)力機(jī)關(guān)無法通過立法的途徑監(jiān)督和制約地方政府的行為，權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督力度也大打折扣。因此，全面推動設(shè)區(qū)的市擁有立法權(quán)是為了實現(xiàn)全面的三級立法效果，同時，也為實現(xiàn)人大及其常設(shè)機(jī)關(guān)的民主性、人民性和充分的代表性提供了堅實的基礎(chǔ)。

第二，落實依法行政的關(guān)鍵。中央多次強(qiáng)調(diào)基層政府應(yīng)當(dāng)依法執(zhí)政，有法必依。但事實是由于我國地域廣闊，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展極為不均衡，法律、行政法規(guī)等規(guī)定的內(nèi)容極為原則，缺乏可操作性，因此并不能完全適用于各個地區(qū)。尤其是隨著城市化的進(jìn)程加快，出現(xiàn)了各種如強(qiáng)制拆遷、城管暴力執(zhí)法、釣魚執(zhí)法、亂收停車費、隨意限行限號等不合法、不合理的執(zhí)法亂象。賦予城市立法權(quán)是通過立法的手段約束基層執(zhí)政者的恣意，是實現(xiàn)執(zhí)政模式由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變、壓制型向回應(yīng)型、維穩(wěn)型向法治型轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵。

第三，實現(xiàn)法制統(tǒng)一的要求。在過去的30多年里，陸陸續(xù)續(xù)有不到50個城市擁有了立法權(quán)，但是除了這50個之外的城市無論在經(jīng)濟(jì)上還是戰(zhàn)略位置以及立法需求上都不遜于某些較大的市，即便可以從歷史原因解釋某些城市成為較大的市的原因，但時至今日，像溫州、東莞、佛山等城市在經(jīng)濟(jì)規(guī)模以及立法需求和能力上也并不弱于像齊齊哈爾這樣的較大的市。這種不均衡的立法權(quán)分配方式找不到任何理由支撐。除此之外，僅有部分城市擁有立法權(quán)引發(fā)了其它城市的不滿，同時也進(jìn)一步影響了我國法制的統(tǒng)一。

基金項目：本文系國家社科基金2014年重大項目(第三批)《完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系研究》(項目編號：14ZDC008)；北京市社科基金重大項目《完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系研究》(項目編號：15ZDA03)之階段性研究成果。

*作者簡介：馮玉軍，中國人民大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師，甘肅政法學(xué)院“飛天學(xué)者”特聘教授；劉雁鵬：中國社科院法學(xué)所助理研究員，法學(xué)博士。