深圳保障房大考

焦建

建設(shè)由政府主導(dǎo)的保障房體系，深圳的難題在于如何重構(gòu)各方利益機(jī)制，置換必不可少的土地

繼提高購(gòu)房門檻的“3·25”行政性新政推出后，深圳市“高端有市場(chǎng)、中端有支持、低端有保障”的住房體系，亦緊鑼密鼓地開始構(gòu)建。

按照深圳市政府設(shè)想，放開商品房、用保障房保障人才和基層，是這一雙軌制體系的核心。作為依托，“十三五”期間深圳在由市場(chǎng)供應(yīng)35萬(wàn)套商品房的同時(shí)，還將由政府指導(dǎo)建設(shè)40萬(wàn)套、供應(yīng)35萬(wàn)套保障房。

這一龐大的規(guī)劃將以何種方式落地，是否能避免此前兩次五年規(guī)劃均遭遇的“規(guī)劃最高翻番，落地至少減半”的怪圈，會(huì)否再次助推商品房市場(chǎng)價(jià)格上漲，以及能否建立起合理有效的分配機(jī)制，均需經(jīng)受重重考驗(yàn)。

問(wèn)題解決的核心，均與深圳多年來(lái)獨(dú)特的土地使用及供應(yīng)現(xiàn)狀有關(guān)。與周邊的廣州市相比，深圳從2009年起便不得不開始依賴更新存量土地的用途獲得發(fā)展空間。2016年初起，深圳更開始推進(jìn)“十大專項(xiàng)行動(dòng)”，以期通過(guò)大規(guī)模消除“違章建筑”，解決土地歷史遺留問(wèn)題。

深圳新增土地即將走到斷供的拐點(diǎn)。依賴存量整頓的模式是否能夠維持深圳競(jìng)爭(zhēng)力、消除房?jī)r(jià)高位運(yùn)行負(fù)面效應(yīng)，成為挑戰(zhàn)重心。深圳大量的“違章建筑”是一個(gè)歷史既成事實(shí)。深圳市能否找到新的與原住民、村集體等相關(guān)方的土地利益的合理分享方式，在增加新供應(yīng)土地的同時(shí)，如何防止商品房?jī)r(jià)繼續(xù)上漲，皆成為深圳樓市探索中觀察和檢驗(yàn)的緊要問(wèn)題。

安居之難

安居日益困難之下，人才及產(chǎn)業(yè)的“擠出效應(yīng)”在深圳正變得越加明顯。

深圳是中國(guó)人均收入最高的城市之一。即便如此，按照近日易居房地產(chǎn)研究院的相關(guān)報(bào)告顯示，深圳普通家庭實(shí)現(xiàn)安居目標(biāo)，也需要23.2年，全國(guó)居首。

租賃市場(chǎng)隨之水漲船高。在深圳白領(lǐng)就業(yè)者聚居的福田、南山等區(qū)域，一房一廳的月租均價(jià)已近5000元;甚至在鹽田這一至今未通地鐵的區(qū)域，房租亦在今年初普漲近25%。

隨著各項(xiàng)成本走高，深圳原有的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也在面臨多重?cái)D壓。日前召開的“深圳供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”研討會(huì)上，創(chuàng)新發(fā)展研究院理事長(zhǎng)張思平指出，在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中，深圳要更加關(guān)注加工制造。

2015年，深圳二三產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由2010年的46.2∶53.7調(diào)整為41.2∶58.8。原本被視作產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的第三產(chǎn)業(yè)比重上升。但在高房?jī)r(jià)映襯下，對(duì)這一數(shù)據(jù)卻產(chǎn)生了不同解讀。

“制造業(yè)是深圳經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)中的一個(gè)核心動(dòng)力。隨著現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的加快發(fā)展，深圳的制造業(yè)也經(jīng)歷了從勞動(dòng)密集型向高技術(shù)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，但其比重依然很大。若下降過(guò)快，深圳發(fā)展將出現(xiàn)問(wèn)題?！币晃粎?huì)者對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示。

他認(rèn)為，深圳以高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為主的第二產(chǎn)業(yè)在當(dāng)下有資源集聚能力，在未來(lái)有升級(jí)機(jī)會(huì)，是深圳應(yīng)該守住的比較優(yōu)勢(shì)?！俺?jí)地租”一旦形成，二三產(chǎn)業(yè)對(duì)于資源要素的爭(zhēng)奪加劇，這一基礎(chǔ)將受到?jīng)_擊。

在深圳現(xiàn)有四大支柱產(chǎn)業(yè)當(dāng)中，除金融業(yè)之外，電子信息、物流和文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)，對(duì)房?jī)r(jià)上漲所帶來(lái)的營(yíng)商成本抬升都不具備很高的承受能力。

企業(yè)產(chǎn)業(yè)扛不住的苗頭已現(xiàn)。深圳龍崗區(qū)的最新數(shù)據(jù)顯示：部分企業(yè)受土地資源緊張、用工成本上升等因素影響，不斷將生產(chǎn)基地遷至周邊城市。截至2015年三季度末，該區(qū)搬遷、轉(zhuǎn)行、停產(chǎn)和清算的工業(yè)企業(yè)共66家，新增遷入企業(yè)僅15家。

“高房?jī)r(jià)已將部分勞動(dòng)密集型企業(yè)擠壓到周邊城市，更受關(guān)注的是，部分高科技企業(yè)也在搬遷生產(chǎn)基地和研發(fā)部門?！鄙钲谑邪l(fā)改委一位官員日前稱。

此前在接受《財(cái)經(jīng)》記者專訪時(shí)，深圳市市長(zhǎng)許勤曾表示，深圳希望在未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)再培育出一系列像華為、騰訊一樣的知名企業(yè)。

但在近日的一場(chǎng)小型研討會(huì)上，有學(xué)者指出，“估計(jì)十年內(nèi)深圳不會(huì)產(chǎn)生第二個(gè)華為，因?yàn)楦叻績(jī)r(jià)使創(chuàng)業(yè)者逐漸在失去生存空間。”

2015年，深圳GDP仍保持近9%的增速，金融及地產(chǎn)開始成為主要增長(zhǎng)動(dòng)力。以羅湖區(qū)為例，金融和地產(chǎn)拉動(dòng)全區(qū)GDP增長(zhǎng)5.2個(gè)百分點(diǎn)，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)貢獻(xiàn)率達(dá)到65.2%，創(chuàng)下2010年以來(lái)的新高。與之相比，工業(yè)增加值卻出現(xiàn)了六年來(lái)的首次負(fù)增長(zhǎng)。

“深圳的房?jī)r(jià)暴漲，更像是被資本追逐套利的結(jié)果。深圳要避免剛收獲轉(zhuǎn)型成果的時(shí)候就被虛擬經(jīng)濟(jì)所誤。”上述參會(huì)者稱。

作為應(yīng)對(duì)，3月25日，深圳市政府辦公廳公布了《關(guān)于完善住房保障體系促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展的意見》，更加強(qiáng)調(diào)供給側(cè)管理，多渠道增加住房供應(yīng)和大力加強(qiáng)住房保障。

按照深圳近期發(fā)布的“十三五”住房保障規(guī)劃（征求意見稿），人才住房將是未來(lái)五年深圳住房保障政策的重點(diǎn)，深圳計(jì)劃新增安排籌集建設(shè)保障性住房40萬(wàn)套，供應(yīng)保障性住房35萬(wàn)套。

4月9日，深圳又出臺(tái)了《關(guān)于促進(jìn)人才優(yōu)先發(fā)展的若干措施》，明確提出未來(lái)五年市區(qū)兩級(jí)籌集提供不少于1萬(wàn)套、相對(duì)舒適的人才公寓房，給海外人才、在站博士后和短期來(lái)深工作的高層次人才租住，包含免租、拿安居補(bǔ)貼甚至獲贈(zèng)等多種方式。

這一措施也提高了其他高層次人才租房補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，并取消中初級(jí)人才申請(qǐng)輪候公共租賃住房繳納社會(huì)保險(xiǎn)的年限限制。

覓地新策

“十三五”期間深圳建設(shè)保障性住房40萬(wàn)套的規(guī)劃，超出了業(yè)界預(yù)期，比“十二五”期間規(guī)劃的24萬(wàn)套也將近翻了一倍，政府積極性可見一斑。

經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)升級(jí)帶來(lái)的稅收紅利，是深圳的底氣。2015年，深圳公共財(cái)政收入實(shí)現(xiàn)7238.8億元，地方一般公共預(yù)算收入2727.1億元，分別增長(zhǎng)30.4%和30.9%。此外，深圳去年還一次性盤活了1245.3億元的財(cái)政存量資金。

上述存量資金的主要用途之一，是保障性住房回購(gòu)。按今年深圳財(cái)政預(yù)算安排，在2373億元的支出規(guī)模中，住房保障被列入重點(diǎn)領(lǐng)域，總額為134.4億元，相比去年的43.7億元，增長(zhǎng)超兩倍。

但憑借財(cái)力，僅是深圳實(shí)現(xiàn)未來(lái)保障房年均供應(yīng)規(guī)劃的充分條件。深圳市是否能擺脫“規(guī)劃最高翻番，落地至少減半”的怪圈，則要依賴更多因素。

“十一五”期間，深圳曾規(guī)劃建設(shè)14萬(wàn)套保障房，最終僅建成2萬(wàn)套;受此影響，比之近乎翻番的“十二五”規(guī)劃，從一開始就被普遍認(rèn)為是不可能完成的任務(wù)。

為提高完成率，“十二五”時(shí)期的深圳采取了一系列措施，力爭(zhēng)到“十二五”期末，確保開工率達(dá)到100%。“到那時(shí)，政府已經(jīng)積累了充足的經(jīng)驗(yàn)，可以少走很多彎路，效率也會(huì)大幅度提高。”此一規(guī)劃伊始，現(xiàn)任深圳市房地產(chǎn)研究中心主任的王鋒就對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者透露。

《財(cái)經(jīng)》記者獲悉，“十二五”建成保障性住房24萬(wàn)套的規(guī)劃，實(shí)際完成了10.2萬(wàn)套。因此，在“十三五”的35萬(wàn)套供應(yīng)目標(biāo)中，將包含上一個(gè)周期的13萬(wàn)套續(xù)建項(xiàng)目。

土地供應(yīng)不足，是深圳近十年來(lái)保障房落地一直存在“雷聲大雨點(diǎn)小”現(xiàn)象的主要原因。與全國(guó)人均土地面積7259平方米相比，深圳人均土地面積185平方米，僅是全國(guó)人均的2.5%。

深圳市房地產(chǎn)研究中心的數(shù)據(jù)預(yù)測(cè)顯示，未來(lái)5年，深圳每年實(shí)際僅有0.33平方公里的新增住宅用地供應(yīng)。新增住宅用地90%以上或?qū)⑻峁┙o保障性住房。此外，深圳近日亦獲得支持，計(jì)劃填海55平方公里，相當(dāng)于福田區(qū)70%的面積。

“保障房供地放在了絕對(duì)優(yōu)先的位置，在保障房供地未完成之前，商品房供地不會(huì)急于推出。”深圳市規(guī)劃國(guó)土委有關(guān)人士近日表示。

新增用地的供應(yīng)傾斜，是深圳為保障房“保駕護(hù)航”的途徑之一。此外，接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪的多位人士表示，深圳實(shí)現(xiàn)“十三五”保障房供應(yīng)規(guī)劃并非完全不可能，其還有盤活存量土地的渠道，包括清退閑置土地、利用產(chǎn)業(yè)園區(qū)土地等。

“今年深圳將新開工和籌集保障性住房6萬(wàn)套以上，竣工5萬(wàn)套，供應(yīng)4萬(wàn)套。如果舊改跟不上，根本不可能建出6萬(wàn)套。政府要從供給側(cè)方面下大決心解決土地缺口，確保更多建筑面積輸入。”綜合開發(fā)研究院旅游與地產(chǎn)研究中心主任宋丁認(rèn)為。

所謂舊改，深圳更為規(guī)范的說(shuō)法為“城市更新”。2014年時(shí)，通過(guò)這一方式獲得的存量建設(shè)用地，在深圳的年度土地供應(yīng)中占比69%，2015年這一比例提高到73%。

這一方式的特點(diǎn)在于，政府不再是征地的主體，而是引用企業(yè)與改造主體直接對(duì)話。但正因如此，平均一個(gè)項(xiàng)目總的建設(shè)周期要高達(dá)七八年之久。

在房?jī)r(jià)看漲趨勢(shì)下，因拆遷矛盾加劇導(dǎo)致周期長(zhǎng)，不確定性也急劇上升。且因成本高昂，大量項(xiàng)目入市前就背負(fù)了不菲的成本。

多重掣肘之下，深圳從2016年初開始的“十大專項(xiàng)行動(dòng)”，被普遍認(rèn)為是政府加速存量土地供應(yīng)決心的標(biāo)志。按照行動(dòng)規(guī)劃，到2020年時(shí)，深圳將爭(zhēng)取盤活釋放建設(shè)用地不少于50平方公里，減少不少于2億平方米的“違建”面積，基本完成地籍調(diào)查和土地登記工作。

面對(duì)深圳城市化過(guò)程中所遺留的一系列土地問(wèn)題，深圳希望通過(guò)一系列政策推進(jìn)土地二次開發(fā)進(jìn)行徹底解決。嚴(yán)控新增“違建”的同時(shí)，通過(guò)分類處置、確權(quán)、拆除、沒(méi)收、更新、整備等方式處置存量，到2020年將存量減少50%。

為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，深圳市正制定《深圳市城市更新條例》，著力解決拆賠比例缺乏引導(dǎo)等問(wèn)題，旨在強(qiáng)化制度保障、審批機(jī)制和流程優(yōu)化等方面。但這一強(qiáng)力推進(jìn)能否完成，備受爭(zhēng)議。

“小產(chǎn)權(quán)房”再權(quán)衡

上述一系列積極“入市”措施的核心作用點(diǎn)，是多年來(lái)安居了深圳市數(shù)百萬(wàn)“夾心層”及外地來(lái)深低收入者的“小產(chǎn)權(quán)房”。

2008年時(shí)，深圳建筑普查顯示，城中村等“違章建筑面積”總共2.93億平方米，其中屬于市政府市政規(guī)劃以外的小產(chǎn)權(quán)住宅就達(dá)1.06億平方米，幾乎可以住下當(dāng)時(shí)兩座深圳城的居民。

“低租房”客觀上承擔(dān)了深圳的保障房角色，被多方認(rèn)為具備了合理性。而深圳市亦曾因此獲益，減弱了其興建保障房的巨大壓力。不少相關(guān)人士認(rèn)為，這其實(shí)也是深圳市以往保障房建設(shè)規(guī)劃落地效果欠佳的原因。

2016年初情況開始發(fā)生變化?！拔沂羞`法建筑約有4.28億平方米，量大面廣，幾乎占到了全市建筑面積的半壁江山，既嚴(yán)重侵占了城市空間，又對(duì)城市公共安全造成了極大影響，成為制約城市發(fā)展的最大‘毒瘤?！鼻笆鲂袆?dòng)伊始，深圳當(dāng)?shù)匾患覚?quán)威媒體稱。

對(duì)于這一現(xiàn)象，深圳一位研究城中村問(wèn)題的學(xué)者對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示：這可能意味著深圳市正在改變態(tài)度，在城市空間使用效率已達(dá)臨界點(diǎn)情況下，不得不動(dòng)有其合理性的一面。但在這一過(guò)程中，能否合理騰出土地的核心，仍然在于采取何種方式對(duì)待小產(chǎn)權(quán)房，如何有序重建各方利益格局。

深圳官方多年來(lái)并不認(rèn)同“小產(chǎn)權(quán)房”的說(shuō)法。認(rèn)為所謂“小產(chǎn)權(quán)房”其實(shí)是“違法建筑”，因深圳域內(nèi)已無(wú)集體土地，而通常所指的“小產(chǎn)權(quán)房”是指建在農(nóng)村集體土地上的商品房。

但在此之前，對(duì)于事實(shí)上的“建成區(qū)”，深圳市在2004年時(shí)通過(guò)出臺(tái)文件，承認(rèn)農(nóng)民的土地使用權(quán)，也不追究違規(guī)責(zé)任，但是“已建成區(qū)”土地權(quán)屬統(tǒng)一轉(zhuǎn)為國(guó)有，并且不再對(duì)農(nóng)地征用做出補(bǔ)償。

從此開始，深圳市對(duì)這些房屋的處理方式，經(jīng)歷了依法沒(méi)收或征收后用于保障性住房，以及試點(diǎn)通過(guò)整體租賃或購(gòu)買的方式用于保障性住房的兩個(gè)階段。對(duì)深圳來(lái)說(shuō)，因產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要配套產(chǎn)業(yè)公寓，若能將小產(chǎn)權(quán)房納入體系，既集約了土地，也利用了存量住房。

但據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，因“小產(chǎn)權(quán)房”的性質(zhì)始終無(wú)法跨越，政府無(wú)法像征收一樣擁有定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，價(jià)格始終難以確定。

一旦租金或者收購(gòu)價(jià)格高了，就會(huì)被認(rèn)為變相鼓勵(lì)其發(fā)展;此外，對(duì)于小產(chǎn)權(quán)房的房主來(lái)說(shuō)，在房屋租金逐年上漲、租賃市場(chǎng)收益頗豐的當(dāng)下，亦缺乏被收納為保障房的動(dòng)力。

高房?jī)r(jià)使創(chuàng)業(yè)者逐漸在失去生存空間人才及產(chǎn)業(yè)的擠出效應(yīng)在深圳正變得越加明顯。

在這一系列現(xiàn)實(shí)條件之下，深圳希望通過(guò)上述專項(xiàng)行動(dòng)，將未完善征轉(zhuǎn)地手續(xù)的空地納入合法利用通道，避免產(chǎn)生新的違法建筑，而具體手段可以靈活多樣，比如“農(nóng)地”入市、土地整備等，且強(qiáng)調(diào)了“這項(xiàng)工作要積極探索，完善與社區(qū)的利益共享機(jī)制”。

在此之前，深圳曾鼓勵(lì)原村鎮(zhèn)組織通過(guò)規(guī)劃審批等合法程序進(jìn)行舊村改造，并獲得完整產(chǎn)權(quán)的方式，被認(rèn)為是一種更徹底的解決方式，其補(bǔ)交土地出讓金后，既保證了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益，又實(shí)現(xiàn)了政府土地收益的獲得，從而平順完成了產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)換。

作為降房?jī)r(jià)、保居住的治本之策，不少學(xué)者都曾呼吁深圳可嘗試借助特區(qū)地位放開小產(chǎn)權(quán)房。但由于小產(chǎn)權(quán)房的全國(guó)性法律模糊問(wèn)題，深圳市近年來(lái)一直并未有大的作為。

在這一局面下，對(duì)深圳近年來(lái)的一系列直接消除違建的嘗試，學(xué)界其實(shí)不乏商榷之聲，認(rèn)為政府不一定要親自動(dòng)手。深圳應(yīng)繼續(xù)研究這一資源怎么用，而不是如何拆。

中國(guó)城市發(fā)展研究院副院長(zhǎng)袁崇法提出，深圳承認(rèn)“小產(chǎn)權(quán)房”提供保障服務(wù)的客觀事實(shí)，并嘗試將其納入保障房體制，是理所應(yīng)當(dāng)?shù)??！靶‘a(chǎn)權(quán)房作為保障房，一點(diǎn)問(wèn)題都沒(méi)有，又何必大動(dòng)干戈興建政策性保障房?！?/p>

2016年深圳“兩會(huì)”之際，深圳市亦有政協(xié)委員在其提案中建議：深圳應(yīng)大力推進(jìn)住房租賃保障貨幣化，取消實(shí)物建設(shè)，鼓勵(lì)保障對(duì)象到市場(chǎng)租賃住房，并提供租金補(bǔ)貼;參照個(gè)人出租，對(duì)企業(yè)及投資機(jī)構(gòu)持有出租產(chǎn)生的營(yíng)業(yè)稅、房產(chǎn)稅等減按5%綜合稅率進(jìn)行合并征收;爭(zhēng)取REITS（房地產(chǎn)信托投資基金）試點(diǎn)和擴(kuò)容;鼓勵(lì)地方以土地作為資產(chǎn)，采取BOT、PPP等方式與企業(yè)共同發(fā)展租賃住房項(xiàng)目，開展城中村合作改造租賃公寓試點(diǎn)。

不同的政策應(yīng)對(duì)，帶來(lái)不同的利益分享機(jī)制以及產(chǎn)權(quán)形態(tài)。深圳此輪保障房供應(yīng)來(lái)源之大考，或剛剛開始。