基于平衡計分卡下的財政存量資金內(nèi)部控制研究

佘曉燕++杜麗

[摘要]提高財政存量資金的利用效率，激活財政存量資金，是當前審計機關(guān)的重要責任。文章以財政存量資金內(nèi)控為核心，分析了財政存量資金的現(xiàn)狀和完善財政存量資金內(nèi)控的意義，從而提出運用平衡計分卡衡量財政存量資金的績效間接評價其內(nèi)部控制情況。

[關(guān)鍵詞]財政存量資金；平衡計分卡；績效衡量；內(nèi)部控制

[DOI]1013939/jcnkizgsc201614099

1引言

2013年7月李克強總理在國務(wù)院常務(wù)會議上，首次提出盤活財政存量資金。2014年11月財政部下達了嚴格國庫資金管理要求，兩年內(nèi)清理未經(jīng)報批和審核的資金賬戶。2014年12月李克強總理在國務(wù)院常務(wù)會議上，再次強調(diào)要進一步盤活財政存量資金。2015年1月，國務(wù)院辦公室下達《關(guān)于進一步做好盤活財政存量資金工作的通知》?？梢钥闯鰢覍τ谪斦媪抠Y金的關(guān)心和盤活財政存量資金的決心。這主要是因為在我國一方面政府舉債增加，并且由于償債能力不足不得不舉新債償舊債，甚至發(fā)生地方政府債務(wù)逾期的現(xiàn)象（莫蘭瓊，2012）。另一方面，政府存量資金逐年上升，大量的財政存量資金滯留在賬上，沒有發(fā)揮其為人民服務(wù)的職能。關(guān)于財政存量資金居高不下的原因?qū)W者們已有大量的研究，但是作為財政存量資金，其存在具有一定的合理性，如何來控制財政存量資金的規(guī)模，需要各級政府建立嚴格的財政存量資金內(nèi)控制度，文章試圖運用平衡計分卡衡量財政存量資金的績效間接評價其內(nèi)部控制效果。

2我國財政存量資金的現(xiàn)狀

要了解財政存量資金的現(xiàn)狀，首先要知道財政存量資金的概念。財政存量資金有廣義和狹義之分。狹義的財政存量資金指某一時點上停留在政府賬戶上的資金。廣義的財政存量資金還包括按照權(quán)責發(fā)生制核算的預(yù)付賬、暫存款、出借資金款等沒有發(fā)揮效應(yīng)的資金。

從規(guī)模來看，我國財政存量資金規(guī)模龐大。2013年年底，審計署對32個中央部門的資金審計發(fā)現(xiàn)，其結(jié)存資金達到97420 億元。2014年3月底審計署對9個省本級和9個市本級資金審計，其存量資金高達7673億元。同年，審計署對22個中央部門和18個省本級財政資金進行抽查，其財政存量資金分別為159508億元和119萬億元。2015年審計署對22個省33個涉及民生領(lǐng)域項目的47678億元資金跟蹤審計，顯示約占抽查總數(shù)的30%合計14176億元財政資金未得到有效利用。由此可見，我國現(xiàn)階段財政存量資金規(guī)模大，這些存量資金在賬戶上不僅是資金的浪費，也容易滋生腐敗。

從分布來看，我國財政存量資金主要集中在各級財政專戶和部分較大的預(yù)算部門。從審計署目前公布的審計結(jié)果可以看出，財政存量資金的6258%是專項資金，而其中的2674% 已無法按原用途使用。2012 年僅被審計的18個省本級開立的財政專戶就有478 個，存款余額相當于其國庫存款的44%，預(yù)算單位賬戶資金量同樣可觀。2013 年，全國公共財政預(yù)算收入中具有專項用途的收入有300273 億元，其中實行?？顚Ｓ玫恼曰鹗杖胫聊甑捉Y(jié)存90713 億元。2014年上半年，我國政府存款便高達333萬億元，而專項存款賬戶數(shù)量相當龐大。

從資金管理上看，資金的管理存在漏洞。首先，預(yù)算不嚴謹，一些部門預(yù)算很隨意，而上級部門審批又不嚴格，預(yù)算使用缺乏有效的監(jiān)管。其次，在我國現(xiàn)階段財政一般性補助占比較小，專項補助占比較大，一些部門為了取得專項補助而巧設(shè)項目，獲得資金后又怕上級檢查不敢亂用資金。另外，由于財政專項資金性質(zhì)的限制，在使用上缺乏靈活性也造成資金的浪費。最后，在資金的撥付上，很多財政指標的下達是最后一個季度，這些都是造成財政存量資金居高不下的原因。

3完善財政存量資金內(nèi)部控制的意義

31完善財政存量資金內(nèi)部控制是提高其經(jīng)濟效益的需要

建立嚴格的財政存量資金內(nèi)部控制制度是貫徹科學發(fā)展觀，發(fā)揮其內(nèi)在動力，加快公共建設(shè)，提高經(jīng)濟效應(yīng)的客觀需要。一方面，部分政府項目由于資金短缺不得不向金融機構(gòu)借款，償付高額的利息費用，根據(jù)審計署的統(tǒng)計，截至2014年年末我國地方政府債務(wù)總計3028萬億元，這其中還不包括政府承擔擔保責任和一定救助責任的或有負債。另一方面，一些政府項目存在大量的閑置資金。究其原因有由于申請時是?？顚Ｓ玫呢斦Y金而不能隨意改變用途，也有由于現(xiàn)階段我國政府部門仍存在濫開賬戶造成的。這種現(xiàn)象不符合資金流動性原則，造成了資金的極大浪費。因此，完善財政存量資金內(nèi)部控制制度，可以促進資金最大程度地發(fā)揮其邊際效應(yīng)，提升財政存量資金的社會效應(yīng)和經(jīng)濟效應(yīng)。

32完善財政存量資金內(nèi)部控制是財政體制與制度完善的需要

完善財政存量資金內(nèi)部控制不僅可以激活財政存量資金，對財政存量資金在使用、管理上不足和漏洞的完善也是對財政體制和制度的完善。通過對財政存量資金內(nèi)控的完善可以引起地方各部門加強自律，規(guī)范財政資金的使用，使中央部門對地方政府財政資金控制更為嚴格。完善財政資金制度建設(shè)，規(guī)范對其資金申請的審核，建立適合我國現(xiàn)代化國情的財政資金內(nèi)控制度，是完善財政體制與制度的組成部分。

4平衡計分卡下的績效衡量與內(nèi)部控制評價

41平衡計分卡與財政存量資金績效衡量的結(jié)合

衡量資金的績效是對其存在效率、效果和社會效應(yīng)的評價。不能只顧堆數(shù)據(jù)，也要選擇定性的指標衡量其績效。平衡計分卡對其適用性體現(xiàn)在幾個方面：①平衡計分卡強調(diào)業(yè)績的高低和優(yōu)劣是由內(nèi)部一系列因果關(guān)系建立起來的，可以提高組織可持續(xù)發(fā)展能力和創(chuàng)造能力的因素所決定。與政府績效發(fā)展中的可持續(xù)發(fā)展和綠色經(jīng)濟的理念相符合。②平衡計分卡把發(fā)展置于中心地位，對于政府而言平衡計分卡既是績效評價的工具，又是戰(zhàn)略管理的工具，對于政府“堅持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進經(jīng)濟社會和人的全面發(fā)展”的戰(zhàn)略有很好的指導(dǎo)意義。③平衡計分卡為政府績效評價提供了很好的定性分析和定量分析的依據(jù)。政府財政支出績效評價應(yīng)將定量分析與定性分析結(jié)合使用，衡量財政存量資金績效的關(guān)鍵和重點是建立標準、全面、有效的指標評價體系，平衡計分卡為其提供技術(shù)支持。

42構(gòu)建基于平衡計分卡下的財政存量資金績效評價體系

衡量財政存量資金績效要對其資金使用和管理過程中的效果、效率等進行綜合性的評價。基于平衡計分卡下的財政存量資金績效衡量，正是從財政存量資金的經(jīng)濟性、社會效應(yīng)、管理和生態(tài)效益等多個層次來對其評價并加以改善。文章構(gòu)建的財政存量資金績效評價指標體系包括四個分類：經(jīng)濟績效、社會績效、組織管理績效和生態(tài)績效。四個類別是平衡計分卡的財務(wù)指標、客戶指標、內(nèi)部經(jīng)營流程指標和學習與成長指標的拓展。

在對績效評價區(qū)分哪些是由財政存量資金引起的是難點，但可以通過由財政資金帶來的經(jīng)濟的增長減去上級本年度的撥款間接判斷出財政存量資金對各個指標的貢獻。另外針對有些指標缺乏可比性的情況，我們可以采取縱向和橫向?qū)Ρ?。比如?jīng)濟性效果可以和當?shù)叵嗤蛳嗨频捻椖慨a(chǎn)生的效益進行比對，對于很多項目如公路建設(shè)、學校建設(shè)、公園建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)由于其具有搭便車行為，私企不愿意投入的項目，可以和以往的數(shù)據(jù)和其他省份的數(shù)據(jù)運用科學合理的方法算出合理的指標進行比對。

43財政存量資金績效與內(nèi)部控制的關(guān)系

財政存量資金內(nèi)部控制制度只有融入到資金運行的整個過程中才有價值，使內(nèi)部控制被嚴格執(zhí)行才能實現(xiàn)盤活財政存量資金的目標。建立財政存量資金績效評價獎懲制度，可以將內(nèi)部控制由外部需要轉(zhuǎn)化為內(nèi)在需要，進而提高財政存量資金內(nèi)部控制的效率。通過對財政存量基金的績效衡量，找出與不同地區(qū)，不同項目相適應(yīng)的存量資金，制定嚴格的內(nèi)部控制制度，既保證項目的順利又可避免資金浪費，杜絕對同一項目重復(fù)預(yù)算，重復(fù)撥款。把財政資金用到真正需要資金的地方，通過對財政存量資金績效衡量找出內(nèi)部控制的缺陷，倒逼我國財政存量資金內(nèi)部控制制度的完善，提高財政存量資金的使用效率，切實盤活財政存量資金。

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[基金項目]國家自然科學基金項目“審計費用、審計師更換與內(nèi)部控制缺陷披露”（項目編號：71262017）。

[作者簡介]佘曉燕（1969—），女，云南楚雄人，云南財經(jīng)大學會計學院教授，博士。研究方向：審計理論； 杜麗（1990—），女，河南南陽，碩士研究生。