新型城鎮(zhèn)化視角下的農村基層民主自治探析

李桂寧

摘 要：加強農村基層民主政治建設是新型城鎮(zhèn)化的題中之義。當前城鎮(zhèn)化建設進程中農村基層民主發(fā)展面臨困境。要解決困境，必須夯實基層民主自治的基礎；增強村民民主觀念和參與意識；提升黨建引領農村發(fā)展力度；創(chuàng)新基層民主管理的有效機制。

關鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；農村基層；民主自治

當前，我國正處于經濟轉型升級的關鍵時期，這也是我國“十三五”規(guī)劃的開局之初和實現(xiàn)全面建成小康社會目標決定性階段。當前的城鎮(zhèn)化發(fā)展對我國的全面小康有著積極的意義，但必須看到，當前的城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢也對農村的基層民主自治有著不可忽視的負面影響，必須高度加以重視。

一、當前城鎮(zhèn)化發(fā)展對基層民主自治的負面影響

（一）農民大量外出，導致基層民主自治主體缺失

農民是新型城鎮(zhèn)化建設的主體，農民的廣泛參與是城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的重要標志。從我國農村發(fā)展的實際來看，整體經濟水平不高，農村還有大量的貧困人口，農民缺乏政治參與的物質基礎。政治參與需要耗費農民大量的時間和精力，而其所獲得的收益卻是不明確的，當多數(shù)農民還在為生計而奔波的時候，他們就沒有更多閑暇和條件去進行整治參與。但是在城鎮(zhèn)化的過程中，農村大量的勞動力外流謀取生計，而其中大多數(shù)又都是具有一定文化知識的青壯年，據有關方面統(tǒng)計，在我國外出的務工人員中，19-45隨的青壯年約占75%，有初中以上文化程度的站80%，而且其中男性比例高達67.2%，而正是這些農村中的中堅力量的大量流失，使得基層民主自治的主體嚴重缺失。

（二）留守人員龐大，導致農村文化教育問題凸顯

文化是人類社會實踐的結晶。農村教育不僅關系到農民文化素質的提升，也關系到基層民主政治在農村的順利實施，更關系到農村經濟社會健康發(fā)展。新中國成立以來，特別是改革開放以來，特別是改革開放以來，九年義務教育的普及，國民綜合教育水平邁上了新臺階。但從整體來看，我國農村地區(qū)教育水平普遍偏低，農民整體文化素質不高。有調查顯示，70%以上的農民為高中及高中以下學歷，其中約半數(shù)的農民為初中學歷。從基層民主自治的角度分析，文化素質是制約農民知政、參政、議政的重要因素。

（三）農村人才缺乏，導致基層組織逐漸失去凝聚力

精英是社會發(fā)展的領導者和推動者。農村人才作為“社會精英”，以其特有的組織領導力和動員號召力，在帶動農村經濟社會進步、推動農村公益事業(yè)發(fā)展、促進鄉(xiāng)村社會整合等方面產生著重要的影響。然而，城鎮(zhèn)化不僅帶走了農村優(yōu)質的勞動力，也帶走了農村的“思想庫”、“智慧庫”，致使農村自治組織難以找到合適的帶頭人，其嚴重后果是村級干部的基礎弱化。由于沒有充足的后備人才，村民們難以通過選舉，優(yōu)中選優(yōu)的選出德才兼?zhèn)涞膸ь^人，村“兩委”成員的選擇面越來越窄。這一現(xiàn)象帶來的直接后果就是優(yōu)秀農村干部的缺失，農村基層普遍存在著“矮子當中選高個子”的現(xiàn)象，導致農村基層組織逐漸失去凝聚力。

二、城鎮(zhèn)化進程中基層民主自治存在問題的成因分析

（一）農村人口市民化造成基層自治的群眾基礎弱化

隨著農村人口的大量流動，農業(yè)人口的市民化，村級“兩委”的服務和管理對象已經不是全體村民，在人口流出地區(qū)，村級組織面對的只是留下的那一部分村民；而在人口流入地區(qū)，如城中村、城郊結合部、工業(yè)集中區(qū)等，其服務和管理的對象又必須包括大量的外來人口。這種人口結構的變化，導致了村級組織的工作任務并不完全與村民對應，而只與地域對應。離開原來的戶籍地后，村民原有的民主自治權利也就無法行使。在村民外出打工、承包種地都已是自主行為的條件下，村民與村委會之間的選舉和被選舉、村務監(jiān)督和被監(jiān)督的關系已日漸松弛，村“兩委”的工作內容及相應考核，以及決定村干部收入的都已是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府，而不是村民群眾。

（二）農業(yè)經濟轉型發(fā)展導致基層自治的經濟基礎弱化

農村土地問題不僅關系到農村的發(fā)展和社會穩(wěn)定，也關系到每一位農民的切身利益，它是當前農村基層自治的經濟基礎。一方面，建立在土地承包基礎上的農業(yè)生產經營責任制所釋放出的潛力已經接近飽和，而且由于農村土地權益不夠明確，農村土地的非農化過程中農民的權益往往受到嚴重傷害；另一方面，原來作為農村基層運轉主要支撐的土地農業(yè)收益，在農業(yè)稅、特產稅等取消及農村發(fā)展環(huán)境日益復雜的情況下，已經無法為基層民主運轉提供最基本的物質保障。因此，農村經濟的轉型發(fā)展，不僅要通過土地確權、耕地保護等制度，保障農民基本的土地權益和未來的土地收益，更要考慮如何保障基層民主運轉的經濟基礎。

（三）戶籍制度改革滯后引發(fā)基層自治的基礎弱化

以戶籍為基礎的城鄉(xiāng)壁壘把人按照戶籍加以區(qū)分，戶籍成為居民享受民主權利和社會保障的憑證，沒有戶籍為依據就意味著基本權利的喪失，城鄉(xiāng)二元體制與經濟社會日益融合的城鄉(xiāng)關系已經不相適應。在城鎮(zhèn)，社區(qū)建設是依據居住區(qū)域而不是戶籍屬性劃分社區(qū)居民，以社區(qū)服務而不是以經濟分配作為社區(qū)管理目標，以構建生活共同體而不是經濟共同體來重新塑造社區(qū)責任。新修訂的《村民委員會組織法》規(guī)定“戶籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申請參加選舉并且經村民會議或者村民代表會議同意參加選舉的公民”可以參加農村基層自治組織選舉。然而，在農村現(xiàn)有的社會治理結構下，非戶籍人口加入了農村基層自治組織就意味著加入了農村集體經濟組織，就會侵害原農村集體經濟組織成員的財產權利。這種帶有明顯封閉性和排外性的社會管理，不僅阻礙了城鄉(xiāng)之間合適過渡性的形成，也無法滿足外來人員的訴求，使他們難以融入城市社會。

三、解決城鎮(zhèn)化進程中基層民主自治問題的途徑

（一）加快農村發(fā)展，夯實基層民主自治的基礎

改革開放30多年來，我國 經濟社會取得了舉世矚目的偉大成就，但相對于城市的快速發(fā)展，大多數(shù)農村地區(qū)還比較落后，農村大多數(shù)年輕壯勞力選擇外出打工，對于他們來說，沒有精力和時間也沒有動力參與政治活動。而留守在農村的多是一些老人、婦女和兒童，他們有民主自治的要求卻無民主自治的能力。以推進新型城鎮(zhèn)化為目標，大力加強 農村基礎實施的建設。一是實施城鎮(zhèn)建設帶動戰(zhàn)略。運用市場經濟手段，盤活長期閑置的土地，并通過市場運作，籌集建設資金，拉大城市框架，集聚人氣。二是加快小城鎮(zhèn)建設步伐。按照統(tǒng)籌發(fā)展的原則，積極推進農村城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化進程，著重抓好小城鎮(zhèn)建設，加強小城鎮(zhèn)市政基礎配套建設，擴大小城鎮(zhèn)規(guī)模，增強集鎮(zhèn)吸納力。三是加大農村基礎設施建設的力度。抓好農村水利基礎實施建設，籌集資金，全面維修中小型水庫、堤防工程和排澇泵站等，加大農田灌溉區(qū)建設和改造力度，完善農田管排體系，提高抗自然災害的能力。要以市場為導向，以資本為紐帶，以經濟效益為中心，以企業(yè)化為龍頭，帶動中介組織、專業(yè)大戶實現(xiàn)農業(yè)生產的規(guī)模化、標準化、集約化和專業(yè)化，增強農民收入，實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展。

（二）加大普法宣傳，增強村民明主觀念和參與意識

當前，部分農村基層干部整體素質不高，年齡結構偏大，民主意識不強，工作能力偏弱，文化層次偏低，工作方式簡單，不能科學地實行民主集中制，不能有效地開展農村基層民主政治建設。部分村民群眾民主意識淡薄，不能正確行使民主權利，有的甚至抱著“事不關己高高掛起”的態(tài)度，主動放棄民主權利的行使，不愿加入村務管理事務中來。因此，必須加大普法宣傳的力度，切實增強村民民主觀念和參與意識。注重正面引導，培養(yǎng)農民平等意識。要通過電視、電臺、廣播、報紙等新聞媒體和會議、板報、墻報、座談等各種形式，向農民宣傳民主思想、平等思想、法制思想。鼓勵群眾參政議政。采取典型示范，培養(yǎng)農民民主意識。引導農民嚴格按照《村民委員會組織法》辦事，建立健全村民會議、村民代表會議、村民小組等自治組織，正確處理相互之間的關系。要引導農民完善村民選舉程序，進一步健全村級民主選舉制度。認真執(zhí)行黨和國家有關法律法規(guī)的規(guī)定。公開陽光操作，培養(yǎng)農民主人意識。要制定、修改、完善村民自治章程，進一步健全村級民主管理制度，強化監(jiān)督制約機制。要完善公開辦事程序，進一步強化村級民主監(jiān)督制約機制。要認真貫徹落實關于實行村務公開和民主管理制度的有關規(guī)定，對村級重大事務、重大決策、財務管理、人事安排實行陽光操作，公開辦事程序，定期向村民公布報告，接受村民監(jiān)督檢查，培養(yǎng)農民主人翁意識。

（三）強化支部作用，提升黨建引領農村發(fā)展的水平

農村基層黨組織是新型城鎮(zhèn)化的直接組織者、推動者和實踐者。但實事求是地講，當前基層黨組織在引領農村發(fā)展、推進基層民主的制度體系保障力度不夠。有的基層組織缺乏民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等制度保障，村務黨務公開不透明，民主集中不明顯，甚至出現(xiàn)“一言堂”、“一手包”現(xiàn)象。因此，必須切實加強黨支部的作用，為推進基層民主提供保障。一要實行能人治村，把思想政治素質高，廣大群眾擁護，創(chuàng)業(yè)能力強，想干事、能干事、干成事的優(yōu)秀人才選拔到村級黨組織領導班子中來，并從政治上、經濟上、生活上關心他們，充分調動村干部建設新農村的積極性和創(chuàng)造性。二要實行黨員建村。把黨支部的工作核心放在政治建設上，建立黨員長效學習機制，加強黨員先進性教育和社會主義核心價值觀教育，開展學習黨章、遵守黨章、貫徹黨章、維護黨章活動，不斷提高黨員的黨性意識。充分發(fā)揮好農村基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘和黨員的先鋒模范作用。三要山西民主治村。

（四）加強組織建設，創(chuàng)新新形勢下基層民主管理有效機制

隨著新型城鎮(zhèn)化加速發(fā)展，經濟社會環(huán)境正在發(fā)生深刻變化，需要進一步深化基層民主改革，充分發(fā)揮億萬基層民眾的參與、支持城鎮(zhèn)化發(fā)展的主動性和積極性。健全三級聯(lián)動的基層民主管理制度，擴大有序民主。探索建立城鄉(xiāng)基層群眾自治制度與人民代表大會制度、人民政治協(xié)商制度建設之間的銜接和配套的體制機制，將社會民主建設與國家民主建設有效聯(lián)結起來，將基層社會不斷擴大的民主參與愿望和訴求與國家不同層次的民主制度建設和我說結合起來，充分發(fā)揮基層民主自治制度在發(fā)展社會主義民主自治的大局中的基礎性作用。完善多元參與的基層民主治理體制，強化公共服務。構建運行高效、制度規(guī)范、權責明確、服務重心下沉的農村基層治理體系，為基層群眾自治發(fā)展提供強有力的政治保障。

參考文獻：

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