論環(huán)境法中區(qū)域限批制度的適用限制

黃亮亮

摘 要：2007年1月，國家環(huán)?？偩郑ìF(xiàn)為國家環(huán)境保護(hù)部）首次啟用“區(qū)域限批”，停止審批河北省唐山市等四個行政區(qū)域和大唐國際等四大電力集團(tuán)的部分建設(shè)項目。作為非常規(guī)手段，區(qū)域限批要收長久之效，還需規(guī)范化、制度化。因此，本文從區(qū)域限批的法定化入手，對其立法效力、實施主體、實施對象等方面進(jìn)行法律規(guī)制。

關(guān)鍵詞：環(huán)境法；區(qū)域限批；法律規(guī)制

一、前言

繼2005年、2006年兩次環(huán)評風(fēng)暴之后，2007年1月10日，國家環(huán)保總局為遏制高耗能高污染產(chǎn)業(yè)的迅速擴(kuò)張趨勢，落實宏觀調(diào)控政策、確保國民經(jīng)濟(jì)又好又快地發(fā)展，啟動了“區(qū)域限批”政策。[1]限批期間，暫停審批該區(qū)域內(nèi)除污染防治、循環(huán)經(jīng)濟(jì)及生態(tài)恢復(fù)以外的建設(shè)項目，并向行政監(jiān)察部門提出追究責(zé)任人員行政責(zé)任的建議。

應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，區(qū)域限批是行政機(jī)關(guān)加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)，實現(xiàn)社會可持續(xù)發(fā)展的有效手段之一。但是，從其內(nèi)容上看，其具有一定的侵益性，尤其是對實施區(qū)域限批的某一地區(qū)的第三人，因此，如果對行政主體實施這一行為不加以法律規(guī)制，既不能充分發(fā)揮區(qū)域限批的功能和作用，又不利于保障行政相對人、第三人的合法權(quán)益。然而，目前我國在這一方面的立法仍未有明確、具體的規(guī)定，法律的缺位使得這一制度在合法性與正當(dāng)性上備受詬病。因此，對區(qū)域限批這一制度進(jìn)行法律規(guī)制重要且為緊迫。

二、區(qū)域限批的概念、特點(diǎn)和性質(zhì)

（一）區(qū)域限批的概念

區(qū)域限批的定義見諸我國各個法律文件。2005年頒布的《國務(wù)院關(guān)于落實科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》（以下簡稱《決定》）第五條第（二十一）項規(guī)定：“嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境影響評估和三同時制度，對超過污染物總量控制指標(biāo)、生態(tài)破壞嚴(yán)重或者尚未完成生態(tài)恢復(fù)任務(wù)的地區(qū)，暫停審批新增污染物排放總量和對生態(tài)有較大影響的建設(shè)項目。”2008年頒布的《中華人民共和國水污染防治法》第十八條規(guī)定：“對超過重點(diǎn)水污染物排放總量控制指標(biāo)的地區(qū)，有關(guān)人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)暫停審批新增重點(diǎn)水污染物排放總量的建設(shè)項目的環(huán)境影響評價文件?！?/p>

可以看出，無論是《決定》還是《水污染防治法》雖有對超過污染物總量控制指標(biāo)的區(qū)域賦予行政機(jī)關(guān)暫定該區(qū)域的審批的權(quán)力，但均無對區(qū)域限批的定義進(jìn)行明確。因此，學(xué)界對區(qū)域限批的定義眾說紛紜。

有的學(xué)者認(rèn)為，區(qū)域限批是一項環(huán)保方面的行政處罰措施，具體是指當(dāng)一個地區(qū)或企業(yè)出現(xiàn)了嚴(yán)重違反環(huán)境影響評價法的事件，環(huán)境保護(hù)局有權(quán)暫停審批這一地區(qū)或企業(yè)除污染治理、循環(huán)經(jīng)濟(jì)項目以外的所有新建項目，直至該地區(qū)或企業(yè)完成整改。[2]有學(xué)者認(rèn)為，“區(qū)域限批”政策是針對一些地方和行業(yè)不顧當(dāng)?shù)丨h(huán)境資源限制和國家產(chǎn)業(yè)政策要求，以違法手段盲目發(fā)展高耗能、高污染產(chǎn)業(yè)而出臺的一種行政懲罰措施，即對嚴(yán)重違規(guī)的行政區(qū)域、行業(yè)和大型企業(yè)，停止審批其境內(nèi)或所屬的除循環(huán)經(jīng)濟(jì)類項目以外的所有項目，直到其違規(guī)項目徹底整改。[3]

結(jié)合現(xiàn)有法律文件和學(xué)界觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為，區(qū)域限批是指環(huán)境行政主管部門在環(huán)境影響評價實施過程中，依法對嚴(yán)重違反環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，造成一定環(huán)境污染與生態(tài)破壞嚴(yán)重后果的地區(qū)、行業(yè)、企業(yè)采取暫停審批被限批區(qū)域、行業(yè)、企業(yè)內(nèi)除循環(huán)經(jīng)濟(jì)建設(shè)項目與污染治理項目外的項目，直到整改驗收完畢后方可解除限批的行政強(qiáng)制措施。

（二）區(qū)域限批的特征

第一、層級性。[4]表現(xiàn)在區(qū)域限批以我國的行政體制級別進(jìn)行分級授權(quán)。2015年頒布的《建設(shè)項目環(huán)境影響評價區(qū)域限批管理辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》）中明確規(guī)定環(huán)保部、省級環(huán)保部門做出區(qū)域限批決定，地方各級環(huán)保部門須同步暫停相關(guān)建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件的審批。

第二、行政強(qiáng)制性。[5]對違法的區(qū)域、行業(yè)和企業(yè)，環(huán)保部以行政強(qiáng)制力為保障，通過暫停審批有關(guān)建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件的方式，促使其履行環(huán)境保護(hù)義務(wù)。

第三、“連坐”性或連帶性或整體性特點(diǎn)。[6]可以看到，如果對某一區(qū)域或某一行業(yè)和企業(yè)實施的區(qū)域限批，會影響到被限批區(qū)域內(nèi)其他行業(yè)或企業(yè)新建項目環(huán)評文件審批，繼而損害他們的正當(dāng)利益。正因如此，該制度在啟用時飽受質(zhì)疑，其被認(rèn)為明顯侵犯了第三人的合法權(quán)益。

（三）區(qū)域限批的性質(zhì)

事實上，區(qū)域限批無論是對第三人，還是對行政相對人均具有嚴(yán)重侵益性，因此，需對其進(jìn)行法律規(guī)制。在討論區(qū)域限批的定義基礎(chǔ)上，目前學(xué)界對其法律性質(zhì)有著不同的觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，區(qū)域限批的法律性質(zhì)屬于行政處罰，持此觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為區(qū)域限批制度是國家環(huán)?？偩謱Υ嬖趪?yán)重環(huán)境問題的相關(guān)企業(yè)和區(qū)域作出的一種行政處罰措施，對相關(guān)企業(yè)、行政區(qū)域?qū)嵭袇^(qū)域限批這種嚴(yán)格的行政行為是對當(dāng)事人權(quán)益的直接限制和剝奪，是一種行政處罰行為。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，區(qū)域限批只是一種“環(huán)境政策”。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，區(qū)域限批本質(zhì)上是一種政策性生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。第四種觀點(diǎn)認(rèn)為，區(qū)域限批法律性質(zhì)屬于行政強(qiáng)制。此觀點(diǎn)則是從目的角度進(jìn)行理解，認(rèn)為區(qū)域限批還是為了督促地方政府、企業(yè)集團(tuán)執(zhí)行環(huán)境法律法規(guī)，因此，區(qū)域限批的法律性質(zhì)是行政強(qiáng)制。

筆者認(rèn)同行政強(qiáng)制說。“行政強(qiáng)制”是指國家行政機(jī)關(guān)，為了維護(hù)和實施行政管理秩序，預(yù)防與制止社會危害事件與違法行為的發(fā)生與存在，依照法律、法規(guī)規(guī)定，針對特定公民、法人、或者其他組織的人身、行為及財產(chǎn)進(jìn)行約束與處置，或在當(dāng)事人拒不履行業(yè)已生效的具體行政行為的條件下，國家行政機(jī)關(guān)或人民法院，依法對負(fù)有履行義務(wù)的當(dāng)事人采用有關(guān)強(qiáng)制手段，迫使其履行義務(wù)，或者達(dá)到與履行義務(wù)相同狀態(tài)的強(qiáng)制性行為。[7]環(huán)境行政強(qiáng)制措施是指環(huán)境行政主管部門對于危害環(huán)境、正在破壞或即將破壞環(huán)境行政管理秩序的行為所作的緊急執(zhí)法行為。環(huán)境行政強(qiáng)制措施的目的是為了預(yù)防和制止違法行為的發(fā)生、發(fā)展，保護(hù)環(huán)境；環(huán)境行政強(qiáng)制措施具有臨時性、即時性、緊迫性和直接強(qiáng)制性特點(diǎn)，一旦采用環(huán)境行政強(qiáng)制措施的法定事由消失，環(huán)境行政強(qiáng)制措施即告消滅。[8]《辦法》中既有規(guī)定環(huán)保部門實施區(qū)域限批是暫時性的，又有要求環(huán)保部門同時做出解除限批的決定，這與行政強(qiáng)制措施的特征相符。

三、我國區(qū)域限批實施中存在的主要問題

（一）區(qū)域限批立法不完善

目前，我國有關(guān)區(qū)域限批的法律依據(jù)主要在《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》（以下簡稱《條例》）、《決定》、《辦法》等，尚未在《環(huán)境保護(hù)法》中明確規(guī)定。依照我國法律，對涉及公民重大利益的法律法規(guī)只能由全國人大及其常務(wù)委員會作出規(guī)定。區(qū)域限批作為強(qiáng)制性行政措施，實施涉及范圍廣、涉及行政相對人利益大，對第三人相對人合法權(quán)益造侵害深，而目前的《水污染防治法》、《大氣污染防治法》僅就水污染、大氣污染的區(qū)域限批進(jìn)行規(guī)定，無法實現(xiàn)全面解決環(huán)境問題，促進(jìn)環(huán)境質(zhì)量提升；而《條例》、《辦法》和《決定》作為行政機(jī)關(guān)頒布行政法規(guī)、規(guī)章及政策，其法律效力都弱于憲法和法律。

（二）區(qū)域限批缺乏公眾參、信息公開不足

《辦法》對做出區(qū)域限批的適用條件、主體、對象、限批、解除限批、延長限批等均有較為合理的程序。但是，作為一項涉及某一區(qū)域、行業(yè)和企業(yè)以及所有區(qū)域內(nèi)的公民的經(jīng)濟(jì)利益、環(huán)境權(quán)益的制度，如果缺乏公眾參與制度以及信息公開制度，既不利于當(dāng)?shù)毓竦臋?quán)利保護(hù)，又不能科學(xué)地決策，甚至影響到區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展；此外，如果信息公開不足，可能會導(dǎo)致公民們無法更好地理解區(qū)域限批，阻礙該制度以及決策的順利實施，耗費(fèi)成本高。然而，《辦法》中缺乏涉公眾參與制度，《辦法》第十六條：“限批、解除限批、延長限批等決定應(yīng)當(dāng)通過政府網(wǎng)站、報紙等媒體平臺向社會公開，接受社會監(jiān)督。”僅對這些信息予以公示，對做出決定的過程、有無科學(xué)論證等核心信息關(guān)注不足。

（三）區(qū)域限批缺乏法律救濟(jì)途徑

區(qū)域限批作為一種行政強(qiáng)制手段，其實施必然會對行政相對人和利害關(guān)系人造成利益的侵害，尤其是對某些大型企業(yè)實施限批，如其有眾多子公司，是應(yīng)當(dāng)對其全部予以限批？還是僅限違法的子公司？亦或是某一區(qū)域的所有子公司？無論如何都不能違反比例原則和程序正當(dāng)原則。歸根到底，目前我國缺對限批區(qū)域、行業(yè)和企業(yè)的法律救濟(jì)途徑的相關(guān)規(guī)定，無法對其限批前和限批后的合法權(quán)利予以保障。作為懲罰性的行政行為往往應(yīng)當(dāng)具有事前救濟(jì)與事后救濟(jì)程序，而《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《辦法》等卻沒有任何救濟(jì)程序的規(guī)定，例如，沒有賦予被“限批”行政相對人相應(yīng)的申辯權(quán)利，又如缺少申辯的程序和具體途徑。這是對行政相對人以及利害關(guān)系人權(quán)利的剝奪，是區(qū)域限批救濟(jì)程序設(shè)計中出現(xiàn)的問題。

四、完善區(qū)域限批法律規(guī)制的建議

（一）健全區(qū)域限批立法

區(qū)域限批合法性不足一直為人們所關(guān)注，此外其法律階層低，環(huán)保相關(guān)部門在面對“財大氣粗”區(qū)域、行業(yè)和集團(tuán)時，執(zhí)法底氣不足。因此，要從根本上解決上述問題，立法者應(yīng)當(dāng)盡快在立法層面上將該制度加以明確規(guī)定。具體可以從以下兩個方面進(jìn)行：

1、在《環(huán)境保護(hù)法》中確立區(qū)域限批制度

區(qū)域限批起初作為一項環(huán)境保護(hù)政策推出，因此學(xué)界對其法律地位較少認(rèn)同，環(huán)保部門在執(zhí)法時也缺乏實施細(xì)則可供執(zhí)行，而面對日益嚴(yán)重的環(huán)境問題，在可預(yù)期的未來，區(qū)域限批會作為一種環(huán)境治理的行政手段，因此有必要對其進(jìn)行法律規(guī)制，使其制度化、法制化。而《環(huán)境保護(hù)法》作為環(huán)境立法的風(fēng)向標(biāo)，其修訂如果加入?yún)^(qū)域限批制度，即能從根本上使區(qū)域限批常規(guī)化與制度化，又能實現(xiàn)區(qū)域限批在環(huán)境保護(hù)基本法中實現(xiàn)法制化。為經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與增長方式的轉(zhuǎn)變提供法律依據(jù)，更好的實現(xiàn)節(jié)能減排的目標(biāo)。[8]

環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)需要公眾尤其是政府官員對它的信仰，否則法律只不過是寫在紙上的字句，不會有生命力與執(zhí)行力，更不能在現(xiàn)實生活中發(fā)揮作用和產(chǎn)生影響。[9]為此，如果將區(qū)域限批明確寫入《環(huán)境保護(hù)法》，使其適用《環(huán)境保護(hù)法》的原則、規(guī)則以及程序的規(guī)定，將有助于區(qū)域限批的法律規(guī)制。然而，目前頒布的《辦法》只是環(huán)保部的規(guī)章，而區(qū)域限批一旦實施，極易牽涉到國務(wù)院各個職能部門、地方政府的利益，影響到范圍較廣的行政相對人的利益和利害關(guān)系人的權(quán)益以及部分公民，因此有必要提高其法律位階，使其體現(xiàn)在環(huán)境保護(hù)基本法中，令《辦法》等有上位法的依據(jù)。

2、在《水污染防治法》等單行法中作出詳細(xì)的區(qū)域限批規(guī)定

除了在《環(huán)境保護(hù)法》中確立區(qū)域限批制度外，還應(yīng)當(dāng)在《水污染防治法》等單行法中明確規(guī)定區(qū)域限批的法律主體、適用條件、適用對象、程序等。一方面，這將有助于強(qiáng)化區(qū)域限批制度在各個環(huán)境單行法中的行政法律責(zé)任，使違法者的違法成本加大，這樣在一定程度上可以阻卻或減少違法行為的發(fā)生；另一方面，通過強(qiáng)化各級地方政府及各級環(huán)保部門的行政官員環(huán)保問責(zé)制，促使他們在環(huán)境保護(hù)上盡職盡責(zé)，減少行政不作為的現(xiàn)象，更好地起到示范和引導(dǎo)作用。此外，目前只有在《辦法》中明確了區(qū)域限批的啟動、實施、終止環(huán)節(jié)以及各個環(huán)節(jié)中環(huán)保職能部門及有關(guān)機(jī)關(guān)的區(qū)域限批的行政執(zhí)法權(quán)限，但如《水污染防治法》等缺乏詳細(xì)規(guī)定。筆者認(rèn)為，如根據(jù)各個行業(yè)的特殊性，在《水污染防治法》、《大氣污染防止法》等增設(shè)有關(guān)區(qū)域限批制度的具體規(guī)定，一來可以解決在區(qū)域限批執(zhí)法過程中，各級政府及各級環(huán)保部門職能分工問題，二來可以解決他們在環(huán)境保護(hù)實踐中的部門協(xié)調(diào)配合問題。

（二）建立區(qū)域限批中的公眾參與制度

公眾參與，就是公民試圖影響公共政策和公共生活的一切活動。[10]公眾參與在環(huán)境保護(hù)公共事務(wù)中的作用非常巨大，只有讓公民參與環(huán)境立法、執(zhí)法中去，使其意義得到充分表達(dá)，才能使其環(huán)境權(quán)益最大程度得以保障；此外，這也是監(jiān)督環(huán)保決策主體、實施主體權(quán)力依法運(yùn)用的有效方式。作為一項侵益性較大的行政強(qiáng)制，區(qū)域限批一旦實施起來，不可避免影響到廣泛公眾，因此，無論是從確保行政相對人的合法利益出發(fā)，還是從維護(hù)公民們的環(huán)境權(quán)益，亦或者限制行政權(quán)的濫用，均具有建立區(qū)域限批的公眾參與制度的必要性。2015年頒布的《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》第二條：“本辦法適用于公民、法人和其他組織參與制定政策法規(guī)、實施行政許可或者行政處罰、監(jiān)督違法行為、開展宣傳教育等環(huán)境保護(hù)公共事務(wù)的活動?！睆脑瓌t上規(guī)定了公眾參與的適用范圍，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，該制度的出臺，有一定積極作用，但是區(qū)域限批與其他環(huán)境保護(hù)公共事務(wù)不同，有其特殊性，而目前無論是《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《辦法》等均無相應(yīng)條款。因此，如何落實健全區(qū)域限批中的公眾參與，成為了較為重要的問題。筆者認(rèn)為，與《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》公眾參與的啟動由環(huán)保主管部門自主決定不同，區(qū)域限批應(yīng)當(dāng)為法定公眾參與，即環(huán)保主管部門在對某一區(qū)域、行業(yè)或者企業(yè)實施區(qū)域限批時，必須進(jìn)行公眾參與。如前所述，《辦法》僅對限批、解除限批、延長限批等決定要求環(huán)境保護(hù)主管部門強(qiáng)制公開，為法定公開，但是筆者認(rèn)為，這尚不足以保障行政相對人、利害關(guān)系人、公民的合法權(quán)利。因此，應(yīng)當(dāng)保障公民在環(huán)境保護(hù)主管部門決定與實施區(qū)域限批時中的知情權(quán)，建立區(qū)域限批整個過程的信息公開制度。除了限批、解除限批、延長限批等決定進(jìn)行公開外，還應(yīng)當(dāng)就實施限批的法律依據(jù)、實施范圍、驗收結(jié)果等信息通過政府網(wǎng)站、報紙等媒體平臺，及時有效地向社會公開，接受公民的監(jiān)督。

（三）規(guī)增設(shè)區(qū)域限批法律救濟(jì)途徑

目前，無論是《水污染防治法》、《大氣污染防治法》還是《決定》、《辦法》等法律法規(guī)中，均沒有涉及到被實施區(qū)域限批的行政相對人法律救濟(jì)的途徑。應(yīng)當(dāng)說，在剝奪與限制相對人權(quán)利的同時卻沒有制定相應(yīng)的救濟(jì)途徑，將有損行政行為的公示公信與行政行為的權(quán)威性。[11]無救濟(jì)即無權(quán)利已成為民主法治社會公認(rèn)的基本原則。區(qū)域限批具有強(qiáng)侵益性的特征，其實施起來必然會給行政相對人的權(quán)利及利害關(guān)系人和區(qū)域內(nèi)公民的合法權(quán)益造成侵害。因此，應(yīng)當(dāng)賦予公民、法人和其他社會組織在其合法權(quán)利受到區(qū)域限批這一行政強(qiáng)制的不當(dāng)行使時，有權(quán)要求撤銷、宣布違法、恢復(fù)原狀、獲得賠償、補(bǔ)償?shù)葯?quán)利。筆者認(rèn)為，區(qū)域限批應(yīng)當(dāng)適用行政復(fù)議制度與行政訴訟制度，無論是從現(xiàn)有的可訴行政行為的特征還是從主體適格、實施手段、行政相對人權(quán)益保障等角度，其均符合我國行政法律救濟(jì)之規(guī)定。

五、結(jié)語

隨著我國環(huán)境問題越來越嚴(yán)峻，立法者在環(huán)境立法進(jìn)行了積極地探索，取得了一定的效果。從環(huán)境法中的區(qū)域限批制度的提出，到不斷出臺的《辦法》、《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》等實施細(xì)則的出臺，都在區(qū)域限批的法律規(guī)制上作出了努力。然而，作為一項新興的制度，其在法定化、具體化方面仍存在不少問題，故有必要對其進(jìn)行進(jìn)一步梳理和完善。

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