新預(yù)算法實(shí)施背景下地方債治理方法研究

楊碩飛

摘 要：2014年8月31日，《預(yù)算法》經(jīng)過四次審核，最終高票通過，定于2015年1月1日正式實(shí)施。新《預(yù)算法》為地方政府提供了一種政策思路，采用疏堵結(jié)合的方式，以發(fā)行政府債券為主，建立地方政府負(fù)債融資機(jī)制，使得隱性債務(wù)顯性化。本文主要研究新《預(yù)算法》對于地方債務(wù)的影響以及地方債務(wù)治理機(jī)制，給出了一些政策性建議。

關(guān)鍵詞：新預(yù)算法；地方債務(wù)；治理機(jī)制

2014年8月31日，《預(yù)算法》經(jīng)過四次審核最終獲得高票通過。新 《預(yù)算法》主要在六個(gè)方面進(jìn)行了修改，取得了一定突破。這六個(gè)方面當(dāng)中，允許地方政府發(fā)債吸引了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。

一、我國地方政府債務(wù)概況

2008年以來，隨著全球性金融危機(jī)的加劇，我國地方政府債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)數(shù)字，近幾年地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)比例如下表所示：（截止到2013年6月30日之前的債務(wù)）

大規(guī)模的債務(wù)嚴(yán)重制約了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，限制了政府基礎(chǔ)建設(shè)、公共服務(wù)等工作的正常進(jìn)行，埋下了巨大的隱患。地方政府債務(wù)一直居高不下，原因概括起來有以下三個(gè)：

（一）分稅制改革不盡完善。1994年，中央對地方實(shí)行了行政性分權(quán)，但是省以下各級(jí)政府改革不徹底，財(cái)力與事權(quán)不匹配，隨著營業(yè)稅改增值稅的穩(wěn)步推進(jìn)，基層政府更加缺少主體稅種，財(cái)力有限，然而事權(quán)，即各種支出任務(wù)、支出責(zé)任被下移到基層政府，導(dǎo)致政府沒有足夠的財(cái)政資金來完成這些支出任務(wù)。發(fā)債成為地方政府籌集資金的手段，債務(wù)開始大規(guī)模累積，給地方政府造成了極大的財(cái)政壓力。

（二）過于依賴投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的增長方式加劇了地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的方式主要有三種，消費(fèi)、投資、出口，改革開放以來，我國政府過度依賴投資，2008年全球金融危機(jī)后，投資熱情大減，中央提出了一系列的刺激方法，拿出四萬億來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，在這四萬億中，中央政府承擔(dān)了11800億，剩下的近三萬億則由中央財(cái)政代地方財(cái)政發(fā)行國債；地方政府利用融資平臺(tái)，發(fā)行企業(yè)債券。這一刺激計(jì)劃帶來了巨大的地方政府債務(wù)。

（三）相關(guān)部門監(jiān)管不到位。原《預(yù)算法》不允許地方政府發(fā)債，地方政府為了籌集資金，大規(guī)模設(shè)立融資平臺(tái)公司，政府融資平臺(tái)的設(shè)立不需要人大審批，不需要政府同意，這就造成通過融資平臺(tái)借來的債務(wù)的規(guī)模、資金用途缺乏相應(yīng)的監(jiān)管。久而久之，地方政府債務(wù)不斷增加，風(fēng)險(xiǎn)加大。

二、新預(yù)算法實(shí)施對地方政府債務(wù)的影響

新預(yù)算法既考慮了支持地方公共設(shè)施建設(shè)，又注意到了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范問題，所以新預(yù)算法賦予了地方政府發(fā)債的權(quán)利，但是必須限定在一定額度之下，規(guī)范了地方政府債務(wù)管理。其影響具體有以下幾點(diǎn)：

（一）提高了地方債務(wù)的透明度。地方政府可以依法發(fā)債，這意味著地方政府對于融資平臺(tái)的依賴性降低。通過地方政府融資平臺(tái)舉債是一種隱性舉債，不納入到預(yù)算編制中，而地方政府自主發(fā)債是一種顯性負(fù)債，提高了地方政府債務(wù)的透明度，便于中央政府和國民了解債務(wù)狀況，顯性負(fù)債相較隱性負(fù)債來說容易治理。

（二）加大了監(jiān)管力度，降低了風(fēng)險(xiǎn)。原預(yù)算法實(shí)施條件下，地方政府通過融資平臺(tái)籌集資金，而地方融資平臺(tái)不在監(jiān)管范圍之內(nèi)，風(fēng)險(xiǎn)較大。新預(yù)算法中加強(qiáng)了對地方債務(wù)的管理，規(guī)定國務(wù)院必須評(píng)估地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，建立預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急處置機(jī)制以及責(zé)任追究制度等多項(xiàng)保障措施，盡最大可能將風(fēng)險(xiǎn)降到最低。

（三）降低了地方政府的融資成本。新《預(yù)算法》實(shí)施之前，地方政府只能通過地方融資平臺(tái)舉借資金，而新《預(yù)算法》賦予了地方政府一定限度內(nèi)的發(fā)債權(quán)，降低了籌集資金的成本，通過發(fā)行政府債券進(jìn)行融資的成本同期限的國債利率相當(dāng)。

（四）控制了債務(wù)新增規(guī)模，逐步化解存量債務(wù)。根據(jù)新的預(yù)算法，中央將對地方政府債務(wù)實(shí)行限額控制，從范圍上來看，只有預(yù)算中必不可少的建設(shè)投資資金可以通過發(fā)行地方政府債券來籌集；從償債計(jì)劃來看，必須在有穩(wěn)定的償還資金的條件下才能舉借債務(wù)；從債務(wù)資金的用途方面來看，債務(wù)資金只能用于公益性資本支出。這三個(gè)方面的規(guī)定嚴(yán)格控制了新增債務(wù)的規(guī)模。同時(shí)，中央出臺(tái)允許地方政府發(fā)行地方債置換融資成本較高的存量債務(wù)，這樣做可以逐步化解存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，減輕地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)。

三、地方債務(wù)治理方法

我國地方債務(wù)規(guī)模巨大，當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)形勢不樂觀，預(yù)估的GDP增長率指標(biāo)7%實(shí)現(xiàn)難度大，財(cái)政收入的增速放緩，而財(cái)政支出具有剛性，無法減少，地方政府償還債務(wù)的壓力十分巨大。考慮到我國地方債務(wù)的現(xiàn)狀，為了防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，政府需要著重從兩個(gè)方面下手：一是要處理好已有債務(wù)，即債務(wù)存量的問題及時(shí)整理已有負(fù)債，做好已有負(fù)債的妥善處理、償還工作；二是要解決好債務(wù)增量的問題。地方政府為了進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等工作，舉借債務(wù)是不可能完全避免的，此時(shí)，規(guī)范新債務(wù)，加強(qiáng)監(jiān)管就顯得尤為重要。在實(shí)際工作中，中央和地方政府應(yīng)該加強(qiáng)配合，綜合考慮各項(xiàng)措施。

當(dāng)前形勢下，中央政府與地方政府應(yīng)該明確分工，地方政府是化解地方債務(wù)的主題，中央政府應(yīng)該主要致力于防范和監(jiān)督，落實(shí)地方政府的一級(jí)財(cái)權(quán)、逐步培育一級(jí)債權(quán)，督促、引導(dǎo)地方政府化解債務(wù)。中央政府應(yīng)該逐步擴(kuò)大地方公債發(fā)行試點(diǎn)，債務(wù)自擔(dān)，不斷推進(jìn)債務(wù)置換計(jì)劃。

（一）完善現(xiàn)行政績考核機(jī)制。我國目前實(shí)行的政績考核模式?jīng)]有將債務(wù)考核納入其中，官員的任期有限，而債務(wù)也有其獨(dú)立的運(yùn)行周期，官員的任期和債務(wù)的運(yùn)行周期并不同步，地方政府官員無須真正為其任內(nèi)發(fā)行的地方債負(fù)責(zé)任，這會(huì)造成地方官員在其任內(nèi)大肆舉借債務(wù)用于投資建設(shè)，提高GDP，進(jìn)而形成地方債的“滾雪球效應(yīng)”，增大違約風(fēng)險(xiǎn)。為了治理地方債務(wù)，建議把舉債、償債、資金使用效益及債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等相關(guān)指標(biāo)納入到政績指標(biāo)體系中，不僅僅以GDP這一指標(biāo)來評(píng)判，使地方官員形成一種“誰借債，誰負(fù)責(zé)”的責(zé)任意識(shí)。

（二） 逐步完善“一級(jí)政府，一級(jí)財(cái)政”，實(shí)現(xiàn)政府間財(cái)權(quán)與支出責(zé)任的相匹配。政府應(yīng)該進(jìn)一步深化地方稅稅制改革，逐步完善以財(cái)產(chǎn)稅、資源稅等為代表的地方稅體系。同時(shí)建立科學(xué)完善的轉(zhuǎn)移支付機(jī)制以及深入推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革，多方面合力解決地方政府收不抵支的困難局面及由此導(dǎo)致的政府負(fù)債等矛盾。

（三）加強(qiáng)對地方政府債務(wù)的監(jiān)管力度。新《預(yù)算法》以法律形式保障人大對地方債務(wù)的監(jiān)管權(quán)力，應(yīng)進(jìn)一步制定相應(yīng)的監(jiān)控指標(biāo)體系、監(jiān)控程序和懲罰措施；同時(shí)加強(qiáng)對地方債的市場監(jiān)督，特別需要注意的是，政府要減少對市場評(píng)級(jí)和審計(jì)機(jī)構(gòu)的不當(dāng)干預(yù)，完善我國市場信用評(píng)價(jià)體系及手段，從而有效增強(qiáng)市場力量對地方債的監(jiān)督。

（四）建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控與預(yù)警機(jī)制。一要充分利用互聯(lián)網(wǎng)，采用大數(shù)據(jù)、“金”字號(hào)信息工程等先進(jìn)技術(shù)，了解地方政府債務(wù)總量、結(jié)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)；二要建立從中央到地方的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系，擴(kuò)大指標(biāo)體系的考察內(nèi)容，將債務(wù)水平、負(fù)債率等指標(biāo)全部納入體系中，科學(xué)測算相應(yīng)的預(yù)警值，當(dāng)實(shí)際值超過預(yù)警值時(shí)就發(fā)出警報(bào)并啟動(dòng)應(yīng)急管理預(yù)案。

（五）強(qiáng)化地方債務(wù)信息披露機(jī)制，實(shí)現(xiàn)債務(wù)陽光化。建立標(biāo)準(zhǔn)化的債務(wù)報(bào)告程序，全面公開地方政府財(cái)政債務(wù)狀況。 另外，積極穩(wěn)妥地編制和建立地方政府資產(chǎn)負(fù)債表， 定時(shí)并及時(shí)向社會(huì)公開， 使社會(huì)公眾能更加全面的了解政府的財(cái)政穩(wěn)健性，從而對地方政府的發(fā)債行為構(gòu)成有力約束和有效社會(huì)監(jiān)督。

（六）限制融資平臺(tái)的政府融資功能。新《預(yù)算法》賦予了政府發(fā)債的權(quán)力，那么，融資平臺(tái)的融資功能就要給予一定的限制。2014年10月底，財(cái)政部要求各級(jí)地方政府對存量債務(wù)進(jìn)行識(shí)別、清理工作。地方政府要認(rèn)真識(shí)別篩選地方融資平臺(tái)的已有債務(wù)，對于適合采用PPP模式的項(xiàng)目，將其轉(zhuǎn)化為企業(yè)債務(wù)，吸引民間資本進(jìn)入公共產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域，減輕地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

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