PPP模式應(yīng)用于我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)的必要性與可行性分析

周迪雯

摘 要：我國(guó)從2000年起正式進(jìn)入老齡化社會(huì)，各類(lèi)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展成為緩解養(yǎng)老壓力的一個(gè)重要途徑。但是這些養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在自身發(fā)展過(guò)程中，卻面臨種種困難和問(wèn)題，難以滿足老年人的需求，而PPP模式的引入能從很大程度上緩解上述問(wèn)題。本文對(duì)此，將從PPP模式應(yīng)用于我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)的必要性和可行性入手，積極響應(yīng)PPP模式下的社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)項(xiàng)目。

關(guān)鍵詞：社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)；PPP模式；必要性；可行性

一、PPP模式應(yīng)用于我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)的必要性分析

（一）拓展資金來(lái)源，緩解供需矛盾

供需矛盾突出是目前我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展面臨的問(wèn)題之一。截至2014年底，我國(guó)60周歲及以上（含65周歲及以上）老年人總數(shù)為2. 12億，全國(guó)各類(lèi)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)總床位為496.3萬(wàn)張?！吨袊?guó)老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》指出，“十二五”期間要實(shí)現(xiàn)每千名老人30張床位的目標(biāo)。按照這一規(guī)劃目標(biāo)，我國(guó)現(xiàn)有的床位缺口就高達(dá)130多萬(wàn)張，要彌補(bǔ)這一缺口，增加養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的資金投入是首要保障。而PPP模式的基本功能就是社會(huì)融資，該模式能夠有效地實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金與社會(huì)資本相結(jié)合，充分發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿作用，彌補(bǔ)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)的資金缺口，不僅可以增加養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)的供給量，還可以有效地減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

（二）改善運(yùn)營(yíng)機(jī)制，提高服務(wù)質(zhì)量

良好的運(yùn)營(yíng)管理能力是有效運(yùn)行社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的重要保障，我國(guó)目前的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)管理水平普遍較低，現(xiàn)有的養(yǎng)老資源利用率低下。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)多為事業(yè)單位性質(zhì)的福利機(jī)構(gòu)，在管理體制方面行政主導(dǎo)性較強(qiáng)，管理方式落后，服務(wù)意識(shí)較差。在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)中引入PPP機(jī)制，可以綜合公共部門(mén)和非公共部門(mén)的優(yōu)勢(shì)，取長(zhǎng)補(bǔ)短，提高管理效率和服務(wù)質(zhì)量。

在PPP機(jī)制中，私人部門(mén)的優(yōu)勢(shì)主要表現(xiàn)為以下三個(gè)方面：首先，私人資本具有逐利性，這就使得養(yǎng)老機(jī)構(gòu)樹(shù)立正確的服務(wù)觀念，進(jìn)一步滿足老人的養(yǎng)老需求。獲得收益是私人部門(mén)經(jīng)營(yíng)的基本目標(biāo)，為了提高收益，經(jīng)營(yíng)者必定要從市場(chǎng)需求出發(fā)，根據(jù)市場(chǎng)需求提供和改善服務(wù)。這不僅可以緩解我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)目前存在的供不應(yīng)求問(wèn)題，也有利于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)合理分類(lèi)，提供不同層次的服務(wù)，滿足多元化的養(yǎng)老需求。其次，私人部門(mén)更加具有靈活的管理技巧，可以提高管理效率。為了實(shí)現(xiàn)盈利目標(biāo)，私人部門(mén)會(huì)積極采用先進(jìn)的管理技術(shù)和方法，以此在保證并提高服務(wù)質(zhì)量的同時(shí)降低成本。相比于公共部門(mén)，私人部門(mén)可以運(yùn)用其獨(dú)特的管理體系，來(lái)適應(yīng)市場(chǎng)的靈活性。再次，為了提高服務(wù)質(zhì)量，贏得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，私人部門(mén)會(huì)主動(dòng)提升服務(wù)人員的綜合素質(zhì)和服務(wù)水平。私人部門(mén)可以利用市場(chǎng)機(jī)制，通過(guò)市場(chǎng)化的招聘機(jī)制選錄優(yōu)秀人才，并對(duì)人員開(kāi)展系統(tǒng)化的專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)，從而可以有效地提升服務(wù)人員的專(zhuān)業(yè)技能和素質(zhì)。

（三）分散降低風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益

由于初期投入大、投資回收期長(zhǎng)以及服務(wù)對(duì)象的特殊性，社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中面臨著諸多風(fēng)險(xiǎn)。這些風(fēng)險(xiǎn)包括政治風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)等。由于風(fēng)險(xiǎn)承受力不足，很多民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)規(guī)模無(wú)法進(jìn)一步擴(kuò)大，經(jīng)營(yíng)成本較高，因此很難形成規(guī)模效益。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)由于享有較多的政府支持，其承受風(fēng)險(xiǎn)的能力較強(qiáng)，但這種單一風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)機(jī)制使得政府成為風(fēng)險(xiǎn)的承受者，最后勢(shì)必將由國(guó)家財(cái)政埋單。因此，現(xiàn)有的經(jīng)營(yíng)機(jī)制沒(méi)有有效地分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致養(yǎng)老機(jī)構(gòu)無(wú)法形成規(guī)模效益，也就無(wú)法在全社會(huì)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)效益的最大化和風(fēng)險(xiǎn)的最小化。

二、PPP模式應(yīng)用于我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)的可行性分析

（一）理論可行性

1、公共產(chǎn)品理論。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供的養(yǎng)老服務(wù)屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品的范疇。首先，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老作為一種社會(huì)化養(yǎng)老方式，是社會(huì)福利的重要組成部分，具有較大的正外部效應(yīng)，對(duì)于社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展具有重要作用。這一點(diǎn)在對(duì)“三無(wú)”老人、農(nóng)村“五?！崩先?、經(jīng)濟(jì)貧困的失能老人的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老照顧上體現(xiàn)得尤為明顯。其次，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老具有一定的競(jìng)爭(zhēng)性和排他性。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的資源是有限的，隨著服務(wù)需求的增加，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的邊際成本會(huì)上升，當(dāng)需求數(shù)量超過(guò)所謂的“擁擠點(diǎn)”后，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的資源會(huì)出現(xiàn)過(guò)度消費(fèi)及擁擠現(xiàn)象，我國(guó)目前某些公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)出現(xiàn)的“一床難求”現(xiàn)象可見(jiàn)一斑。此外，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)也具有一定的排他性，可以設(shè)置某些門(mén)檻，以控制需求數(shù)量。因此，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性決定了其供給方式的多元性，政府可以通過(guò)PPP模式，適度引入市場(chǎng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，提高供給效率。

2、項(xiàng)目區(qū)分理論。從資金的回收特點(diǎn)來(lái)看，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)及其服務(wù)屬于準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，可以通過(guò)服務(wù)收費(fèi)收回部分資金，具有潛在的營(yíng)利性，但由于服務(wù)對(duì)象的特殊性及行業(yè)特點(diǎn)，其現(xiàn)金流收入的穩(wěn)定性較差。因此，政府可以通過(guò)給予一定的優(yōu)惠政策完善其資金回收機(jī)制，通過(guò)穩(wěn)定其合理收益提高社會(huì)資本的投入積極性，這就為PPP模式介入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)提供了理論基礎(chǔ)。

（二）境內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)借鑒

從世界范圍來(lái)看，發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)進(jìn)入人口老齡化社會(huì)的時(shí)間較早，在應(yīng)對(duì)老齡化問(wèn)題方面積累了一些成功的經(jīng)驗(yàn)做法。新加坡、美國(guó)、臺(tái)灣等地區(qū)在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)方面的經(jīng)驗(yàn)做法，可以為我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)用PPP模式提供以下啟示。

1、美國(guó)經(jīng)驗(yàn)。美國(guó)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的管理和服務(wù)模式主要有三種：一是個(gè)人或團(tuán)體投資，政府雇人管理；二是政府、個(gè)人和團(tuán)體三方共同出資，由個(gè)人或團(tuán)體管理；三是完全由政府投資，個(gè)人或團(tuán)體管理。早在20世紀(jì)60年代，美國(guó)政府就開(kāi)始采用公私合作的PPP模式開(kāi)發(fā)和運(yùn)營(yíng)養(yǎng)老項(xiàng)目，目前已經(jīng)有大量企業(yè)介入老齡產(chǎn)業(yè)，涌現(xiàn)出NorthCastlePartners（NCP）、Elderhostel等知名老齡企業(yè)。在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)中，老人公寓釆取PPP模式應(yīng)用的案例較多。例如，紐約的老人公寓很多采取的是公租房或簾租房的形式，政府對(duì)參與運(yùn)營(yíng)的民營(yíng)企業(yè)或非營(yíng)利組織給予投資補(bǔ)貼或稅收優(yōu)惠等政策，以保障老人公寓的可持續(xù)運(yùn)營(yíng)。

2、新加坡經(jīng)驗(yàn)。在新加坡社會(huì)力量是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)的主力軍，在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)提供中，企業(yè)和非政府組織等社會(huì)力量承擔(dān)了養(yǎng)老服務(wù)的具體提供，使政府部門(mén)可以從具體的運(yùn)營(yíng)管理中“脫身”，實(shí)現(xiàn)了公共部門(mén)與非公共部門(mén)的有效分工合作。社會(huì)力量的廣泛參與一方面表現(xiàn)為社會(huì)力量興辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在為老年人提供照料服務(wù)方面發(fā)揮了主體作用，另一方表現(xiàn)為各種志愿團(tuán)體積極參與老年服務(wù)。

3、臺(tái)灣經(jīng)驗(yàn)。臺(tái)灣地區(qū)參與養(yǎng)老服務(wù)的民間機(jī)構(gòu)以非營(yíng)利組織為主體。臺(tái)灣的養(yǎng)老服務(wù)提供商多為財(cái)團(tuán)法人等非營(yíng)利組織，例如接受各方捐贈(zèng)的基金會(huì)。與一般性的服務(wù)行業(yè)有所不同的是，養(yǎng)老服務(wù)承擔(dān)著重要的社會(huì)責(zé)任。非營(yíng)利組織成為提供養(yǎng)老服務(wù)的主體，有助于維持養(yǎng)老服務(wù)的公益性，取得更大的社會(huì)效益。作為臺(tái)灣養(yǎng)老第一品牌的臺(tái)灣恒安照護(hù)集團(tuán)，就是一家財(cái)團(tuán)法人類(lèi)非營(yíng)利組織，其出資人以慈善態(tài)度經(jīng)營(yíng)企業(yè)，該集團(tuán)參與了臺(tái)灣很多社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的PPP項(xiàng)目，利用企業(yè)的資金、技術(shù)、品牌、管理等優(yōu)勢(shì)把養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)做得有聲有色，堪稱(chēng)國(guó)內(nèi)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)PPP運(yùn)作的典范。

三、結(jié)論

根據(jù)本文的分析，由于我國(guó)的人口處于老齡化階段，并且目前我國(guó)的社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)仍處于供不應(yīng)求、服務(wù)能力低下等客觀問(wèn)題，結(jié)合社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)的公益性和特殊性。本文認(rèn)為，PPP模式是解決我國(guó)當(dāng)前社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)的有效方式，非常有必要將其引入社會(huì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)。

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