慈善組織善款使用的內(nèi)控機(jī)制研究

馬萍

摘要：本文從我國慈善組織發(fā)展的現(xiàn)狀出發(fā)，重點(diǎn)闡述了當(dāng)前慈善組織善款使用在內(nèi)部控制中的不足，并針對這些不足提出了相關(guān)建議，為促進(jìn)慈善組織善款合理有效使用提供借鑒。

關(guān)鍵詞：慈善組織 內(nèi)部控制 研究

內(nèi)部控制作為維持我國慈善組織持續(xù)發(fā)展的重要元素，在慈善組織的日常運(yùn)營中發(fā)揮著不可忽視的作用。但是根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況而言，當(dāng)前我國的慈善組織的內(nèi)控機(jī)制尚處于一定的研究階段，各方面的發(fā)展還不成熟。無論是從我國慈善組織的建設(shè)出發(fā)，還是從國家的體制建設(shè)而言，建設(shè)科學(xué)合理的內(nèi)控機(jī)制都是當(dāng)前慈善組織面對的一項(xiàng)重要工作。

一、我國慈善組織發(fā)展現(xiàn)狀

公益慈善事業(yè)是一項(xiàng)不以營利為目的，同時為社會大眾提供公共服務(wù)的公益性活動。其中，政府也在其中扮演著十分重要的角色，通過各種公益性的事業(yè)單位和相關(guān)的社會法人組織，盡可能地滿足有需要的社會大眾。但是對于慈善組織的定義，因?yàn)槟壳吧形从邢嚓P(guān)的慈善法法律條文出臺，所以其仍然沒有一個科學(xué)合理且具有廣泛認(rèn)可度的定義。

汶川大地震之后的近十年間，我國的慈善事業(yè)建設(shè)開始迅速發(fā)展，取得了令人可喜的卓越成績，社會公眾也提高了自身的責(zé)任意識和奉獻(xiàn)精神，積極參與到了慈善事業(yè)的組織和建設(shè)當(dāng)中來，無論是慈善組織的增長數(shù)量，還是慈善組織收到的公眾捐款數(shù)額，都呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的趨勢。但是一些影響惡劣的事件也影響到了我國慈善事業(yè)的發(fā)展，表現(xiàn)出來的是公眾捐款數(shù)額的下降。例如震驚全國的郭美美事件，給我國的慈善事業(yè)造成了無法避免的傷害。2012年3至5月慈善組織接收捐款總額為62.6億元，而同年6-8月則下降到8.4億元，降低比例達(dá)到86.6%。當(dāng)前，全國各地的慈善組織應(yīng)當(dāng)痛定思痛，從自身的組織建設(shè)和內(nèi)控機(jī)制出發(fā)，努力尋找一條可持續(xù)的發(fā)展道理，實(shí)現(xiàn)慈善組織內(nèi)部和廣大社會公眾對其的內(nèi)外監(jiān)督。

二、當(dāng)前慈善組織中內(nèi)部控制所存在的不足

（一）缺乏風(fēng)險評估

風(fēng)險評估是慈善組織內(nèi)部過程中一項(xiàng)重要流程，其主要是慈善組織通過分析發(fā)展建設(shè)和管理過程中各種不確定因素，并針對實(shí)際情況科學(xué)地采取措施進(jìn)行風(fēng)險預(yù)防。但是近年來，慈善領(lǐng)域的負(fù)面事件時有發(fā)生，很多都是震驚全國的大事件，造成了非常惡劣的影響，從中可以看出，當(dāng)前我國的部分慈善機(jī)構(gòu)缺乏對自身內(nèi)部風(fēng)險和外部風(fēng)險進(jìn)行科學(xué)合理的評估。這些隱藏的系統(tǒng)風(fēng)險和非系統(tǒng)風(fēng)險，最終會嚴(yán)重阻礙慈善組織正常發(fā)展的步伐。從總體上而言，這些風(fēng)險主要包括管理層自身品德修養(yǎng)不夠、相關(guān)法律法規(guī)監(jiān)管不到位和部分不可抗力因素可能造成的風(fēng)險。

（二）信息與溝通相對滯后

慈善組織的絕大部分資金來源于企業(yè)和社會大眾的捐助，按理來說，慈善組織受到的善款應(yīng)當(dāng)用到實(shí)處，以此滿足社會大眾的實(shí)際需要，做到取之于民用之于民。在這個過程中，各種信息如果做得不透明，就可能導(dǎo)致對慈善組織的種種誤解。比如社會大眾無法知曉各項(xiàng)善款的具體去向和具體金額，也無法知曉慈善組織所剩資金的去向，乃至受捐者的具體情況也沒有及時向社會公眾公示。在互聯(lián)網(wǎng)高速發(fā)展的今天，每個人都是信息的發(fā)布者和接受者，但是對于慈善組織而言，其對于相關(guān)數(shù)據(jù)的處理仍然不成熟，缺乏一套合理的運(yùn)作機(jī)制，導(dǎo)致信息產(chǎn)生不對稱和不流通。

（三）內(nèi)部環(huán)境惡劣

這里所說的內(nèi)部環(huán)境，主要是針對慈善組織自身的人員管理和自身運(yùn)營而言的。從慈善領(lǐng)域的各種負(fù)面領(lǐng)域可以看出，慈善組織在其自身的治理方面存在著很大的缺陷，內(nèi)部的部分管理人員缺乏基本的道德修養(yǎng)和行業(yè)自律。從慈善組織的內(nèi)部環(huán)境出發(fā)，主要注意的還有其內(nèi)部的審計(jì)機(jī)制也尚待進(jìn)一步規(guī)劃，反舞弊體制的建設(shè)也沒有走到正常的發(fā)展軌道上來。如果一個慈善組織走到良性的發(fā)展軌道上來，會建立一套嚴(yán)格的募集資金收付制度，對所籌集到的資金進(jìn)行合理的分配和利用，而不是被一些不法之徒利用，謀取不法之財。

（四）控制活動不相協(xié)調(diào)

從當(dāng)前的情況來看，絕大部分的慈善組織可以意識到內(nèi)部或者外部存在的可能風(fēng)險，但是在接下來的具體實(shí)踐中卻無法通過有效的控制活動去規(guī)避風(fēng)險和減少風(fēng)險造成的影響。從這個意義上出發(fā)，控制活動不相協(xié)調(diào)主要體現(xiàn)在內(nèi)部職責(zé)分工不明確、缺乏科學(xué)合理的預(yù)算制度、財產(chǎn)保護(hù)制度尚不健全等等。

（五）缺乏內(nèi)部監(jiān)督和公信力

就目前的情況來看，相當(dāng)一部分慈善組織都尚未建立一套科學(xué)合理的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制來規(guī)范內(nèi)部人員的具體行為。另一方方面，由于慈善組織在進(jìn)行慈善活動的過程中，各種數(shù)據(jù)的不公開化和不透明化，相關(guān)資金的投入也未向社會大眾進(jìn)行公布，使得公眾無法直接參與到對慈善組織的外部監(jiān)督當(dāng)中去。種種因素的集合，最終使得慈善組織在社會大眾的心中失去最基本的公信力，嚴(yán)重阻礙了慈善組織進(jìn)一步的發(fā)展和建設(shè)。

三、提高慈善組織善款合理使用的內(nèi)部控制分析

（一）內(nèi)部審批制度設(shè)計(jì)

在慈善組織對善款使用的內(nèi)部控制建設(shè)過程中，需要加強(qiáng)對常規(guī)資金的基本控制，使得常規(guī)資金使用不相容，確保職務(wù)相分離，同時還要遵守最基本的均衡性原則，做到公平公正。在這個過程中，慈善組織可以借鑒現(xiàn)代公司制度中的獨(dú)立董事制度。慈善組織要充分分析和研究現(xiàn)實(shí)條件，審時度勢，經(jīng)過認(rèn)真的準(zhǔn)備，建立一個專門的獨(dú)立審批機(jī)構(gòu)。在這個機(jī)構(gòu)中，所有的人員不是來自于慈善組織內(nèi)部，而是對外界人員進(jìn)行篩選而確定的基礎(chǔ)審批人員。從這個意義出發(fā)，對這些外界人員進(jìn)行選擇，主要是考慮他們的綜合素質(zhì)，更重要的是考慮他們的思想道德素質(zhì)和為人民謀取利益的決心。需要注意的是，在這個獨(dú)立的審批機(jī)構(gòu)里，人員數(shù)量應(yīng)該要維持在三個以上，不以過多，也不宜過少。從另一方面而言，這個獨(dú)立審批機(jī)構(gòu)里面的人員應(yīng)當(dāng)采取換屆制，每隔一年或者兩年進(jìn)行一次篩選，通過這些具體的做法，最終保障內(nèi)部審批機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和公正性。

（二）健全善款支出信息公開制度

善款支出信息公開制度的建設(shè)是慈善組織建設(shè)過程中非常重要的一點(diǎn)，它關(guān)系著慈善組織在社會大眾心中公信力的有效發(fā)揮與否。慈善組織應(yīng)當(dāng)根據(jù)每個月或者每個季度的善款支出情況，對這些支出的項(xiàng)目進(jìn)行精確的統(tǒng)計(jì)，確定支出的對象和基本情況，及時通過公眾平臺向社會大眾進(jìn)行公示，這是保障社會大眾對慈善組織實(shí)現(xiàn)外部監(jiān)督極為重要的一項(xiàng)工作。當(dāng)然，實(shí)現(xiàn)信息公開制度的背后，要有一套嚴(yán)格的懲罰制度，按照國家出臺的相關(guān)法律條文和規(guī)章制度，對信心公開過程中被發(fā)現(xiàn)的不合理行為，國家相關(guān)部門要進(jìn)行及時的糾正，使得善款支出信息公開制度做到具體、公開和透明。

（三）提高風(fēng)險意識，加強(qiáng)風(fēng)險評估

優(yōu)質(zhì)的人力資源是慈善組織重要的發(fā)展保障，通過引進(jìn)一批有能力、具有優(yōu)良品德的管理層和基礎(chǔ)員工，可以提高慈善組織進(jìn)行各項(xiàng)活動的辦事效率，使慈善組織的可續(xù)性發(fā)展成為可能，還可以有效預(yù)防內(nèi)部人員利用專項(xiàng)資金為私人謀利。從另一方面而言，國家的相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)法律法規(guī)的建設(shè)，把對慈善事業(yè)的監(jiān)督納入到法制軌道上來，督促慈善組織內(nèi)部形成一個良好的處事氛圍，對外界形成強(qiáng)有力的公信力。

（四）強(qiáng)化內(nèi)部控制活動，加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督

一方面，無論是慈善組織內(nèi)部的管理層，還是基層的工作人員，都要明確自身的職能范圍，對自身的分工做到明確化，另一方面，要積極履行授權(quán)審核批準(zhǔn)制度，盡最大可能防止漏洞的發(fā)生。此外，應(yīng)當(dāng)建立一套嚴(yán)格的預(yù)算制度， 全面、綜合地協(xié)調(diào)、規(guī)劃組織內(nèi)部各部門、各層次的經(jīng)濟(jì)關(guān)系與職能。除此之外，加強(qiáng)對財產(chǎn)的保護(hù)力度顯得必不可少，盡最大可能防止轉(zhuǎn)向資金被非法挪用，更不應(yīng)當(dāng)?shù)鹊矫襟w曝光之后才發(fā)現(xiàn)自身的不足，從這個意義上而言，充分利用媒體的監(jiān)督功能，也是促進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。

以壹基金為例，其在善款基金的管理與審計(jì)上，除了采用傳統(tǒng)同資金募捐渠道，同時還實(shí)行了“開網(wǎng)店賣愛心”這一公益網(wǎng)路絡(luò)募捐形式，在管理上采用了全新的銀行托管善款模式，在招商銀行開設(shè)專門的賬戶將善款由銀行托管。在善款的審計(jì)方面，由全球四大會計(jì)師事務(wù)所之一的德勤華永會計(jì)師事務(wù)所有限公司實(shí)施，進(jìn)行每季度的公布，將壹基金的善款募集與使用情況詳細(xì)地介紹給公眾。而在機(jī)構(gòu)的設(shè)置上，采用的是獨(dú)立法人機(jī)構(gòu)，嚴(yán)格按照國家法律及《章程》來治理，設(shè)置理事會、監(jiān)事會、執(zhí)行委員會，三權(quán)分設(shè)，實(shí)現(xiàn)在權(quán)力上的制衡。壹基金本身非常重視機(jī)構(gòu)與運(yùn)作的透明化，在壹基金官網(wǎng)里，較為詳盡的對外公示了其組織架構(gòu)、行政管理、人力資源、項(xiàng)目管理及財務(wù)管理等，進(jìn)而有效地確保了媒體及公眾對其實(shí)時的監(jiān)督，而德勤華永會計(jì)師事務(wù)所有限公司對善款使用進(jìn)行審計(jì)做出的審計(jì)報告也大大增強(qiáng)了善款使用的透明度與公信力。

四、結(jié)束語

在慈善領(lǐng)域，面對層出不窮的負(fù)面新聞，這些不僅動搖了慈善組織的最初目的，也動搖了慈善組織生存和發(fā)展的根基，更為重要的導(dǎo)致廣大社會公眾對其失去了最基本的信心。種種惡劣的影響，最終會嚴(yán)重阻礙我國慈善組織的建設(shè)步伐，影響了其社會服務(wù)功能的發(fā)揮。事實(shí)上，一系列負(fù)面事件的發(fā)生，正是因?yàn)橄嚓P(guān)的慈善組織缺乏對內(nèi)部控制功能的應(yīng)用，或者說是應(yīng)用不得當(dāng)，最終造成無法換回的后果，從這個意義上出發(fā)，加強(qiáng)慈善組織的內(nèi)控機(jī)制顯得尤為重要。

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