我國政策性銀行法人屬性探析

虢 欣

?

我國政策性銀行法人屬性探析

虢 欣

（安徽大學，安徽 合肥 230000）

縱觀世界各國政策性銀行的發(fā)展過程，不難發(fā)現政策性銀行在彌補商業(yè)性金融機構不足,促進經濟協調發(fā)展等方面發(fā)揮著重要的作用。但是，光環(huán)下卻難以掩蓋一個問題：自政策性銀行成立至今，其在法律層面基本屬于空白狀態(tài)。法律層面的空白很大程度上因為目前對其還沒有一個很好的界定，政策性銀行本身具有很大的特殊性，法人屬性也具有很大的不確定性。若要解決政策性銀行目前的發(fā)展困境，明確法人屬性，完善立法為首要任務。

政策性銀行；法人屬性；特殊企業(yè)法人

一、政策性銀行的法律特征

政策性銀行是指那些由政府獨資、控股或者保證，不以營利為目的，為貫徹、配合政府的社會經濟政策或意圖，在相對特定的業(yè)務領域內，直接或間接從事融資活動，充當政府發(fā)展經濟、促進社會進步、進行宏觀經濟調節(jié)管理工具的金融機構。其法律特征可以從以下幾個方面進行分析：

1.政府控制性。政策性銀行的資金來源是政府獨資，或者保證設立，或者政府參與其中，持有一定的股份，政府獨資的情況下政策性銀行由政府控制毋庸置疑，但是在另外兩種情況下，是否還是由政府控制？答案是肯定的，因為即使政策性銀行的資金來源不是來源于政府，也是需要政府出面擔?；蚱渌侄?，這個時候政府就需要負責該政策性銀行。

2.政策性銀行的政策性。政策性的真正含義是政府的一些宏觀經濟政策，在政策性銀行的具體業(yè)務中得到體現。比如說社會中一些其他金融機構不愿意去投資的領域，而這類領域對社會的發(fā)展又具有重要意義，那么這時候就需要政策性銀行去相應政府的某項政策，參與投資。

3.政策性銀行不以營利為目的。這一點是政策性銀行和商業(yè)銀行的主要區(qū)別，當然并不是說政策性銀行就不能營利，只是政策性銀行首先需要考慮的不是營利，而是國家的整體經濟政策，或者說是社會需求。

4.政策性銀行不能創(chuàng)造存款。政策性銀行的存在具有特殊性，雖然具有銀行性質的一面，但是創(chuàng)造存款不是其功能。

5.政策性銀行的有限性。有限性是從政策性銀行的業(yè)務角度來說的，政策性銀行只負責法律規(guī)定的業(yè)務。我國政策性銀行的業(yè)務包括三個方面：一是經濟效益低且投資收益周期長的業(yè)務，這種業(yè)務一般商業(yè)銀行或者其他金融機構都不愿意或者無法參與，這種業(yè)務往往具有長遠的效益因而需要去投資，比如說大江大河的治理工作。二是資金門檻高，涉及內容一般是金融企業(yè)難以勝任的。三是其他政策性業(yè)務，比如說貧困地區(qū)發(fā)展的貸款。

二、如何處理政策性銀行的法律定位及其弊端

2008年12月經國務院批準國家開發(fā)銀行明確了其獨立法人的地位，另外兩家政策性銀行也均明確其獨立法人的地位。這三大政策性銀行都是依法成立的，具有一定的資本注冊金，由于財政部門核撥，因而有必要的財產和經費，并且擁有自己的法定名稱和健全的組織機構，包括行長、監(jiān)事會等職能部門；并制定有各自的章程。因此可以說政策性銀行是一種獨立法人。但是進一步劃分政策性銀行的法人屬性則出現巨大分歧。徐孟洲先生在其主編的《中國金融法教程》一書中認為，“政策性銀行是根據政府宏觀決策和法規(guī)行事，注重實現政府的政策意圖和社會效益，因而政策性銀行應屬于公益法人”。[1]張長利先生在其《政策性銀行法律地位探析》一文中則認為，“我國政策性銀行應是公法人”。[2]學界目前還存在一種觀點認為，政策性銀行時一種特殊的金融機構，政策性是其根本屬性，其存在完全為了滿足政府的宏觀調控的需要，因此是機關法人。

有的學者將政策性銀行的法人屬性定義為公法人，這主要是政策性銀行由政府出全資或政府保證設立來看的，但是，單純將其歸納為公法人并不能解決其在具體運作過程中存在的問題，但是并不能說公法人不是政策性銀行的法人屬性，只是這樣理解并沒有實際意義，張文顯的法理學一書中也提到了公法人私法人的劃分在我國并沒有實際意義。

（一）法律定位分析

歸根到底，政策性銀行應該屬于《民法通則》對法人四種分類的那一種？此時就有必要將政策性銀行與四種法人分類一一對照，進行相關探討方能得出最后的結論。

第一，考察企業(yè)法人。以營利為目的，獨立從事商品生產和經營活動的法人被稱之為企業(yè)法人。故此可以看出企業(yè)法人的成立要件包括以營利為目的，具有獨立的財產，以及依核準登記程序成立。企業(yè)法人最重要的一點是以營利為目的，可是本文所講的政策性銀行恰恰不以營利為目的，這一根本目的上的沖突也就決定了政策性銀行不屬于企業(yè)法人。政策性銀行畢竟還有銀行屬性的一方面。此時來看商業(yè)銀行的有關規(guī)定?！渡虡I(yè)銀行法》第二條規(guī)定“本法所稱的商業(yè)銀行是指依照本法和《中華人民共和國公司法》設立的吸收公眾存款、發(fā)放貸款、辦理結算等業(yè)務的企業(yè)法人?！薄渡虡I(yè)銀行法》第四條規(guī)定“商業(yè)銀行以安全性、流動性、效益性為經營原則，實行自主經營，自擔風險，自負盈虧，自我約束。商業(yè)銀行依法開展業(yè)務，不受任何單位和個人的干涉。商業(yè)銀行以其全部法人財產獨立承擔民事責任?！边@兩條法律規(guī)定告訴了我們商業(yè)銀行是企業(yè)法人，是獨立經營的企業(yè)法人，在獨立運營過程中不受干涉，政策性銀行則不然，從二者的比較我們也可以得出政策性銀行不屬于企業(yè)法人。

第二，考察機關法人。機關法人是指因行使職權的需要而享有相應的民事權利和民事行為能力的國家機關 。在討論機關法人的適合，我們首先要明確一點就是機關法人是政府的一部分，那么政策性銀行到底是不是政府的一部分？機關在特定情況下才以法人身份出現，政策性銀行則不然，政策性銀行是一種獨立的法人，政策性銀行所有的活動都必須明確其獨立法人的身份。另外的一點就是資金來源上，政策性銀行的資金來源可能是政府的獨資，或者政府的保證，雖然都有政府的影子，但是其獨立進行商業(yè)運作，所以政策性銀行不是政府的一部分，不屬于機關法人。

第三，考察事業(yè)單位法人。事業(yè)單位法人是指為了社會公益事業(yè)目的，從事文化、教育、衛(wèi)生、體育、新聞等公益事業(yè)的單位。這些法人組織以公益為目的，而非以營利為目的，它的獨立經費主要來源于國家的財政撥款。從二者的目的角度來說有一定的相似性，可是事業(yè)單位法人的目的是為了社會公益事業(yè)，而不是為了經濟的發(fā)展，雖可能參與經濟活動，但事業(yè)單位法人并不是以經濟活動參與者的身份出現。依照規(guī)定，政策性銀行所負責的一是經濟效益低且投資收益周期長的業(yè)務，這種業(yè)務一般商業(yè)銀行或者其他金融機構都不愿意或者無法參與，但是這種業(yè)務往往具有長遠的效益因而需要去投資，比如說大江大河的治理工作。二是資金門檻高，涉及內容一般是金融企業(yè)難以勝任的。三是其他業(yè)務，比如說貧困地區(qū)發(fā)展的貸款。這些是與事業(yè)單位法人的業(yè)務范圍完全沒有交叉點的，所以政策性銀行不屬于事業(yè)單位法人。

第四，考察社會團體法人。社會團體法人是指自然人或法人自愿組成，為實現會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織。首先社會團體法人實行會員制，會員可以是法人也可以是自然人，而政策性銀行則不存在這種情況，其次，從目的角度來說，社會團體法人的目的是為了滿足其會員的共同意愿，而政策性銀行更多的是扮演國家宏觀調控工具這樣一種角色，這種滿足更像是一種對國家的滿足，對社會發(fā)展的一種滿足。社會團體法人也是具有非營利性，但這種非營利性是從其宗旨角度來說的，是一種有意而為之的行為，而政策性銀行則是其從事的業(yè)務社會效益大于營利的效益，所以政策性銀行不屬于社會團體法人。

這四種法人都不是政策性銀行的法人屬性，這也就是說的現行法律制度下的政策性銀行法人屬性不明確。這種結果并不會意外，因為政策性銀行在我國真正出現是1994年以后，而且其本身具有特殊性，而我國現行的四種法人都是一些早期民法通則規(guī)定，二者不想適應也存在合理性。

（二）法人屬性定位模糊帶來的弊端

現如今我國的政策性銀行的法人屬性是模糊的，這種模糊帶來的諸多弊端，比如說在政策性銀行面臨改革與發(fā)展分叉口的今天，政策性銀行的前行之路更加迷茫。我們在討論一個實體的法人屬性的時候，往往貼上這種標簽，就意味著它將適合何種法律的規(guī)制，也意味著它將有規(guī)可循，可政策性銀行本來在中國就是一個新興產物，如今又面臨發(fā)展困境，又沒有可以使用的具體的法律，弊端可想而知。

第一，由于政策性銀行法人屬性的不明朗，導致其在運營過程中與商業(yè)銀行沒能很好地區(qū)分開來，比如說中國農業(yè)發(fā)展銀行的業(yè)務更多體現在了環(huán)境保護，社會保障，中小企業(yè)的住房保障上面，但是真正需要中國農業(yè)銀行發(fā)揮融資作用的貧困地區(qū)，卻依然存在資金的困境，這就是運營過程中的困境。

第二，由于政策性銀行特殊的法人屬性，其各種事項都需要獨立去運作，但是同樣是由于政策性銀行特殊的法人屬性，導致我國尚未制定出相應的法律。當我們在說沒有法律的適合，到底應該立何種法？我國目前有三大政策性銀行，所要立的法就是每個政策性銀行都是一部專門的法。這些立法的規(guī)制至今未出臺，在某種意義上也是由于其法人屬性的不明朗所導致。

第三，從對政策性銀行的分析中，我們可以得到這樣一個事實：政策性銀行可以合理盈利。我國的政策性銀行現在確實存在這樣一種困惑，就是我是能夠盈利，我選擇盈利的手段是什么。這個問題得不到解決，對我國的財政也是一種壓力，政策性銀行是依賴于政府財政的，政策性銀行法人屬性不明確，盈利問題也就得不到解決，政府財政負擔加重。這種情況會帶來兩種問題：一方面加重市場的不公平競爭，另一方面加重社會道德風險。市場的不公平競爭是由于財政直接通過政策性銀行介入了市場經濟的運行，道德風險增加是由于政策性銀行由于過于依賴財政，一旦該政策性銀行發(fā)生風險，那么政府財政也會受到嚴重影響。

第四，國外的政策性銀行的發(fā)展趨勢是向綜合性銀行轉變，這種綜合性銀行更多的業(yè)務上的綜合，兼具商業(yè)銀行的一些業(yè)務，以及政策性銀行自身特有的業(yè)務。當前的政策性銀行由于其主要業(yè)務單一，僅依靠政策性貸款，而導致其難以勝任市場化對銀行的要求。如果政策性銀行法人屬性明朗，可以建立相應的法律規(guī)范體系，可以再具體的法律規(guī)范范圍內，拓寬業(yè)務，合理盈利，從而得以滿足客戶需要，加入市場化浪潮。政策性銀行基于其特殊的重要地位，需要明確法人屬性，進行深層次的改革，從而有效發(fā)揮其積極作用。這一點應該強調一下的是，雖然我國的政策性銀行的政策主導性現在且將來都將占主要的地位，可是這不代表政策性銀行就不能或者不需要向綜合性銀行轉變，政策性銀行的自身也需要發(fā)展，這種發(fā)展對國家的財政也至關重要。而且政策性做主導，與政策性銀行參與市場化進程二者是不矛盾的，不見得一定是此消彼長，因此，我國未來的政策性銀行的發(fā)展方面也應向這種國際潮流靠攏。

三、對我國政策性銀行法人屬性的定位

（一）國外政策性銀行的定位及啟示

1.美國政策性銀行的法人屬性

美國的政策性銀行的發(fā)展在國際中都處于領先地位，20世紀初是美國政策性銀行發(fā)展的一個高峰，這一時期美國的農業(yè)信貸體系的建立，可以說是政策性銀行發(fā)展的一個標桿，農業(yè)信貸體系的建立起初是政府出資，后期轉為股份制獨立經營，這個時候對農業(yè)領域的發(fā)展起到了十分重要的推動作用。其后政策性銀行的建立也大多此種路徑。

美國的政策性銀行并非全都是脫離政府的。政府農業(yè)信貸機構對政府的依賴性就很強，雖然后期股份制獨立經營，但是政府在其中扮演了重要角色，政府提供全部注冊資金，在很大程度上營運資金也由政府提供；聯邦住房信貸銀行相對對政府的依賴性較小，設立時政府出一部分的發(fā)起資金，但在運行過程中政府股本全部轉化為私人資本，股本退還政府而轉為私人持有。這種私人持有也就意味著其已成為獨立運營的機構。

2.日本政策性銀行的法人屬性

日本政策性銀行體系主要由“兩行六庫”構成?！皟尚小笔侵刚咄顿Y銀行和國際協力銀行，“六庫”包括國家金融公庫、住宅金融公庫、農林漁業(yè)金融公庫、中小企業(yè)金融公庫、公營企業(yè)金融公庫、沖繩振興開發(fā)金融公庫。日本政策性銀行大多有國家出資設立，對政府依賴性高。

先有相關的法律，在成立對應的政策性銀行，這是美國和日本的政策性銀行的發(fā)展模式，也是有些學者口中的“一企一法”，這也可以稱之為特殊原則設立。美國和日本的政策性銀行的法人屬性都有明確的法律規(guī)定，舉例來說依據《美國進出口銀行法》，美國進出口銀行是聯邦政府所屬的獨立企業(yè)，《美國進出口銀行法》明確規(guī)定：“除非國會另有立法規(guī)定，否則美國進出口銀行及它所有職能、權利、責任不得不轉讓其他部門、機構或政府的公司或上述機構合并?！盵3]日本的法律也有類似的規(guī)定。

（二）對我國政策性銀行的重新定位

特殊企業(yè)法人具有以下法律特征：一是特殊企業(yè)法人具有區(qū)別于一般企業(yè)法人的特殊創(chuàng)設目的；二是特殊企業(yè)法人依特別法成立及運作；三是特殊企業(yè)法人與政府行政體系具有密切聯系，政府所有其全部或大部分資產并承擔著一定的經濟調控職能；四是特殊企業(yè)法人主要存在于非競爭性領域。首先政策性銀行創(chuàng)設的目的是為了實現國家的一些特定的政策或特定的經濟目的，產生的背景是計劃經濟轉向實體經濟的特殊時期，因而符合第一點的要求；其次我國的政策性銀行暫時沒有特別法，但不代表以后不需要，根據國外的成功經驗，政策性銀行需要特別法來規(guī)范其運作；再次，政策性銀行是政府在特殊時期參與市場經濟的一個工具，政策性銀行因其特定的使命，特定的業(yè)務范圍，不可避免的承擔著國家經濟調控的職能；最后，政策性銀行非競爭性是其屬性的一個重要方面，簡單來說政策性銀行的出現不會導致銀行系統的崩潰，二者不會存在沖突，從政策性銀行不能創(chuàng)造存款也可以對第四點進行說明。那么這個時候我們就可以把政策性銀行定義為此種法人，具體解釋如下：

首先，政策性銀行兼具政策性和銀行這樣兩個方面的內涵，定義為特殊企業(yè)法人恰恰同時滿足了這兩種要求。從政策性的角度來說，政策性銀行的存在初始就不可避免的打上了這種烙印，正是這種烙印讓政策性銀行的法人屬性變得不確定，特殊企業(yè)法人能解決這一問題，而且關于政策性銀行具有銀行的性質，銀行是一種企業(yè)法人，這種情況下，界定為特殊的企業(yè)法人，涵蓋兩方面內涵。我們在講政策性銀行的時候，提到了政策性銀行采取的方式是市場化手段，它是獨立經營的，是考慮的一定的收益平衡的，那么著也就是說明了其銀行的內涵，定義為特殊的企業(yè)法人，對這種市場化運作，可以說是一種肯定，對于之后的發(fā)展更為有利。

其次，我國的政策性銀行處于一種改革和發(fā)展的分叉口，這個時候的政策性銀行是步履維艱的，而將其定義為特殊的企業(yè)法人，恰恰有利于這種情況的改善。國外的政策性銀行的發(fā)展方向是逐步走向綜合，這種綜合在政策性銀行來說就是既要兼顧政策性業(yè)務，又要適當開展一些商業(yè)性業(yè)務。綜合性開發(fā)金融機構的主要特點是以市場化的手段為主，按照商業(yè)性的金融規(guī)律運作，以成功良好的貫徹落實國家的社會經濟政策。以國家開發(fā)銀行為例，國家開發(fā)銀行發(fā)展的黃金期是1998年以后，這一黃金期主要是由于國開行調整了發(fā)展方向，借鑒了一些國外的經驗。其成果是2003年底，國家開發(fā)銀行的資產總額為12550億元，貸款余額為11386億元，不良貸款率為1.34%，連年實現稅前利潤，躋身銀行中的先進行列。2005年，國家開發(fā)銀行90%以上的資金投向了經濟發(fā)展瓶頸領域，國家重點建設項目，60%的項目均有國家開發(fā)銀行的參與。2005年9月底，國家開發(fā)銀行不良貸款率0.93%，各項指標保持國際先進水平。這些數據說明了這條道路在中國的政策性銀行中是可行的。

最后，現實中的人們對政策性銀行的理解是，政策性銀行是政府部門，這種理解忽略了政策性銀行的銀行屬性，也忽略了政策性銀行產生的背景和歷史使命。我們說政策性銀行可能僅僅是政府參與市場經濟的一個工具，將政策性銀行界定為特殊的企業(yè)法人，有助于加強人們對政策性銀行的理解。這里要說道這樣一個問題，就是政策性銀行是不是真的需要存在，又具有金融性又能體現政府意志，這種任務政策性銀行真的能完成嗎？其實答案很明顯，我們的社會需要政策性銀行的存在，銀行在我們社會生活中的重要性不言而喻，而商業(yè)銀行往往為了追求利益，忽略了一些社會繼續(xù)投資的領域，而政府如果是一種直接的參與，那么等同于計劃經濟時期，我們需要市場經濟，而政策性銀行的出現可以商業(yè)化運作解決政府難題，這也是市場經濟的必須，這樣能更好地實現政策性銀行的發(fā)展，也能更好地完成國家賦予的使命。

[1]徐孟洲.中國金融法教程[M].北京：中國人民大學出版社,1997:187.

[2]張長利.政策性銀行法律地位探析[J].廣西政法管理干部學院學報,2000(3):12.

[3]陳筱敏.進出口銀行的理論與實務[M].北京：中國商業(yè)出版社，2006:207-214.

2016-08-16

虢欣（1992-），男，安徽阜陽人，安徽大學法學院碩士在讀。主要研究方向：經濟法。

F830

A

1672-4437（2016）04-0083-04