養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌影響因素及發(fā)展對策
——以遼寧為例

沈毅

(中共大連市委黨校，遼寧 116013)

養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌影響因素及發(fā)展對策
——以遼寧為例

沈毅

(中共大連市委黨校，遼寧 116013)

隨著新型城鎮(zhèn)化建設(shè)以及戶籍制度改革的推進(jìn)，遼寧養(yǎng)老保險(xiǎn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)進(jìn)入到了轉(zhuǎn)型發(fā)展階段，從追求“覆蓋城鄉(xiāng)”初級目標(biāo)，向?qū)崿F(xiàn)“城鄉(xiāng)一體化”高級目標(biāo)邁進(jìn)。遼寧養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基本思路是堅(jiān)持以適度提升養(yǎng)老水平為主線，分層次、按序列遞進(jìn)統(tǒng)籌。為此要采取進(jìn)一步擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面、逐步推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革、不斷縮小城鄉(xiāng)養(yǎng)老待遇差距、完善養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法、同步推進(jìn)相關(guān)配套改革等具體措施。

遼寧養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

當(dāng)前，遼寧老工業(yè)基地正在開展新一輪全面振興工作，中央和省委提出要按照“四個(gè)著力”總體思路實(shí)施振興戰(zhàn)略。推進(jìn)遼寧養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是著力保障和改善民生的內(nèi)在要求，有利于守住養(yǎng)老底線，穩(wěn)定老年收入和消費(fèi)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長。

一、遼寧養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的背景及障礙因素分析

(一)背景分析

1.經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段

從國外一些典型國家(如日本、英國、美國、德國等)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)看，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、加強(qiáng)農(nóng)村短板建設(shè)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，一般都處于較高的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段，人均GDP達(dá)到中等收入或高收入標(biāo)準(zhǔn)，并且基本處于工業(yè)化中后期階段，城鎮(zhèn)化率接近或超過50%。[1]從遼寧的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段，可以判斷遼寧已經(jīng)越過國際一般約束條件，進(jìn)入養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的戰(zhàn)略機(jī)遇期。2015年遼寧人均GDP已經(jīng)達(dá)到1萬美元[2],高于全國平均8000美元的水平，屬于上中等收入的高級階段。三次產(chǎn)業(yè)增加值占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重為8.3∶46.6∶45.1，工業(yè)經(jīng)濟(jì)和服務(wù)業(yè)經(jīng)濟(jì)齊頭并進(jìn)，已經(jīng)進(jìn)入工業(yè)化中后期[3],人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到67.35%①《2015年遼寧省國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，遼寧省統(tǒng)計(jì)局，2016-03-16。，在全國處于較高水平。

2.遼寧全面振興契機(jī)

“十二五”中后期以來，遼寧經(jīng)濟(jì)增速下滑明顯，超出預(yù)期，從2010年14.1%下降到2015年3%，2016年上半年甚至出現(xiàn)了負(fù)增長。黨中央作出了促進(jìn)東北老工業(yè)基地新一輪全面振興的重大決策，出

臺了《關(guān)于全面振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地的若干意見》，提出“著力完善體制機(jī)制、著力推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整、著力鼓勵(lì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、著力保障和改善民生”的振興方針和工作重點(diǎn)。遼寧老工業(yè)基地全面振興戰(zhàn)略的實(shí)施，為推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)提供了政策東風(fēng)和改革紅利，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中涉及的一些體制機(jī)制障礙和歷史遺留問題有望全面徹底解決。

3.城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展基礎(chǔ)

一是城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌。機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革已于2015年11月啟動，出臺了《遼寧省人民政府關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的實(shí)施意見》，機(jī)關(guān)、事業(yè)、企業(yè)職工在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式上實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一接軌。二是城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度整合。2014年6月，遼寧省政府印發(fā)了《遼寧省人民政府關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)施意見》，新農(nóng)保和城居保制度整合為城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式上實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一接軌。三是企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)管理層次實(shí)現(xiàn)省級統(tǒng)籌。2009年遼寧省人民政府發(fā)布《關(guān)于實(shí)行城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)省級統(tǒng)籌制度的通知》，實(shí)現(xiàn)“六統(tǒng)一”管理體系。

4.人口發(fā)展態(tài)勢挑戰(zhàn)

遼寧省正迎來少子老齡化的人口形勢挑戰(zhàn)。根據(jù)《2015年遼寧省老年人口信息和老齡事業(yè)發(fā)展?fàn)顩r報(bào)告》，2015年末，遼寧省戶籍總?cè)丝跒?270.8萬人，60周歲及以上的老年人口879萬人，占比為20.6%，65周歲及以上老年人口567.2萬人，占比為13.3%，分別比全國平均水平高出4.5個(gè)百分點(diǎn)和2.8個(gè)百分點(diǎn)。從城鄉(xiāng)比較來看，農(nóng)村老齡化程度遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)。2015年末遼寧省城鎮(zhèn)老年人口473.2萬人，城鎮(zhèn)人口2951.5萬人，占比為16%；農(nóng)村老年人口405.8萬人，農(nóng)村人口1430.9萬人，占比為28.4%。從區(qū)域分布來看，遼寧省老齡化程度不平衡，沈陽、大連、鞍山、丹東4個(gè)市人口老齡化程度最高，均在22%以上，錦州、朝陽等地老齡化程度相對低一些，在17%及以上。與此同時(shí)，國家“六普”資料顯示，遼寧省的總和生育率只有0.74，遠(yuǎn)低于人口自然更替所需的總和生育率2.1水平。

5.戶籍制度改革影響

2009年遼寧省出臺《遼寧省深化戶籍管理制度改革若干規(guī)定》，取消了農(nóng)業(yè)戶口、非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)劃分，實(shí)行“一元制”的戶籍登記管理制度，按照公民的實(shí)際居住地登記戶口，統(tǒng)一登記為“居民戶口”，比全國提早5年實(shí)施。2015年遼寧省發(fā)布《遼寧省人民政府關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，提出將進(jìn)城落戶農(nóng)民全部納入城鎮(zhèn)社會保障體系，在農(nóng)村參加的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)規(guī)范接入城鎮(zhèn)社會保障體系。我國現(xiàn)有養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是以戶籍身份為依據(jù)，對城鄉(xiāng)居民設(shè)置了差異化的參保權(quán)利。農(nóng)村居民參加農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，城鎮(zhèn)居民參加城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)長期保持二元結(jié)構(gòu)運(yùn)行。此輪戶籍制度改革突破了戶籍身份界限，觸及到養(yǎng)老保險(xiǎn)城鄉(xiāng)居民參保權(quán)利重置，有利于徹底改變城鄉(xiāng)養(yǎng)老二元體制。

(二)障礙因素分析

1.二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)

一是工業(yè)和農(nóng)業(yè)二元經(jīng)濟(jì)差距明顯。遼寧省是東北老工業(yè)基地，城市工業(yè)基礎(chǔ)完備，工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，工業(yè)勞動生產(chǎn)率較高。但同時(shí)遼寧也是農(nóng)業(yè)大省，除遼南沿海地區(qū)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平較高外，遼西北地區(qū)的農(nóng)業(yè)還處于較為粗放發(fā)展階段，農(nóng)業(yè)整體生產(chǎn)率水平較低。另外，由于城市工業(yè)大多是重化工業(yè)，工農(nóng)產(chǎn)業(yè)之間缺乏緊密聯(lián)系，對農(nóng)業(yè)的反哺和帶動作用有限，工農(nóng)產(chǎn)業(yè)融合度較低，在各自系統(tǒng)內(nèi)單循環(huán)。二是城鄉(xiāng)居民收入差距依然較大。2015年遼寧省城鎮(zhèn)常住居民人均可支配收入31126元，農(nóng)村常住居民人均可支配收入12057元，城市是農(nóng)村的2.58倍。三是城鄉(xiāng)行政管理體制和資源分布存在差距。以養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，機(jī)關(guān)事業(yè)單位、企業(yè)職工、城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)分別單獨(dú)管理。企業(yè)職工人均養(yǎng)老金2178元/月，城鄉(xiāng)居民人均養(yǎng)老金83元/月[4]，兩者相差25倍，而機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金比企業(yè)還要高。

2.養(yǎng)老保險(xiǎn)制度碎片化

一是不同群體參加不同養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，而且制度種類過于復(fù)雜多樣。職工、居民、失地農(nóng)民、農(nóng)民工、靈活就業(yè)人員(含個(gè)體工商戶)、廠辦大集體的養(yǎng)老保險(xiǎn)參保條件、制度模式、籌資與給付都存在明

顯差異。職工養(yǎng)老保險(xiǎn)由單位和個(gè)人共同繳費(fèi)，目前機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)單位給付結(jié)構(gòu)和水平均存在差距。居民養(yǎng)老保險(xiǎn)由財(cái)政補(bǔ)貼和個(gè)人繳費(fèi)構(gòu)成，基礎(chǔ)養(yǎng)老金實(shí)行普惠制，全部由財(cái)政支付。農(nóng)民工有的按照企業(yè)職工參保，有的以靈活就業(yè)身份參保，區(qū)別在于單位繳納部分的籌資主體和水平不同。廠辦大集體職工參保按照企業(yè)是否具備繳費(fèi)能力區(qū)別劃分，有繳費(fèi)能力的按照企業(yè)職工參保和補(bǔ)繳(包括緩繳、分期補(bǔ)繳等)，無繳費(fèi)能力的可以靈活就業(yè)身份參保和補(bǔ)繳①《遼寧省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省人力資源社會保障廳等部門關(guān)于解決廠辦大集體困難企業(yè)職工基本養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)問題指導(dǎo)意見的通知》遼政辦發(fā)[2014]13號文件。。二是同一群體參加養(yǎng)老保險(xiǎn)存在新舊制度差異。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)中存在新農(nóng)保、老農(nóng)保銜接問題。失地農(nóng)民存在三種不同模式，早期失地農(nóng)民實(shí)行單獨(dú)保障辦法，征地補(bǔ)償款一部分劃入“雙保賬戶”，參照低保標(biāo)準(zhǔn)支付養(yǎng)老金。近年失地農(nóng)民并入城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，超過60周歲的失地農(nóng)民參加并享受居民養(yǎng)老待遇，未達(dá)退休年齡的可以靈活就業(yè)身份參保。

3.人口流動

人口跨城鄉(xiāng)、跨區(qū)域流動給城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接帶來挑戰(zhàn)。遼寧是東北地區(qū)唯一人口凈流入地區(qū)，“六普”數(shù)據(jù)顯示遼寧有流動人口418.59萬人，每年大約20萬人口凈流入。另根據(jù)2015年遼寧省衛(wèi)生計(jì)生委流動人口抽樣調(diào)查推算數(shù)據(jù)顯示，遼寧省凈流入人口為17.2萬人[5]。但是，從“六普”和“五普”數(shù)據(jù)對比上看，遼寧人口集聚程度在弱化[6]。遼寧流動人口呈現(xiàn)以下特征：流動范圍以跨省流動為主，戶籍地主要以遼寧、黑龍江、吉林、內(nèi)蒙古、山東、河南等地為主，并且近八成流動人口為農(nóng)業(yè)人口[7]。

4.行業(yè)和地區(qū)差距

遼寧經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在不平衡特征，不利于推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作。一是行業(yè)分化明顯。新興產(chǎn)業(yè)、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和新業(yè)態(tài)發(fā)展勢頭迅猛。傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)能過剩行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營困難，部分企業(yè)職工出現(xiàn)下崗失業(yè)現(xiàn)象，養(yǎng)老保險(xiǎn)參保繳費(fèi)能力削弱。二是地區(qū)發(fā)展不平衡。沈陽和大連作為省內(nèi)發(fā)達(dá)城市，分別是中部城市群和沿海經(jīng)濟(jì)帶的核心城市，是遼寧兩大經(jīng)濟(jì)增長極。而以錦州為核心的遼西北地區(qū)經(jīng)濟(jì)整體落后于沈大區(qū)域。從人均GDP指標(biāo)上看，大連是全省平均的1.8倍，而朝陽、葫蘆島、阜新是全省平均的一半[8]。

5.養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資能力

養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資能力關(guān)系到養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的模式和進(jìn)展程度。如果城鄉(xiāng)居民具有普遍和均等的籌資能力，那就可以一步到位建立一體化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；如果城鄉(xiāng)居民籌資能力存在較大差距，就只能循序漸進(jìn)推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進(jìn)程，逐步縮小制度差距。由于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不平衡，遼寧城鄉(xiāng)居民之間、機(jī)關(guān)與企事業(yè)單位之間在籌資能力上存在較大差異，養(yǎng)老保險(xiǎn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作要予以充分考慮。

6.財(cái)政負(fù)擔(dān)能力

財(cái)政負(fù)擔(dān)能力狀況決定了政府推動養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的力度和水平。當(dāng)前，遼寧面臨較大經(jīng)濟(jì)下行壓力，財(cái)政收入出現(xiàn)下滑現(xiàn)象，削弱了財(cái)政負(fù)擔(dān)能力。以2015年數(shù)據(jù)為例，全年公共財(cái)政預(yù)算收入2125.6億元，比上年下降33.4%②《2015年遼寧省國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，遼寧省統(tǒng)計(jì)局，2016-03-16。。為了確保政府在推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中的財(cái)政能力，要盡快實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長，提高財(cái)政收入。同時(shí)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，將財(cái)政資金更多用于民生和社會保障事業(yè)上，設(shè)立養(yǎng)老保險(xiǎn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌專項(xiàng)資金。

二、戶籍制度改革對養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌影響：大連市“新戶改”實(shí)踐

養(yǎng)老保險(xiǎn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與戶籍制度改革密切相關(guān)，戶籍改革的深入給推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌帶來機(jī)遇，但同時(shí)也伴隨制度創(chuàng)新挑戰(zhàn)。遼寧養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌應(yīng)和戶籍改革同步推進(jìn)，并處理好戶籍改革后養(yǎng)老政策銜接，這樣才能真正去除城鄉(xiāng)養(yǎng)老二元體制的根源障礙。

(一)大連市養(yǎng)老保險(xiǎn)及戶籍改革現(xiàn)狀

1.人口老齡化狀況

2015年底，大連市戶籍人口593.6萬人，常住人口為698.7萬人，登記流動人口83.1萬人③《大連市人口發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，大連市人民政府辦公廳，2016-06-02。。在人

口結(jié)構(gòu)中，60歲及以上老年人口136萬人，占戶籍人口比重為22.92%[9]，為遼寧省最高。另外，據(jù)“六普”數(shù)據(jù)，大連65歲及以上人口比重為10.71%，為15個(gè)副省級城市中最高[10]，是全國老齡化程度較為嚴(yán)重的城市之一。

2.養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)狀況

遼寧在2009年啟動了新農(nóng)保試點(diǎn)，但是試點(diǎn)地區(qū)選擇在了8個(gè)貧困縣，不包括大連市。2011年大連市自籌資金，在全市范圍開展新農(nóng)保，基礎(chǔ)養(yǎng)老金起步標(biāo)準(zhǔn)60元/月，比試點(diǎn)地區(qū)高5元①《大連市人民政府關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的實(shí)施意見》(大政發(fā)〔2011〕16號)。

大連城市居民的養(yǎng)老保險(xiǎn)起步較早，2010年大連市出臺城鎮(zhèn)無社會保障老年居民養(yǎng)老保障辦法，實(shí)行個(gè)人繳費(fèi)與政府補(bǔ)貼相結(jié)合模式②《大連市人民政府關(guān)于印發(fā)大連市城鎮(zhèn)無社會保障老年居民養(yǎng)老保障暫行辦法的通知》(大政發(fā)[2010]10號)，比全國開展城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)③《國務(wù)院關(guān)于開展城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》(國發(fā)(2011)18號)提早了1年。從2011年7月1日起，大連市將城鎮(zhèn)無保障老年居民養(yǎng)老保障制度平穩(wěn)過渡為城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，每月基礎(chǔ)養(yǎng)老金為120元。

2013年大連市出臺《大連市人民政府關(guān)于建立城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)施意見》(大政發(fā)[2013]45號)，將新農(nóng)保、城居保整合為統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，比全國提前7個(gè)多月實(shí)施④2014年2月7日召開的國務(wù)院常務(wù)會議決定合并新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)，建立全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。，積累了先行先試的經(jīng)驗(yàn)，并提高了基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，每人每月150元。之后每年上調(diào)一次基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)，2015年達(dá)到每月195元。

大連職工養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌工作探索的也較早，2004年大連市印發(fā)《大連市人民政府關(guān)于印發(fā)〈大連市事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法〉的通知》(大政發(fā)[2004]50號)、《關(guān)于印發(fā)〈大連市事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法實(shí)施細(xì)則〉的通知》(大勞發(fā)[2004]48號)，事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)由單位和職工共同繳納。單位按單位繳費(fèi)基數(shù)的23%繳納，職工按個(gè)人繳費(fèi)基數(shù)的8%繳納。不過，繳費(fèi)與待遇不直接掛鉤，支付養(yǎng)老金時(shí)在原有按國家規(guī)定計(jì)發(fā)退休待遇的基礎(chǔ)上加發(fā)個(gè)人賬戶養(yǎng)老金。這項(xiàng)改革為落實(shí)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革⑤《遼寧省人民政府關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的實(shí)施意見》(遼政發(fā)〔2015〕48號)，建立機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員參保繳費(fèi)機(jī)制和個(gè)人賬戶管理提供了經(jīng)驗(yàn)。

此外，大連市在職工從企業(yè)、機(jī)關(guān)、事業(yè)單位流動方面做出了制度安排，對“五七工”、“家屬工”參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)做出了規(guī)定，對被征地農(nóng)民參加養(yǎng)老保障制度規(guī)范了辦法?？傮w看，大連市已經(jīng)建立并逐步完善覆蓋城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保障體系，為進(jìn)一步做好城鄉(xiāng)統(tǒng)籌打下堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)，并且提供了許多先行先試的經(jīng)驗(yàn)。

3.戶籍制度改革進(jìn)展

大連市戶籍改革工作開展較早，2012年大連下發(fā)《大連市戶籍準(zhǔn)入規(guī)定》，從2013年3月1日起，全市將取消農(nóng)業(yè)人口與非農(nóng)業(yè)人口性質(zhì)劃分，實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，統(tǒng)一登記為“居民戶口”。這項(xiàng)戶籍改革比全國提前了16個(gè)月。2014年7月24日，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，提出取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分。

(二)大連市戶籍改革對養(yǎng)老保險(xiǎn)需求影響

根據(jù)對大連市莊河地區(qū)、瓦房店、旅順等地實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，戶籍改革后農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)參保需求出現(xiàn)擴(kuò)張的現(xiàn)象。很多農(nóng)民關(guān)心戶籍身份變化，希望能夠和城市人一樣，參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)。農(nóng)民對按照靈活就業(yè)身份繳費(fèi)參保城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的意愿比較強(qiáng)烈，很多農(nóng)民家庭在考慮繳費(fèi)壓力后，選擇至少安排一位家庭成員參保，這樣在60歲以后養(yǎng)老金收入就能成為穩(wěn)定的家庭收入來源，將來可以適當(dāng)減少老年勞作。農(nóng)村居民出現(xiàn)養(yǎng)老需求的變化和要求參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的訴求是可以理解的，因?yàn)槌青l(xiāng)養(yǎng)老制度存在較大的收益差距，同等條件下參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)更劃算。2015年大連市企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金平均每月2258元，城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金每月195元[11]，兩者相差10倍以上。

(三)大連市戶籍改革后政策應(yīng)對效果分析

2013年5月，遼寧省人民政府發(fā)布《遼寧省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省人力資源社會保障廳關(guān)于開

展企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)擴(kuò)面征繳百日行動實(shí)施方案的通知》(遼政辦發(fā)〔2013〕21號)，給大連市推進(jìn)政策創(chuàng)新，更多地吸納靈活就業(yè)人員參保提供了政策依據(jù)。2013年7月，大連市發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步完善職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策有關(guān)問題的通知》(大人社發(fā)〔2013〕131號)，嘗試積極回應(yīng)戶籍改革后農(nóng)村居民的參保需求，針對臨近退休年齡的、靈活就業(yè)的農(nóng)村居民，放寬政策，允許以靈活就業(yè)身份，采取躉繳費(fèi)用方式參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)。

這項(xiàng)政策確實(shí)有利于滿足部分農(nóng)村居民的參保繳費(fèi)需求，很快出現(xiàn)了農(nóng)村居民扎堆辦理農(nóng)轉(zhuǎn)城社?，F(xiàn)象，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率和覆蓋范圍在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)大幅提升。但是，這給社?；鸬目沙掷m(xù)性和經(jīng)辦管理帶來很多挑戰(zhàn)。一方面，因?yàn)榧尤氤擎?zhèn)社保后，農(nóng)民繳費(fèi)成本大約在3-5年后能夠收回，接下來就是“吃”城鎮(zhèn)職工社?；?，會加劇未來老齡化高峰社保基金缺口風(fēng)險(xiǎn)[12]。另一方面，現(xiàn)有的經(jīng)辦管理?xiàng)l件和能力還不足以應(yīng)對大量的農(nóng)村居民參保訴求。根據(jù)調(diào)查，在實(shí)踐中一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村將農(nóng)民參保條件限定在當(dāng)年臨近退休的人員，以減輕農(nóng)民扎堆集中參保的壓力。2015年12月，遼寧省人社廳發(fā)布《關(guān)于規(guī)范辦理企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人員退休的通知》(遼人社[2015]341號)，明確提出“堅(jiān)決制止通過一次性躉繳基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)等方式辦理退休。從2016年1月1日起，嚴(yán)格禁止以個(gè)體工商戶或靈活就業(yè)人員身份參保的人員通過一次性躉繳或追補(bǔ)繳方式增加繳費(fèi)年限辦理退休的行為?！备鶕?jù)規(guī)定，大連市不再辦理農(nóng)村居民以靈活就業(yè)身份的躉繳參保工作。大連市戶籍改革后的養(yǎng)老保險(xiǎn)參保政策創(chuàng)新給下一步養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌積累了經(jīng)驗(yàn)。

(四)大連市戶籍改革前后的基金收支狀況

2012年大連市戶籍改革前基本養(yǎng)老保險(xiǎn)收入240.9億元，比上年增長17.9%，同年基本養(yǎng)老保險(xiǎn)支出179億元，比上年增長13.2%，收入增速高出支出增速4.7個(gè)百分點(diǎn)。2013年大連市啟動戶籍改革，并實(shí)施了農(nóng)民靈活就業(yè)躉繳參保城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的政策。當(dāng)年基本養(yǎng)老保險(xiǎn)收入大幅增長，達(dá)到290.5億元，在上年較高的基數(shù)上增長20.6%；基本養(yǎng)老保險(xiǎn)支出207.7億元，比上年增長16%，收入增速高出支出增速4.6個(gè)百分點(diǎn)。2014年基本養(yǎng)老保險(xiǎn)收入為310.5億元，受上年基數(shù)過大等因素影響，收入增速回落至6.9%。2014年達(dá)到退休年齡的躉繳參保農(nóng)民開始領(lǐng)取養(yǎng)老金，養(yǎng)老金支出顯著增加，達(dá)到245.4億元，支出增速為18.2%，養(yǎng)老保險(xiǎn)收入增速開始首次低于支出增速，相差11.3個(gè)百分點(diǎn)。盡管2015年養(yǎng)老保險(xiǎn)收入實(shí)現(xiàn)了12.5%的增長，達(dá)到306.2億元，但是養(yǎng)老保險(xiǎn)支出增長更快，達(dá)到19.4%，當(dāng)年支出246.3億元，支出增速高出收入增速6.9個(gè)百分點(diǎn)。戶籍改革后，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的收支狀況出現(xiàn)明顯變化，支出增速開始高于收入增速，長期看不利于養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支平衡。

三、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)及啟示

(一)國內(nèi)經(jīng)驗(yàn)：成都實(shí)踐

成都市是全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，在養(yǎng)老保險(xiǎn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作上積極創(chuàng)新，取得了突出成績，值得深入研究和借鑒。2004年成都啟動了取消城鄉(xiāng)二元戶口劃分的戶籍制度改革，打破了養(yǎng)老保險(xiǎn)參保權(quán)利壁壘，為養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革創(chuàng)造了條件。

1.基本做法

(1)以是否就業(yè)為標(biāo)尺劃分養(yǎng)老保險(xiǎn)制度參保類型。成都市范圍內(nèi)的所有居民將可以參加成都市城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)或成都市城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，而選擇哪一種養(yǎng)老保險(xiǎn)的標(biāo)準(zhǔn)為是否就業(yè)，參保人可以根據(jù)自身就業(yè)狀況的改變而重新選擇參保種類[13]。

(2)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)參保繳費(fèi)參照城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)模式。2010年4月1日，成都市頒布實(shí)施《成都市城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)試行辦法》(成府發(fā)〔2009〕58號)，對于城鄉(xiāng)居民采取以平均工資為基數(shù)、按費(fèi)率繳納保險(xiǎn)費(fèi)的方式進(jìn)行參保，這和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)模式大體相同，而全國其他地區(qū)的城鄉(xiāng)居民是采用固定額繳費(fèi)方式進(jìn)行參保。這樣做的好處是城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)便于和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)換對接。具體繳費(fèi)模式如下：

對于農(nóng)村居民：年滿60周歲的，按12%費(fèi)率一次性躉繳15年保險(xiǎn)費(fèi)；年滿16周歲、不滿60周歲的，按10%費(fèi)率逐年或月繳費(fèi)。繳費(fèi)基數(shù)均可在平均工資10%至50%的五個(gè)檔次中選擇。對于城鎮(zhèn)居民(職工養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋范圍之外)：年滿60周歲的，按12%費(fèi)率一次性躉繳15年保險(xiǎn)費(fèi)；年滿16周歲、不滿60周歲的，按12費(fèi)率逐年或月繳費(fèi)。繳費(fèi)基數(shù)均在平均工資40%或50%兩檔次中選擇。

(3)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革與土地制度改革聯(lián)動。成都市的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率比全國其他地區(qū)都要高，這需要農(nóng)民具有繳費(fèi)能力來支撐。2008年，成都市在全國率先建立起耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制，耕地保護(hù)基金由土地出讓收益、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)和耕地占用稅構(gòu)成，若有不足由政府財(cái)政兜底。《成都市城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)試行辦法》規(guī)定，年滿16周歲、不滿60周歲的農(nóng)村居民參保人履行了耕地保護(hù)責(zé)任的，可用耕地保護(hù)金代繳養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。

(4)建立職工和居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)移接續(xù)機(jī)制。2014年成都市發(fā)布《關(guān)于印發(fā)〈成都市城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法〉的通知》(成人社發(fā)〔2014〕55號)，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)可以雙向轉(zhuǎn)移接續(xù)，個(gè)人賬戶和統(tǒng)籌基金全額轉(zhuǎn)移，繳費(fèi)基數(shù)、繳費(fèi)年限分別換算。城鄉(xiāng)居民向城鎮(zhèn)職工轉(zhuǎn)移時(shí)，繳費(fèi)基數(shù)為相同年度城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)金額÷相同年度城鎮(zhèn)個(gè)體參保人員最低繳費(fèi)金額×城鄉(xiāng)居民相同年度實(shí)際繳費(fèi)基數(shù)，繳費(fèi)年限為相同年度城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)金額÷相同年度城鎮(zhèn)個(gè)體參保人員最低繳費(fèi)金額×城鄉(xiāng)居民相同年度實(shí)際繳費(fèi)年限。

2.主要成效

(1)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式統(tǒng)籌程度高。成都市對城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式進(jìn)行了制度創(chuàng)新，建立了與城鎮(zhèn)職工相類似的“統(tǒng)賬結(jié)合”模式，制度模式差異顯著縮小。從繳費(fèi)上看，城鄉(xiāng)居民繳費(fèi)基數(shù)的8%計(jì)入個(gè)人賬戶，這與城鎮(zhèn)職工費(fèi)率相同；剩余繳費(fèi)納入統(tǒng)籌賬戶。同時(shí)，政府按繳費(fèi)基數(shù)的2%給予繳費(fèi)補(bǔ)貼。從待遇支付上看，計(jì)發(fā)辦法與城鎮(zhèn)職工一樣，額外增加了基礎(chǔ)養(yǎng)老金補(bǔ)貼。

(2)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇差距小。2015年成都市城鄉(xiāng)居民人均月養(yǎng)老金398.42元[14](最高的可達(dá)800元)，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)人均月養(yǎng)老金1942元，城鄉(xiāng)養(yǎng)老待遇差距在5倍以內(nèi)，同樣差距大連市在10倍左右，全國平均在20倍以上[15]。成都養(yǎng)老保險(xiǎn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌對縮小收入差距具有顯著左右?！笆濉逼陂g，成都市城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民人均可支配收入比由2.16∶1縮小到1.9∶1[16]，處于全國領(lǐng)先水平。

(二)國外經(jīng)驗(yàn)：日本實(shí)踐

日本是世界上人口老齡化程度最高的地區(qū)，在應(yīng)對人口老齡方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，特別是在制度建設(shè)方面對中國具有借鑒意義。

根據(jù)日本內(nèi)閣府發(fā)布的《2015年日本老齡社會白皮書》，日本現(xiàn)有1.27億總?cè)丝冢s3392萬是65歲以上人群,老齡率26.7%。日本的養(yǎng)老金體系由三部分構(gòu)成：第一部分是國民年金，具有普惠制特征，面向全體社會成員，給付水平大約占社會平均工資的22%[17]。第二部分是厚生年金(企業(yè)職工)和共濟(jì)年金(公務(wù)員、教職員等)，針對就業(yè)人員的收入關(guān)聯(lián)型養(yǎng)老保險(xiǎn)，養(yǎng)老金替代率約42%[18]。第三部分是職業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，涉及不同行業(yè)的職業(yè)年金(包括農(nóng)業(yè)勞動者年金等)，享受附加養(yǎng)老金。

日本在推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌上具有如下特點(diǎn)：一是建立多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)人群全覆蓋。二是將“普惠制”與“職業(yè)化”進(jìn)行區(qū)分，對全體國民發(fā)放基礎(chǔ)養(yǎng)老金，用于保證基本生活需求，再根據(jù)職業(yè)類型發(fā)放就業(yè)者的養(yǎng)老金。三是“強(qiáng)制性”和“選擇性”相結(jié)合，就業(yè)者需要強(qiáng)制參加所屬職業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)，通過繳費(fèi)領(lǐng)取養(yǎng)老金，職業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)是選擇性的。四是對社會角色不同進(jìn)行分類參保管理，自由職業(yè)者為“第一號被保險(xiǎn)者”，公司職員(會社員)和公務(wù)員等為“第二號被保險(xiǎn)者”，家庭主婦為“第三號被保險(xiǎn)者”。第一和第二號被保險(xiǎn)者，須自主繳納，第三號則作為配偶的“被扶養(yǎng)家屬”，由配偶代繳。五是對農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)作出特殊安排，農(nóng)民在享受國民年金基礎(chǔ)上，還可以享受農(nóng)業(yè)勞動者年金。農(nóng)業(yè)勞動者年金是一種職業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，與農(nóng)業(yè)政策和土地保全掛鉤[19]。

(三)幾點(diǎn)啟示

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌不是簡單追求城鄉(xiāng)一樣。在不同職業(yè)

群體、城鄉(xiāng)居民存在收入差距和繳費(fèi)能力差異條件下，應(yīng)當(dāng)探索適度整合的統(tǒng)籌發(fā)展道路。一是要做到養(yǎng)老保險(xiǎn)城鄉(xiāng)全覆蓋，讓所有城鄉(xiāng)居民都能享受養(yǎng)老安全保障。二是要保證全體社會成員(不分城鄉(xiāng)、職業(yè)差別)均能夠享受到基本的、維持最低生活需要的養(yǎng)老待遇，必要時(shí)可以采用普惠制辦法。三是要盡可能縮小城鄉(xiāng)養(yǎng)老制度差異，在繳費(fèi)、給付方面做好頂層設(shè)計(jì)和整合創(chuàng)新，為將來城鄉(xiāng)養(yǎng)老制度對接創(chuàng)造條件。四是要逐步縮小城鄉(xiāng)養(yǎng)老待遇差距。五是要做好城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)工作，為城鄉(xiāng)居民跨職業(yè)、跨城鄉(xiāng)、跨區(qū)域流動提供便利。六是要做好相關(guān)配套措施建設(shè)，受收入和繳費(fèi)能力等條件限制，農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)與城市職工對接存在一定困難，應(yīng)該充分使用農(nóng)民土地資源，將土地收益、耕地保護(hù)、農(nóng)業(yè)政策與養(yǎng)老待遇掛鉤，提高農(nóng)民養(yǎng)老收益。

四、遼寧推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的對策

遼寧養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌要以新發(fā)展理念為引領(lǐng)，以現(xiàn)實(shí)問題為導(dǎo)向，抓住戶籍改革契機(jī)，以制度創(chuàng)新突破障礙因素，借鑒國內(nèi)外實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，循序漸進(jìn)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

(一)理念、原則與目標(biāo)

理念是行動的先導(dǎo)。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的核心理念是堅(jiān)持共享發(fā)展，旨在通過改革創(chuàng)新使城鄉(xiāng)居民享受公平養(yǎng)老權(quán)利和待遇。

遼寧推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌需要把握以下幾項(xiàng)原則：第一，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌要以增進(jìn)社會公平為依據(jù)，優(yōu)先在生存公平領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)養(yǎng)老制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，鼓勵(lì)勞動公平下的適度合理差異，不簡單機(jī)械追求城鄉(xiāng)養(yǎng)老待遇一元化。第二，權(quán)利與義務(wù)相對應(yīng)，繳費(fèi)貢獻(xiàn)與待遇所得相對應(yīng)，適當(dāng)照顧農(nóng)民養(yǎng)老利益，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期存在對農(nóng)民利益的歷史欠賬。第三，堅(jiān)持循序漸進(jìn)原則。第四，同步推進(jìn)配套政策。

養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌包含多重目標(biāo)：一是實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全覆蓋；二是城鄉(xiāng)養(yǎng)老制度模式逐步整合、制度差異逐漸縮??；三是城鄉(xiāng)養(yǎng)老待遇差距顯著縮小；四是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度碎片化程度降低；五是各類群體的養(yǎng)老金待遇水平逐步提升，保持適度水平發(fā)展。

(二)基本思路與步驟

遼寧推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基本思路是堅(jiān)持以適度提升養(yǎng)老水平為主線，分層次、按序列遞進(jìn)統(tǒng)籌。第一步，在全面建成小康社會階段(2020年之前)，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度應(yīng)保盡保，從制度全覆蓋到人群全覆蓋。建成“居民、職工”兩層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，居民身份享受城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，職工身份享受城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，全面落實(shí)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革。第二步，老齡化高峰期到來之前(2021年-2030年)，實(shí)施養(yǎng)老保險(xiǎn)整合計(jì)劃，借鑒成都經(jīng)驗(yàn)，優(yōu)化居民養(yǎng)老保險(xiǎn)。第三步，建立城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險(xiǎn)(2031-2050)，將居民養(yǎng)老保險(xiǎn)和職工養(yǎng)老保險(xiǎn)整合為國民社會養(yǎng)老保險(xiǎn)。

(三)具體對策建議

1.進(jìn)一步擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面

實(shí)施養(yǎng)老保險(xiǎn)擴(kuò)面行動計(jì)劃，擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面，進(jìn)一步提升參保率，將農(nóng)民工、失地(失海)農(nóng)民、靈活就業(yè)人員(自雇者)、廠辦大集體職工、新業(yè)態(tài)從業(yè)者等全部規(guī)范納入養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。對于參保繳費(fèi)存在實(shí)際困難的允許變更繳費(fèi)方式?？陀^原因?qū)е露唐谥袛嗬U費(fèi)的，可以減免滯納金。適當(dāng)增加對困難就業(yè)者繳費(fèi)補(bǔ)貼。

2.逐步推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革

全面落實(shí)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革，盡快出臺改革實(shí)施細(xì)則，對機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員繳費(fèi)基數(shù)、中人補(bǔ)貼等進(jìn)行科學(xué)設(shè)計(jì)，按照新老辦法對比“就高不就低”實(shí)現(xiàn)待遇平穩(wěn)過渡，規(guī)范職業(yè)年金管理。企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)要多在提高可持續(xù)性方面進(jìn)行制度改革，進(jìn)一步提升統(tǒng)籌管理質(zhì)量，探索國有資產(chǎn)及收益補(bǔ)充養(yǎng)老金辦法，提高養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理運(yùn)營收益。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)從固定額繳費(fèi)向按比例費(fèi)率繳費(fèi)方式轉(zhuǎn)變，將繳費(fèi)與居民收入掛鉤，建立與城鎮(zhèn)職工相近的統(tǒng)賬結(jié)合模式，探索土地等額外收益補(bǔ)充繳費(fèi)機(jī)制。建立財(cái)政全額補(bǔ)貼的基礎(chǔ)養(yǎng)老金自動增長機(jī)制，并在統(tǒng)賬結(jié)合養(yǎng)老金基礎(chǔ)上發(fā)放。

3.不斷縮小城鄉(xiāng)養(yǎng)老待遇差距

加快發(fā)展經(jīng)濟(jì)，扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)下行態(tài)勢，提高財(cái)政

收入，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，加大財(cái)政對城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼力度，提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇和個(gè)人賬戶繳費(fèi)補(bǔ)貼水平。持續(xù)開展城鎮(zhèn)機(jī)關(guān)、事業(yè)、企業(yè)職工養(yǎng)老金待遇調(diào)整工作，爭取與經(jīng)濟(jì)和收入增長同步?？s小城鄉(xiāng)養(yǎng)老待遇差距還是要多在提高農(nóng)民養(yǎng)老水平上下功夫。短期內(nèi)，受城鄉(xiāng)制度模式約束，居民養(yǎng)老保險(xiǎn)給付水平提升較為有限，要充分發(fā)揮農(nóng)村家庭養(yǎng)老、土地收益養(yǎng)老、集體經(jīng)濟(jì)補(bǔ)充養(yǎng)老等作用，通過提高農(nóng)民綜合養(yǎng)老水平，縮小與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老待遇差距。長期看，可以通過深化居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，提高籌資水平來提升農(nóng)民養(yǎng)老金。

4.完善養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法

戶籍改革后要研究出臺農(nóng)民參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法，允許農(nóng)民在就業(yè)的情況下參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)。對于在企事業(yè)單位就業(yè)的，由單位和個(gè)人繳費(fèi)參保；對于靈活就業(yè)、個(gè)體工商戶就業(yè)的，以靈活就業(yè)身份參保。鼓勵(lì)農(nóng)民在參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)時(shí)，按年(月)累計(jì)連續(xù)繳費(fèi)。農(nóng)民參加居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)年限應(yīng)科學(xué)折算為職工養(yǎng)老保險(xiǎn)參保年限，之前繳費(fèi)全部轉(zhuǎn)入新賬戶。距離退休年齡繳費(fèi)年限不夠15年的，可以在退休前躉繳差額年限的繳費(fèi)，

5.同步推進(jìn)相關(guān)配套措施建設(shè)

進(jìn)一步深化戶籍制度改革，在取消農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口劃分基礎(chǔ)上，逐步消除依附在戶籍身份上的公共服務(wù)和福利差異，使得農(nóng)民、流動人口享受到和城市居民同等的公共福利。優(yōu)化收入分配格局，提高勞動報(bào)酬在GDP分配中的比重、居民收入在國民收入分配中的比重，建立職工工資正常增長機(jī)制，全面提高遼寧工資收入標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)參保繳費(fèi)能力。深化土地制度改革，建立耕地保護(hù)基金，并納入農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)體系。改革土地征用補(bǔ)償機(jī)制，建立土地增值收益公平分享制度。發(fā)展和壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，鼓勵(lì)村集體開展互助養(yǎng)老、集體經(jīng)濟(jì)養(yǎng)老等多種補(bǔ)充養(yǎng)老模式。

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【責(zé)任編輯 連家明】

F840.67

A

1672-9544（2016）11-0040-08

2016-10-18

沈毅，副教授，博士，研究方向?yàn)楣补芾砼c社會保障。

2015年度遼寧省行政院校系統(tǒng)科研課題(xzxykt2015009)“遼寧養(yǎng)老保險(xiǎn)制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的對策研究”；2016年度全國黨校系統(tǒng)重點(diǎn)課題“以新發(fā)展理念引領(lǐng)養(yǎng)老保障體系協(xié)調(diào)發(fā)展研究”。