養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次對流動人口養(yǎng)老保險影響研究

課題組

(中國財政科學(xué)研究院，北京 100142)

養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次對流動人口養(yǎng)老保險影響研究

課題組

(中國財政科學(xué)研究院，北京 100142)

如何通過提高養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次解決流動人口的養(yǎng)老保險參保與轉(zhuǎn)移問題，是養(yǎng)老保險制度改革的難點問題。本文從研究養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次對流動人口影響的分析入手，對養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次和流動人口的現(xiàn)狀進行了較深入的分析，提出了提高養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次解決流動人口參保和轉(zhuǎn)移接續(xù)的簡要政策建議。

養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次流動人口省級調(diào)劑接續(xù)轉(zhuǎn)移

現(xiàn)在我國城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險實行省級統(tǒng)籌，但仍有許多省份未執(zhí)行，已實行的省份統(tǒng)籌形式多樣，都不是實際意義上的省級統(tǒng)籌，養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次問題越來越受到更多人的關(guān)注?；攫B(yǎng)老保險究竟統(tǒng)籌到哪個層級比較好，既能解決基金的相互調(diào)劑問題，又能解決人口流動帶來的收繳和支付的便利問題，還能有利于降低管理成本、提高基金安全。對此學(xué)術(shù)界和實際工作部門有較大爭論，本文認為，提高基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次，逐步由現(xiàn)在的省級統(tǒng)籌上升到全國統(tǒng)籌，是破解上述問題的重要途徑；把提高養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次與建立流動人口養(yǎng)老保險制度統(tǒng)一起來解決，無疑是當前城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度改革的難點問題。本文就如何結(jié)合人口流動問題解決養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次提出一些看法，供有關(guān)方面參考。

一、我國養(yǎng)老保險制度體系與統(tǒng)籌層次

當前我國養(yǎng)老保險制度體系分為三大塊：一是城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度，是我國最早按照社會主義市場經(jīng)濟要求進行的社會保險制度改革，早在20世紀80年代就在國有企業(yè)探索和試點，1997年正式由國務(wù)院頒布實施，采取“社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合”的方式，由企業(yè)和職工個人共同繳納，企業(yè)按職工工資總額的20%比例繳納，個人按工資總額的8%繳納，開始階段實行縣、市統(tǒng)籌管理；2003年中央要求各省建立養(yǎng)老保險基金省級調(diào)劑制度，逐步實行省級統(tǒng)籌；2007年勞動社會保障部下發(fā)《推進企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌有關(guān)問題的通知》，正式在全國推行職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌辦法。2010年全國基本實現(xiàn)養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌。二是城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度。即在原來農(nóng)村養(yǎng)老保險制度和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度的基礎(chǔ)上，將二者合并建立城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度，采取居民年繳方式，在繳費和支付環(huán)節(jié)給予財政補貼，個人繳費和繳費補貼納入“個人賬戶”管理，由縣、區(qū)政府統(tǒng)籌管理。三是行政事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險制

度。2015年1月國務(wù)院頒布《機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革決定》，按照企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度辦法建立行政事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險制度，實行“社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合”，單位按干部職工工資總額的20%繳費，納入社會統(tǒng)籌基金，干部職工按工資總額的8%繳費，納入個人賬戶基金，建立省級調(diào)劑金制度，實行省級統(tǒng)籌管理。至此，除了對流動人口沒有做硬性規(guī)定外，我國養(yǎng)老保險制度已經(jīng)基本覆蓋到勞動年齡所有人口，而流動人口既可以參加所就業(yè)城鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險，也可以回鄉(xiāng)參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險。

目前我國城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度雖然正在朝著統(tǒng)一的方向邁進，但仍然帶有“塊狀結(jié)構(gòu)”特征，養(yǎng)老保險制度如何有利于流動人口的參與和領(lǐng)取，是當前養(yǎng)老保險制度改革亟待解決的難點問題。一個重要途徑就是提高城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)籌層次，方便流動的農(nóng)民工在不同地區(qū)和部門流動就業(yè)中參加養(yǎng)老保險和領(lǐng)取養(yǎng)老金。但是，統(tǒng)一城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度、提高養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次，受到城鄉(xiāng)居民收入差距較大、收入統(tǒng)計制度不完善等條件的制約。因此，流動人口的養(yǎng)老保險參與和領(lǐng)取問題，要與提高養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次結(jié)合起來解決。

二、我國流動人口的現(xiàn)狀分析

流動人口，是指離開戶籍所在地的縣、市或者市轄區(qū)，以工作、生活為目的異地居住的成年育齡人員。人口流動主要是由農(nóng)村流向城市，由經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)流向經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，由中西部地區(qū)流向東部沿海地區(qū)。流動人口可以分為流入人口和流出人口，流入人口是指來到該地區(qū)的非戶籍人口，流出人口是指離開該地區(qū)到其他地方居住的戶籍人口。流動人口根據(jù)流動性可以分為常住流動人口和短期流動人口，常住流動人口一般指在該地區(qū)居住較長的一段時間(如5年)。

流動人口通常被定義為“人戶分離”人口，即戶口所在地與現(xiàn)住地不在同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、且離開戶口所在地已經(jīng)超過半年的人口。按照離開戶口登記地半年以上為常住人口標準，2014年全國跨鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道的“人戶分離”共有2.98億人，其中流動人口2.53億人①數(shù)據(jù)來源國家衛(wèi)計委流動人口司《中國流動人口發(fā)展報告2015》。。我國流動人口中占主流的農(nóng)民工，2014年2.74億人(農(nóng)民在本鄉(xiāng)、本縣從事非農(nóng)業(yè)勞動，算農(nóng)民工，但不算流動人口)②本文以下數(shù)據(jù)均來源于國家統(tǒng)計局住戶調(diào)查辦公室郝彥宏：《2014年全國農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》。，其中外出農(nóng)民工1.68億人，本地農(nóng)民工1.06億人。農(nóng)民工是流動人口中有能力參加養(yǎng)老保險的群體，了解農(nóng)民工的特點對于做好流動人口養(yǎng)老保險工作有著至關(guān)重要的意義。近幾年我國農(nóng)民工呈現(xiàn)以下幾個特征：

(一)農(nóng)民工規(guī)模呈不斷擴大趨勢，但增速明顯放緩

中國流動人口的規(guī)模在改革開放后的30多年中持續(xù)增長，最近幾年增速放緩。農(nóng)民工總量從2010年的2.42億人增加到2014年的2.74億人，其中外出農(nóng)民工從1.53億人增加到1.68億人，本地農(nóng)民工從0.89億人增加到1.06億人。2011、2012、2013、2014年農(nóng)民工增速分別比上年回落1.0、0.5、1.5、0.5個百分點。其中外出農(nóng)民工增速出現(xiàn)回落。

(二)西部地區(qū)流動農(nóng)民工數(shù)量增長快于其他地區(qū)

按輸出地區(qū)分，東部地區(qū)農(nóng)民工1.07億人，比上年增長2%，占農(nóng)民工總量的38.9%；中部地區(qū)農(nóng)民工0.94億人，比上年增長1.2%，占農(nóng)民工總量的34.5%；西部地區(qū)農(nóng)民工0.73億人，比上年增長2.5%，占農(nóng)民工總量的26.6%。分別比東部地區(qū)和中部地區(qū)高出0.5和1.3個百分點。

(三)年輕農(nóng)民工比重逐年下降

分年齡段看，農(nóng)民工以青壯年為主，16～20歲的占3.5%，21～30歲占30.2%，31～40歲占22.8%，41～50歲占26.4%，50歲以上農(nóng)民工占17.1%。40歲以下農(nóng)民工所占比重從2010年65.9%下降到2014年的56.5%，農(nóng)民工平均年齡從2010年的35.5歲提高到38.3歲。

(四)跨省流動的農(nóng)民工比重有所提高

2014年外出農(nóng)民工中，跨省流動農(nóng)民工0.79億人(不包括跨鄉(xiāng)、跨市流動的農(nóng)民工)，比上年增長1.7%，占外出農(nóng)民工總量的46.8%，比上年提高0.2個百分點。分區(qū)域看，東部地區(qū)外出農(nóng)民工18.3%跨省流動，比上年提高0.5個百分點，中部地區(qū)外出農(nóng)民工62.8%跨省流動，比上年提高0.3個百分點；西部地區(qū)外出農(nóng)民工53.9%跨省流動，比上年下降0.2

個百分點?？梢钥闯鲋形鞑康貐^(qū)外出農(nóng)民工跨省流動的比例大大高于東部地區(qū)，意味著中西部地區(qū)農(nóng)民工辦理養(yǎng)老保險接續(xù)轉(zhuǎn)移手續(xù)的大大多于東部地區(qū)。

(五)農(nóng)民工收入穩(wěn)步增長

2014年全國農(nóng)民工人均月收入2864元，比上年增長9.8%，分行業(yè)看各行業(yè)均有增長，增長最快的是建筑業(yè)、制造業(yè)、居民服務(wù)和修理等服務(wù)業(yè)。分地區(qū)看，東部地區(qū)農(nóng)民工人均月收入2966元，比上年增長10.2%；中部地區(qū)農(nóng)民工人均月收入2761元，比上年增長9%；西部地區(qū)農(nóng)民工人均月收入2797元，比上年增長9.6%?？梢姈|部地區(qū)農(nóng)民工收入增長快于中西部地區(qū)農(nóng)民工收入增長。農(nóng)民工收入增長為他們參加養(yǎng)老保險奠定了堅實的基礎(chǔ)。

(六)參加“五險一金”的農(nóng)民工比例有所提高

2014年農(nóng)民工參加“五險一金”的參保率分別是：工傷保險26.2%，醫(yī)療保險17.6%，養(yǎng)老保險16.7%，失業(yè)保險10.5%，生育保險7.8%，住房公積金5.5%，分別比上年提高1.2、0.5、0.5、0.7、0.6、0.5個百分點。外出農(nóng)民工和本地農(nóng)民工“五險一金”參保率均有所提高。分地區(qū)看，東部地區(qū)農(nóng)民工“五險一金”參保率高于中西部地區(qū)農(nóng)民工。說明需要辦理接續(xù)轉(zhuǎn)移的社會保險不僅僅是養(yǎng)老保險，還包括其他社會保險。

三、養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次對流動人口養(yǎng)老保險的總體影響

達到勞動年齡的流動人口或在就業(yè)地參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險，或回鄉(xiāng)參加農(nóng)村養(yǎng)老保險。養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次不同意味著養(yǎng)老保險收支管理的范圍不同、標準不同和接續(xù)轉(zhuǎn)移關(guān)系復(fù)雜，統(tǒng)籌層次越高越有利于在更大范圍內(nèi)統(tǒng)籌管理流動人口的養(yǎng)老保險基金收支，方便流動人口跨地區(qū)、跨部門流動就業(yè)，合理配置勞動力資源。可見，養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次對流動人口的影響是多方面的。

(一)影響流動人口養(yǎng)老保險標準和范圍

我國養(yǎng)老保險制度改革首先是從國有企業(yè)開始的，后來逐步覆蓋到所有城鎮(zhèn)企業(yè)，但最初養(yǎng)老保險基金管理限于縣、市級統(tǒng)籌，養(yǎng)老保險繳費率、待遇支付標準都是由縣、市政府批準，繳費率和待遇支付標準不僅與職工平均工資水平相關(guān)，也與地方經(jīng)濟發(fā)展水平、財政供給能力有密切聯(lián)系，導(dǎo)致養(yǎng)老保險繳費率和待遇支付標準出現(xiàn)“一縣(市)一率”、“一縣(市)一標準”現(xiàn)象。一個省內(nèi)不同縣市出現(xiàn)不同的繳費率和待遇支付標準，導(dǎo)致養(yǎng)老保險繳費與待遇不公平，引發(fā)省內(nèi)不同地區(qū)企業(yè)職工的相互攀比。按照養(yǎng)老保險的“大數(shù)法則”，參與養(yǎng)老保險的人數(shù)越多，該險種抗風險能力越高，國際勞工組織對社會保險參與率規(guī)定不低于參保對象的20%。如果以一縣作為統(tǒng)籌范圍，不僅因縣級經(jīng)濟結(jié)構(gòu)單一，財政經(jīng)濟供給能力脆弱，難以支撐一縣人民的養(yǎng)老保險支付責任，特別是一些貧困地區(qū)長期依靠上級財政轉(zhuǎn)移支付維持政府運轉(zhuǎn)，更不用說支撐養(yǎng)老保險收支正常運轉(zhuǎn)。因此，提高養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次，不僅可以解決“一縣一率”和支付標準差別較大的問題，還可以解決縣級養(yǎng)老保險負擔畸輕畸重的突出問題。

(二)影響流動人口養(yǎng)老保險接續(xù)轉(zhuǎn)移關(guān)系

養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次越低越不利于流動人口參加養(yǎng)老保險，接續(xù)轉(zhuǎn)移手續(xù)越復(fù)雜。如果停留在縣、市級統(tǒng)籌，不僅跨縣、市就業(yè)的勞動力就要跨縣、市辦理養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)手續(xù)，而跨省流動就業(yè)的勞動力就需要從參加養(yǎng)老保險的縣市向所在省社保部門辦理接續(xù)轉(zhuǎn)移手續(xù)，然后到新就業(yè)的省辦理養(yǎng)老保險接續(xù)轉(zhuǎn)移手續(xù)，再從新就業(yè)省社保部門向新就業(yè)的縣市辦理養(yǎng)老保險接續(xù)轉(zhuǎn)移手續(xù)。不僅周轉(zhuǎn)的時間長，而且環(huán)節(jié)多，管理成本高，會給跨省就業(yè)者和兩省所管轄的縣市社保部門帶來繁瑣的轉(zhuǎn)移手續(xù)，制約勞動力跨地區(qū)流動。養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次越高越有利于流動人口參加養(yǎng)老保險和辦理接續(xù)轉(zhuǎn)移手續(xù)。以養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌為例，流動就業(yè)者在省內(nèi)不同縣市之間就無需辦理接續(xù)轉(zhuǎn)移手續(xù)，只需要持自己的社?？ㄔ谛戮蜆I(yè)縣市社保部門辦理簡單的接續(xù)手續(xù)，省級社保部門通知新就業(yè)者所在縣市社保部門接續(xù)養(yǎng)老保險關(guān)系，無需轉(zhuǎn)移資金，通過年終省內(nèi)調(diào)劑金結(jié)算統(tǒng)一劃撥和結(jié)算跨縣市就業(yè)勞動力的養(yǎng)老保險基金?？缡×鲃泳蜆I(yè)的養(yǎng)老保險接續(xù)轉(zhuǎn)移只在省級社保部門辦理，無需通過所屬縣市社保部門，當然需要省級社保部門辦理流動就業(yè)者的養(yǎng)老保險基金的接續(xù)轉(zhuǎn)移。與縣市統(tǒng)籌相

比，大大節(jié)省了流動就業(yè)者的養(yǎng)老保險接續(xù)轉(zhuǎn)移手續(xù)，減少了周轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，降低了管理成本，也方便流動就業(yè)者在不同省份就業(yè)和參加養(yǎng)老保險。如果將養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次上升到全國，更方便勞動力在全國范圍內(nèi)流動就業(yè)和參加養(yǎng)老保險，持自己的社保卡可以在全國任何地方參加養(yǎng)老保險和辦理養(yǎng)老金領(lǐng)取手續(xù)。

(三)影響?zhàn)B老保險在地區(qū)間、部門間的公平性

肩負養(yǎng)老保險統(tǒng)籌責任的縣市政府還要承擔一定的財政補償責任。一般來說，經(jīng)濟發(fā)展相對落后的地區(qū)，規(guī)模以上企業(yè)不多，企業(yè)繳費困難，而養(yǎng)老金支出隨著老齡化提高逐年遞增，收支平衡能力脆弱，財政補償能力弱，一般希望提高統(tǒng)籌層次，減輕地方財政負擔。而經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)，規(guī)模以上企業(yè)較多，企業(yè)和職工個人繳費能力較強，往往吸引外來勞動力就業(yè)的人數(shù)較多，養(yǎng)老保險繳費增長快于支出的增長，養(yǎng)老保險收支平衡能力較強，一般不希望提高統(tǒng)籌層次。這也是東部地區(qū)一些省份養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌難以推行的原因。只有提高統(tǒng)籌層次，才能從根本上解決地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展差距帶來的養(yǎng)老保險負擔不均衡的問題，實現(xiàn)養(yǎng)老保險制度的公平性。

(四)影響?zhàn)B老保險制度的調(diào)劑能力和抗風險能力

養(yǎng)老保險收支平衡能力與財政收支平衡能力一樣，與地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平密切相關(guān)。一般來說，經(jīng)濟發(fā)展水平較高的地區(qū)，不僅大中型企業(yè)較多，各類產(chǎn)業(yè)搭配合理，就業(yè)工人較多，財政收支規(guī)模較為可觀。對養(yǎng)老保險而言，參與繳費的人員較多，而且就業(yè)年齡相對年輕，出現(xiàn)繳費規(guī)模較大，領(lǐng)取人數(shù)相對偏少，每年能有大量資金結(jié)余。而經(jīng)濟發(fā)展水平較低的地區(qū)，大中型企業(yè)偏少，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)往往偏重于某類或某幾類產(chǎn)業(yè)，就業(yè)人數(shù)偏少，財政收支規(guī)模偏少，甚至長期依靠中央財政維持運轉(zhuǎn)，養(yǎng)老保險繳費人數(shù)相對偏少，而且企業(yè)拖欠繳費的現(xiàn)象較嚴重，領(lǐng)取養(yǎng)老金的人數(shù)增長較快，養(yǎng)老保險收支捉襟見肘，甚至過早地出現(xiàn)了赤字，地方財政又無力承擔補償責任，依靠中央財政給予補助。統(tǒng)籌層次越低，養(yǎng)老保險收支平衡能力越差，越依賴上級財政補助；統(tǒng)籌層次越高，養(yǎng)老保險收支范圍越大，養(yǎng)老保險抗風險能力越強。這是從縣市級統(tǒng)籌向省級統(tǒng)籌過度的客觀原因。但是，省級統(tǒng)籌也只能解決本省內(nèi)的發(fā)展較快縣市與經(jīng)濟發(fā)展較慢縣市養(yǎng)老保險基金的余缺調(diào)劑問題，卻不能解決省與省之間因地區(qū)發(fā)展差距造成的養(yǎng)老保險基金余缺調(diào)劑問題，這也是要求養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次從當前的省級統(tǒng)籌上升到全國統(tǒng)籌的客觀原因。盡管這種基金余缺調(diào)劑不完全依靠提高統(tǒng)籌層次實現(xiàn)，財政體制和轉(zhuǎn)移支付制度也是解決養(yǎng)老保險基金余缺調(diào)劑的重要途徑，但養(yǎng)老保險收支具有相對獨立性，應(yīng)盡可能依靠自身的余缺調(diào)劑解決地區(qū)之間的養(yǎng)老保險公平分配問題。

四、養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次低對流動人口養(yǎng)老保險接續(xù)轉(zhuǎn)移的制約

改革開放以來中國社會經(jīng)濟的快速變化推動了勞動力的流動，主要是從農(nóng)村向城市、從欠發(fā)達地區(qū)向經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的流動。2000年流動人口為1.44億人，2014年流動已經(jīng)達到2.53億人，即全國有五分之一的人口在流動。大量流動人口的存在和增加引致養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)等問題。

(一)缺乏養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次頂層設(shè)計，使地方難以掌握流動人口接續(xù)轉(zhuǎn)移的政策

所謂頂層設(shè)計，就是中央或國務(wù)院有關(guān)部委從全國實際出發(fā)，綜合考慮各種情況，確定某一項或幾項政策或改革的總體方案，各省或自治區(qū)均依照總體方案設(shè)計地方的政策或改革方案，既保持政策或改革的統(tǒng)一性，又照顧地方的具體情況。養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次改革方案雖然也是國務(wù)院提出，但是各地在具體操作實施上五花八門，缺乏政策和改革的統(tǒng)一性。如城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌，盡管規(guī)定了建立省級調(diào)劑金辦法，但各省、自治區(qū)推行的省級統(tǒng)籌辦法五花八門，有的采取收取省級調(diào)劑金辦法，有的實行養(yǎng)老金統(tǒng)收統(tǒng)支辦法，有的建立省級直管養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構(gòu)，有的省管省以下經(jīng)辦機構(gòu)經(jīng)費不管經(jīng)辦機構(gòu)人事等，總之，各地都在探索養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌辦法。

缺乏頂層設(shè)計的養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌辦法帶來

幾個突出問題：一是各地省級統(tǒng)籌辦法不一，人社部對各地省級統(tǒng)籌管理就難以施策。缺乏政策指導(dǎo)的省級統(tǒng)籌可能變成地方保護的溫床，各行其是，各自為政，不斷向中央要補貼，中央?yún)s難以掌握各省養(yǎng)老保險基金收支的真實情況。二是地方政府無所適從。由于缺乏養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌的統(tǒng)一規(guī)定，地方也不知道養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌究竟怎么搞，以改革之名弄出五花八門的辦法也在情理之中。三是由于養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌辦法不統(tǒng)一，使人社部難以對各省養(yǎng)老保險收支實施有效監(jiān)管。正因為缺乏頂層設(shè)計,養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌名不符實,中央難以對省級統(tǒng)籌的養(yǎng)老保險收支給予政策指導(dǎo),更難以對養(yǎng)老保險基金實施有效監(jiān)管,容易滋生地方保護主義和地方社保部門對基金的挪用與浪費,基金安全缺乏可靠保證。四是省級養(yǎng)老保險接續(xù)轉(zhuǎn)移辦法存在較大差別。因為省級統(tǒng)籌,中央制定的流動人口養(yǎng)老保險接續(xù)轉(zhuǎn)移政策在各地的實施辦法差別較大,比如要求將流動人口養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌部分的12%和個人賬戶的8%轉(zhuǎn)移，有的地方轉(zhuǎn)移的社會統(tǒng)籌部分不到12%；據(jù)我們了解很多流出地的地方政府沒有建立相應(yīng)的接收轉(zhuǎn)入流動人口養(yǎng)老保險基金的辦法，或者不愿接收轉(zhuǎn)入的流動人口養(yǎng)老保險基金，擔心地方財政難以承擔轉(zhuǎn)入流動人口養(yǎng)老保險基金缺口帶來的負擔。

(二)流入地和流出地政府承擔的流動人口養(yǎng)老保險統(tǒng)籌責任不明確，流動人口養(yǎng)老保險接續(xù)轉(zhuǎn)移難

目前，各地正在推行的養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌辦法中沒有專門對流動人口養(yǎng)老保險繳費和接續(xù)轉(zhuǎn)移問題做出規(guī)定，雖然人社部出臺了城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險接續(xù)轉(zhuǎn)移辦法，但對地方政府和相關(guān)部門履行哪些職責，如何規(guī)范各方權(quán)、責、利關(guān)系，沒有做出明確規(guī)定，地方政府執(zhí)行中模糊彼此的責任，加大了流動人口辦理養(yǎng)老保險接續(xù)轉(zhuǎn)移關(guān)系的難度。

對于流入地地方政府來說，流動人口是否參加當?shù)仄髽I(yè)職工基本養(yǎng)老保險沒有做硬性規(guī)定，許多企業(yè)在招收農(nóng)民工就業(yè)時，往往以就業(yè)難為借口，把不履行個人養(yǎng)老保險繳費義務(wù)作為招聘條件，農(nóng)民工為了盡快找到工作只好同意企業(yè)招聘條件，有時企業(yè)答應(yīng)給農(nóng)民工工資適當提高一點，作為個人不繳養(yǎng)老保險的回報；政府對企業(yè)雇傭農(nóng)民工缺乏有效監(jiān)督，對企業(yè)是否為農(nóng)民工繳納養(yǎng)老金缺乏嚴格監(jiān)督，成為企業(yè)逃避養(yǎng)老保險繳費義務(wù)的方便之門。在為流動人口辦理養(yǎng)老保險接續(xù)轉(zhuǎn)移關(guān)系時，往往對企業(yè)繳費部分以上年職工社平工資做基數(shù)、還是以個人實際繳費工資作為基數(shù)問題上扯皮，爭執(zhí)不下，以保護地方利益為借口，少算或少給農(nóng)民工轉(zhuǎn)移養(yǎng)老金數(shù)額；在辦理轉(zhuǎn)移手續(xù)時，存在相互推諉的現(xiàn)象，農(nóng)民工不懂政策，也不多做解釋，增加農(nóng)民工辦理轉(zhuǎn)移接續(xù)的難度。

對于流出地地方政府而言，一是沒有建立與流入地地方人社部門穩(wěn)定的勞務(wù)信息溝通機制。對流入地勞務(wù)輸出總量和結(jié)構(gòu)缺乏定期信息交流機制，使得流出地農(nóng)民工盲目流動，許多農(nóng)民工如果不通過老鄉(xiāng)關(guān)系獲得就業(yè)信息，就可能在一個地方幾天找不到工作，被迫換地方再找，加大就業(yè)成本。二是由于養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌管理使流出地地方政府和人社部門難以通過上級政府協(xié)調(diào)維護輸出流動人口的養(yǎng)老保險利益。一旦流動人口因年齡大和輸出地住房、教育等生活成本高，選擇回鄉(xiāng)養(yǎng)老，雖然符合中國人傳統(tǒng)，但無疑加重流出地政府和社保部門的養(yǎng)老負擔，目前各地尚未健全流動人口養(yǎng)老保險維權(quán)機制，流入地企業(yè)不給流動人口(農(nóng)民工)繳納養(yǎng)老保險費及其他社會保險費，也無人過問，流動人口正當?shù)酿B(yǎng)老保險權(quán)益得不到保護。三是流出地政府尚未建立有效規(guī)范的流動人口(農(nóng)民工)養(yǎng)老保險接續(xù)機制。一些長期在東部沿海地區(qū)或大中城市打工的流動人口回鄉(xiāng)辦理養(yǎng)老保險接續(xù)手續(xù)時，或是找不到辦理的機構(gòu)，或是在辦理時問題重重，如按哪種養(yǎng)老保險制度發(fā)放，如何計算養(yǎng)老金發(fā)放額度等，這些都缺乏統(tǒng)一規(guī)定，讓辦理接續(xù)的流動人口無所適從。

(三)統(tǒng)籌層次低，增加流動人口養(yǎng)老保險接續(xù)轉(zhuǎn)移環(huán)節(jié)

盡管多數(shù)省份建立了城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌辦法，但多數(shù)僅是建立省級調(diào)劑金制度，實際職工養(yǎng)老保險收繳和發(fā)放權(quán)力仍在市或縣一級，據(jù)我們了解東部地區(qū)一些省份并未實行職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌，仍然實行市級或縣級統(tǒng)籌。

對于跨省流動就業(yè)的農(nóng)民工和自由職業(yè)者來說，養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次越低，辦理轉(zhuǎn)移接續(xù)手續(xù)經(jīng)歷的環(huán)節(jié)就越多。一是申請批復(fù)的環(huán)節(jié)多，個人申請和機構(gòu)批復(fù)周轉(zhuǎn)時間長、層次多，運行成本高。從個人向街道社保所申請養(yǎng)老金轉(zhuǎn)移開始，到縣、區(qū)社保經(jīng)辦機構(gòu)批復(fù)，市、省社保經(jīng)辦機構(gòu)批復(fù)，辦理跨省轉(zhuǎn)移手續(xù)，到另一個省重新就業(yè)或回鄉(xiāng)養(yǎng)老，就必須向所在企業(yè)或街道社保所申請辦理養(yǎng)老保險接續(xù)手續(xù)，到縣、區(qū)社保部門批復(fù)，再向省級社保經(jīng)辦機構(gòu)申請接續(xù)和批復(fù)，所在就業(yè)的企業(yè)或街道社保所認可，才能繼續(xù)參加養(yǎng)老保險繳費或領(lǐng)取手續(xù)，完成轉(zhuǎn)移接續(xù)手續(xù)。二是個人養(yǎng)老保險基金周轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)同樣復(fù)雜。相應(yīng)從原來就業(yè)省份社保經(jīng)辦機構(gòu)將申請個人的應(yīng)轉(zhuǎn)移的養(yǎng)老保險基金，從開戶銀行轉(zhuǎn)入新就業(yè)省級社保經(jīng)辦機構(gòu)指定的銀行，個人才能重新接續(xù)養(yǎng)老保險基金繳費和領(lǐng)取手續(xù)。盡管借助銀行網(wǎng)絡(luò)，可以縮短資金周轉(zhuǎn)時間，但經(jīng)歷的過程很長。三是辦理養(yǎng)老保險接續(xù)轉(zhuǎn)移的環(huán)節(jié)多、過程長，容易發(fā)生接續(xù)轉(zhuǎn)移資料丟失和錯漏，增加養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構(gòu)的核實難度。提高統(tǒng)籌層次，可以減少接續(xù)轉(zhuǎn)移手續(xù)周轉(zhuǎn)和報審環(huán)節(jié)，可以節(jié)省大量的人力物力，簡化申請和審批程序，提高養(yǎng)老保險接續(xù)轉(zhuǎn)移管理效率。

(四)多數(shù)流動人口未參加養(yǎng)老保險，流動人口養(yǎng)老保險接續(xù)轉(zhuǎn)移制度不健全

從目前我國流動人口的總體趨勢看，中西部省份多為人口凈流出地，東部省份多為人口凈流入地，或者內(nèi)陸地區(qū)向沿海地區(qū)流動，盡管人社部要求地方政府為流動人口(農(nóng)民工)參加當?shù)爻擎?zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險提供便利，但多數(shù)企業(yè)并沒有為就業(yè)的農(nóng)民工繳納養(yǎng)老保險費，據(jù)統(tǒng)計全國繳納養(yǎng)老保險費的農(nóng)民工在26%左右，也就是說大部分農(nóng)民工養(yǎng)老保險利益沒有得到有效保護。而履行繳費義務(wù)的農(nóng)民工繳費未滿15年的，辦理養(yǎng)老保險接續(xù)轉(zhuǎn)移手續(xù)時，僅退還個人繳納的8%部分，企業(yè)繳納的20%部分不予退還；繳滿15年的農(nóng)民工在辦理養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移手續(xù)時，企業(yè)繳費部分按12%比例辦理，個人繳費部分全額轉(zhuǎn)移。這就產(chǎn)生兩個問題，一是在一個地方或企業(yè)繳納養(yǎng)老保險費滿15年，對于流動就業(yè)的農(nóng)民工幾乎是夢想，很難做到，大部分的農(nóng)民工因流動就業(yè)只能拿到“個人賬戶”8%的部分，而企業(yè)繳納部分一分也拿不到。二是即使繳費滿15年的農(nóng)民工也只能轉(zhuǎn)移企業(yè)繳費12%的部分，還有8%留在了東部沿海各省和大中城市，流動人口繳納的養(yǎng)老保險利益得不到有效保護，引發(fā)接收流動人口養(yǎng)老的地方政府和人社部門反感，每接收一個回鄉(xiāng)養(yǎng)老農(nóng)民工意味著地方財政要為他多承擔8%的補貼包袱，除了提供一系列養(yǎng)老金發(fā)放經(jīng)辦經(jīng)費以外，還要承擔養(yǎng)老金的補貼包袱，不愿接收流動人口回鄉(xiāng)養(yǎng)老。

隨著《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》的實施，不再允許參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險的農(nóng)民工退保，基本解決了養(yǎng)老保險關(guān)系異地轉(zhuǎn)移制度。但是受制于戶籍制度因素，仍帶有深深的戶籍烙印，改變了以往最終參保地為待遇支付承擔主體的做法，通過給養(yǎng)老關(guān)系的轉(zhuǎn)接設(shè)置年限限制，為非戶籍地作為待遇地附加不少于10年繳費且是在基本養(yǎng)老關(guān)系期限內(nèi)的限制，強化了農(nóng)民工與戶籍地之間的聯(lián)系，并且使得當前繳費與未來權(quán)益之間的聯(lián)系更加不直觀，農(nóng)民工對未來養(yǎng)老保險利益預(yù)期模糊，可能會降低農(nóng)民工參保意愿。

(五)養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次低將導(dǎo)致流入地區(qū)和流出地區(qū)考慮自身利益而阻礙流動人口辦理接續(xù)轉(zhuǎn)移手續(xù)

東部沿海地區(qū)和大中城市是我國經(jīng)濟發(fā)展較為發(fā)達的地區(qū)，也是流動人口比較集中的地區(qū)，這些地區(qū)經(jīng)濟發(fā)達與資源富集、交通便利、信息發(fā)達、科技領(lǐng)先、企業(yè)集中、市場健全等因素有著直接關(guān)系。因為產(chǎn)業(yè)發(fā)達、企業(yè)集中，就業(yè)需求旺盛，吸引中西部和農(nóng)村的勞動力紛紛流入。企業(yè)集中，就業(yè)職工多，強制繳納養(yǎng)老保險費的企業(yè)和職工就多，而且流入這些地區(qū)打工的是以青壯勞動力為主，大大改善了這些地區(qū)職工的年齡結(jié)構(gòu)，也就是說，繳費的人多，領(lǐng)取養(yǎng)老金的人相對較少，每年這些地區(qū)都會產(chǎn)生養(yǎng)老保險基金較多結(jié)余。在統(tǒng)籌層次仍然是市、縣兩級政府的情況下，養(yǎng)老保險基金結(jié)余能為地方經(jīng)濟發(fā)展提供穩(wěn)定的資金來源，在養(yǎng)老保險基金投資運營滯后、結(jié)余資金利息率很低的條件下，地方政府有條件把養(yǎng)老保險結(jié)余資金用于地方

亟待發(fā)展的產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施投資，這些地方也就不愿提高養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次。

而在中西部地區(qū)，特別是貧困落后地區(qū)，由于自然條件惡劣，交通不便，資金缺乏，信息不靈，資源雖然較豐富，但不受投資者青睞。產(chǎn)業(yè)發(fā)展較單一，企業(yè)數(shù)量與規(guī)模與大中城市和東部地區(qū)相差甚遠。企業(yè)少，就業(yè)就少，中西部農(nóng)村的勞動力大量向東部地區(qū)和大中城市流動，包括大中專畢業(yè)的學(xué)生紛紛到東部沿海城市就業(yè)，形成“孔雀東南飛”的人口流動格局，中西部地區(qū)省份因經(jīng)濟和就業(yè)的原因，養(yǎng)老保險繳費人數(shù)相對較少，還有一些企業(yè)拖欠養(yǎng)老保險繳費，而領(lǐng)取養(yǎng)老金的人數(shù)受老齡化影響不斷增加，過早地出現(xiàn)了養(yǎng)老保險收不抵支現(xiàn)象，已經(jīng)多年依靠中央財政補助維持企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度運轉(zhuǎn)。中西部地區(qū)縣市希望盡快省級統(tǒng)籌，這樣養(yǎng)老保險收支不平衡的包袱可以由省級財政承擔，而省級政府希望盡快提高到全國統(tǒng)籌，由中央財政承擔養(yǎng)老保險收支不平衡產(chǎn)生的日益加重的包袱。

對于流動人口而言，中西部地區(qū)流出的勞動力回鄉(xiāng)養(yǎng)老，東部地區(qū)政府可以從養(yǎng)老保險基金轉(zhuǎn)移中得到相當于繳費基數(shù)8%的好處，還可以減輕東部地區(qū)各級政府為流入人口提供的基本公共服務(wù)與養(yǎng)老服務(wù)負擔，因此希望流動人口能回鄉(xiāng)養(yǎng)老。對中西部地區(qū)來說，流動人口回鄉(xiāng)養(yǎng)老，不僅養(yǎng)老保險繳費基數(shù)的8%損失需要從地方財政支出或其他途徑彌補，而且還要承擔流動人口回鄉(xiāng)養(yǎng)老產(chǎn)生的基本公共服務(wù)和養(yǎng)老服務(wù)負擔，因此，中西部地區(qū)并不希望流動人口回鄉(xiāng)養(yǎng)老，但礙于中國“落葉歸根”的傳統(tǒng)又不得不接受這一事實。

(六)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展差距和管理水平差異，影響?zhàn)B老保險統(tǒng)籌層次提高

養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移接續(xù)能夠得到順利的實施，除了政策和制度上的完善外，養(yǎng)老保險經(jīng)辦部門的技術(shù)能力、工作效率也發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。當前我國基本養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構(gòu)管理體制不健全、不統(tǒng)一，尚未建立起實時跟蹤的信息管理系統(tǒng)。由于養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)涉及到的巨大人口總量和較強的流動性，目前的養(yǎng)老保險的技術(shù)手段已經(jīng)不能滿足業(yè)務(wù)發(fā)展的需要。

養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構(gòu)是參保人最直接接觸的辦事部門，養(yǎng)老保險制度是否真正為人民群眾所設(shè)計、是否是保障民生的好制度，參保人最真實的感受來自于經(jīng)辦部門工作效率與能力。養(yǎng)老保險經(jīng)辦工作直接關(guān)系著群眾的切身利益，關(guān)系著我國養(yǎng)老保險事業(yè)的發(fā)展水平。目前，我國勞動力的大規(guī)模流動，需要轉(zhuǎn)移的養(yǎng)老保險關(guān)系量逐漸增多，各地區(qū)數(shù)據(jù)的管理量也越來越大。但是各地區(qū)養(yǎng)老保險經(jīng)辦部門的信息技術(shù)能力欠缺、社會保障軟件不同、網(wǎng)絡(luò)不兼容，導(dǎo)致各統(tǒng)籌區(qū)的養(yǎng)老保險信息不能實現(xiàn)共享，造成流動人口在轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險關(guān)系時出現(xiàn)障礙。

養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構(gòu)在對參保人進行養(yǎng)老保險登記、檔案信息建立、個人繳費記錄、待遇支付記錄等方面，基本上都按照當?shù)夭块T長期以來形成的一種習慣做法，并沒有統(tǒng)一的操作辦法。這樣就會造成地區(qū)間參保人的檔案信息、繳費記錄完整狀況不同。有些規(guī)定較嚴的地區(qū)情況稍好，有些偏遠或管理松散的地區(qū)，信息錯誤率高。河南省在1995年1月1日建立了職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶，山東省職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶建立的時間是1998年。兩個地區(qū)建立養(yǎng)老保險個人賬戶的時間不同，而且沒有全國統(tǒng)一聯(lián)網(wǎng)的系統(tǒng)，當流動人口辦理養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移時，只能由養(yǎng)老保險經(jīng)辦工作人員填寫紙質(zhì)轉(zhuǎn)移單，由參保人員個人到轉(zhuǎn)入地和轉(zhuǎn)出地辦理養(yǎng)老關(guān)系的轉(zhuǎn)移。操作方法的不同，對轉(zhuǎn)移單格式要求、填寫規(guī)范不盡相同，常常出現(xiàn)轉(zhuǎn)入地拒絕參保人養(yǎng)老保險關(guān)系的遷入。

五、政策建議

優(yōu)化城鎮(zhèn)化和人口流動布局，改革戶籍制度和社會保險制度，促進人員有序流動，需要健全中央和省(市、自治區(qū))社會保險管理體系，實現(xiàn)養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌與全國統(tǒng)籌的合理搭配和升級。改革養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到中央與地方間、地方與地方間現(xiàn)有的利益格局的調(diào)整，不能一蹴而就，因此需要遵循“先后有序、穩(wěn)步推進”、“制度先行、管理跟進”、“試點總結(jié)、全國推行”、“內(nèi)外配套，協(xié)調(diào)運作”的原則，分階段、分步驟，有計劃、有秩序地逐步從低統(tǒng)籌層次過渡到高統(tǒng)籌層次。

從近期來看，改革養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次、促進人口合理流動，需要做到以下幾點：一是統(tǒng)一養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌實施辦法，為流動人口養(yǎng)老保險接續(xù)轉(zhuǎn)移提供制度環(huán)境；二是統(tǒng)一省內(nèi)流動人口養(yǎng)老保險接續(xù)轉(zhuǎn)移政策；三是建立個人社會保險卡，按照社會保險卡登記的個人和雇傭單位繳費情況辦理接續(xù)轉(zhuǎn)移手續(xù)；四是簡化流動人口養(yǎng)老保險接續(xù)轉(zhuǎn)移手續(xù)和程序，減少中間流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)；五是加強養(yǎng)老保險經(jīng)辦機構(gòu)接續(xù)轉(zhuǎn)移能力，為流動人口提供優(yōu)質(zhì)接續(xù)轉(zhuǎn)移服務(wù)；六是加強省內(nèi)養(yǎng)老保險服務(wù)信息平臺建設(shè)，為流動人口辦理接續(xù)轉(zhuǎn)移提供便利；七是建立跨省流動人口養(yǎng)老保險爭議協(xié)調(diào)處理機制，協(xié)商處理跨省流動人口養(yǎng)老保險接續(xù)轉(zhuǎn)移糾紛。

從中長期來看，隨著養(yǎng)老保險制度的逐步完善，城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險和行政事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險實行全國統(tǒng)籌，應(yīng)是以全國范圍內(nèi)統(tǒng)一制度規(guī)定、統(tǒng)一調(diào)度使用基金、統(tǒng)一經(jīng)辦管理、統(tǒng)一信息系統(tǒng)為主線，通過行政事業(yè)單位與企業(yè)職工養(yǎng)老保險統(tǒng)一籌資機制、統(tǒng)一制度結(jié)構(gòu)、統(tǒng)一待遇計發(fā)辦法等，二者納入統(tǒng)一管理體系，資金上分賬管理，實現(xiàn)全國基本養(yǎng)老保險事業(yè)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。具體而言，可先從流動人口出發(fā)，先統(tǒng)籌流動人口，隨著流動人口的擴大逐步進入到全國統(tǒng)籌。同時建立城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌機制。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險之所以實行省級統(tǒng)籌管理，主要是因為城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險具有很強的社會福利的性質(zhì)，政府對符合待遇領(lǐng)取條件的參保人全額支付城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險基礎(chǔ)養(yǎng)老金。具體到制度架構(gòu)，可沿用養(yǎng)老保險實行省級統(tǒng)收統(tǒng)支的辦法，實行“統(tǒng)一制度、統(tǒng)一繳費標準、統(tǒng)一待遇標準、統(tǒng)一基金管理使用、統(tǒng)一經(jīng)辦機構(gòu)和統(tǒng)一業(yè)務(wù)規(guī)程”的六統(tǒng)一制度框架。

〔1〕楊良初.農(nóng)村養(yǎng)老保險制度改革的若干問題[J].地方財政研究，2010(11).

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【責任編輯 寇明風】

F840.4

A

1672-9544（2016）11-0011-07

2016-07-28

課題組組長：蘇明，副院長(正司級)，研究員，博士生導(dǎo)師，研究方向為財政支出政策、“三農(nóng)”財稅政策、能源環(huán)境財政政策；楊良初，社會發(fā)展研究中心主任，研究員，博士生導(dǎo)師，研究方向為財政社會保障理論與政策；課題組成員：王敏、李三秀、趙大全，均為社會發(fā)展研究中心研究員。