農(nóng)村留守群體的基本權(quán)利保護

劉曉兵

農(nóng)村留守群體的基本權(quán)利保護問題是本世紀(jì)以來農(nóng)村問題研究的一個熱點問題,也是一個業(yè)已引起廣泛關(guān)注的重要問題。從既往研究成果來看,學(xué)界大多偏向于從社會學(xué)的角度進(jìn)行思考,并把農(nóng)村留守群體面臨的基本權(quán)利保護問題的根本解決寄望于國家發(fā)展到一定程度之后城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的徹底消除。①潘小娟、盧春龍：《中國農(nóng)村留守群體生存狀況研究》,北京大學(xué)出版社2013年1月版,第18頁。然而,學(xué)術(shù)研究既要著眼長遠(yuǎn),也要立足現(xiàn)實,而現(xiàn)實恰是中國的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在短期內(nèi)難以消除,甚至有可能隨著城鎮(zhèn)化在未來一段時期內(nèi)的快速發(fā)展而變得更為嚴(yán)重。正因為如此,當(dāng)務(wù)之急是認(rèn)識到農(nóng)村留守群體在基本權(quán)利保護問題上的急迫性,并從法學(xué)意義上為之構(gòu)建切實可行的基本權(quán)利保護制度,籍此降低城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)對農(nóng)村社會的消極影響,進(jìn)而促進(jìn)農(nóng)村社會的和諧、穩(wěn)定和公平。

基于這一認(rèn)識,筆者自2014年初即開始對中國農(nóng)村留守群體的基本權(quán)利保護情況以及相關(guān)的法律援助情況進(jìn)行跟蹤考察并結(jié)合中國基本國情對通過考察得來的實證材料進(jìn)行理論分析,以期揭示中國農(nóng)村留守群體面臨的基本權(quán)利保護問題的深層原因,并為問題的解決提出可供參考的建言。

一、農(nóng)村留守群體及其特征

農(nóng)村留守群體是中國現(xiàn)代化和城市化以及社會轉(zhuǎn)型過程中形成的眾多社會現(xiàn)象之一。眾所周知,自上個世紀(jì)八、九十年代開始,中國開始出現(xiàn)大規(guī)模的勞動力流動現(xiàn)象。這種勞動力流動具有兩個鮮明的特征：一是單向性,即從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市,農(nóng)村是輸出方,城市是輸入方；二是選擇性,即城市主要是輸入農(nóng)村的青壯年勞動力,特別是男性青壯年勞動力,以滿足廠礦企業(yè)生產(chǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或其他體力勞動的需要。在這種情況下,農(nóng)村的婦女、兒童和老人并未隨著勞動力的流動而轉(zhuǎn)移到城市,而是繼續(xù)留在農(nóng)村生活,于是形成了農(nóng)村留守群體。

農(nóng)村留守群體是中國現(xiàn)代化進(jìn)程中社會發(fā)展結(jié)構(gòu)失衡的產(chǎn)物。此處的所謂“社會發(fā)展結(jié)構(gòu)失衡”,主要表現(xiàn)為中國獨特的城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu),即在中國由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟向現(xiàn)代工業(yè)經(jīng)濟過渡的進(jìn)程中,農(nóng)村相對落后的生產(chǎn)、生活方式與城市相對進(jìn)步的現(xiàn)代生產(chǎn)、生活方式相互并存,由此形成兩種截然不同的社會存在形式。在這種二元社會結(jié)構(gòu)之下,農(nóng)村勞動力外出務(wù)工雖能增加一定的經(jīng)濟收入,但是增加的經(jīng)濟收入仍然有限,只能用以維持農(nóng)村家庭的生產(chǎn)和生活,不能在城市滿足其自身以及家庭的人口再生產(chǎn)和社會化生產(chǎn)之需求,這是農(nóng)村的兒童、婦女和老人難以隨著勞動力流動而轉(zhuǎn)移到城市生活的一個重要的客觀原因。

從近年來的統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看,農(nóng)村留守群體的人口總數(shù)業(yè)已超過全國人口總數(shù)的1/10。根據(jù)2013年全國婦聯(lián)發(fā)布的《中國農(nóng)村留守兒童、城鄉(xiāng)流動兒童狀況研究報告》披露的數(shù)據(jù),全國的留守兒童多達(dá)6102.55萬,占農(nóng)村兒童總數(shù)的37.7%,占全國兒童總數(shù)的28.88%。①參見全國婦聯(lián)課題組：《全國農(nóng)村留守兒童、城鄉(xiāng)流動兒童狀況研究報告》,《中國婦運》2013年第6 期,第30頁。農(nóng)村留守婦女的人數(shù)略低。2010年全國農(nóng)村留守婦女的數(shù)量約為4700萬,相當(dāng)于韓國人口的總和。②參見《人民日報》2010年7月13日報道：《中國農(nóng)村留守婦女4700萬,獨撐家庭生存狀態(tài)堪憂》。從近年來“農(nóng)村留守婦女互助組”的增加情況來看,農(nóng)村留守婦女總量仍呈不斷增長的態(tài)勢。③2014年,中國新增農(nóng)村留守婦女互助組3.3萬多個。參見《中國青年報》2015年1月14日報道：《全國農(nóng)村留守婦女互助組超30萬個》。農(nóng)村老年人留守現(xiàn)象也很突出。2012年約為5000萬人,占當(dāng)年全國1.92 億老齡人口的26%。④參見《人民日報》2013年2月28日報道：《我國老年人口將破兩億,農(nóng)村留守老人達(dá)5 千萬》。為數(shù)眾多的留守群體堅守農(nóng)村,以其堅韌的生存方式維系著農(nóng)村社會的生機和活力。本世紀(jì)以來,隨著城鎮(zhèn)化政策的導(dǎo)引以及城鎮(zhèn)化進(jìn)程的進(jìn)一步發(fā)展,我國的城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)并未衰減,農(nóng)村留守現(xiàn)象在短期內(nèi)恐難消除,農(nóng)村留守群體的人口總數(shù)在短期內(nèi)恐難降低。

根據(jù)留守人群的性別或年齡狀況,農(nóng)村留守群體分為留守兒童、留守婦女和留守老人三種類型。留守婦女是因配偶外出務(wù)工而待在農(nóng)村生活的女性,其特征主要表現(xiàn)為：（1）與配偶處于空間上的分居狀態(tài)；（2）需要承擔(dān)通常由男性承擔(dān)的繁重農(nóng)務(wù)；（3）在從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之外還要獨自承擔(dān)子女撫育和老人贍養(yǎng)的家庭責(zé)任。留守兒童是因父母外出務(wù)工而待在農(nóng)村生活的年幼子女,其特征主要表現(xiàn)為：（1）正處于從幼年向成年成長的關(guān)鍵階段；（2）監(jiān)護人是父母以外的祖父母、外祖父母或其他親屬；（3）由于家庭結(jié)構(gòu)的空間斷裂而無法得到完整的家庭教育和家庭關(guān)愛；（4）在學(xué)習(xí)之余過早分擔(dān)家庭的生計壓力。留守老人是因子女外出務(wù)工而待在農(nóng)村生活的老齡人口,其特征主要表現(xiàn)為：（1）年事已高⑤根據(jù)《老年人權(quán)益保護法》第2 條的規(guī)定,老年人是年齡60 周歲以上的公民。； （2）養(yǎng)老需求往往因子女外出務(wù)工難以得到基本的滿足,從而導(dǎo)致生活照料、疾病照料和情感陪護的問題；（3）本應(yīng)頤養(yǎng)天年,但因子女外出務(wù)工還要承受繁重的勞動負(fù)擔(dān)和教養(yǎng)孫輩所帶來的各種壓力以及應(yīng)對生產(chǎn)、生活中的各種困難。

此外,農(nóng)村留守人群還有以下三個方面的共同特征：其一,從體能程度來看,農(nóng)村留守群體相對低下,其通過勞動力獲得經(jīng)濟收入的能力較低,或者根本沒有勞動能力。其二,從經(jīng)濟狀況來看,農(nóng)村留守群體的財富占有相對較少,生活水平相對較低。其三,從社會關(guān)系來看,農(nóng)村留守群體均生活在親情割裂狀態(tài),傳統(tǒng)的婚姻家庭結(jié)構(gòu)因青壯年勞動力外出務(wù)工而受到不同程度的影響。

二、農(nóng)村留守群體的基本權(quán)利保護問題與原因分析

基本權(quán)利也稱憲法權(quán)利或者基本人權(quán),是由憲法規(guī)定的公民享有的最主要的、最根本的、必不可少的權(quán)利。其中,直接攸關(guān)農(nóng)村留守群體的生存和發(fā)展的基本權(quán)利主要是人身安全權(quán)、社會保障權(quán)和個人發(fā)展權(quán),三者分屬于憲法規(guī)定的“人身權(quán)利”、“社會經(jīng)濟權(quán)利”和“社會文化權(quán)利”的范疇。誠然,其他社會群體,特別是其中的弱勢群體,也都存在上述基本權(quán)利保護問題,但農(nóng)村留守群體的基本權(quán)利保護面臨更大的挑戰(zhàn)。一方面,相對于其他農(nóng)村人口而言,農(nóng)村留守群體的謀生能力和自我保護能力相對低下。其中,留守老人和留守兒童幾乎沒有謀生能力；留守婦女的體能和勞動能力在總體上不但弱于棲身于城市的農(nóng)民工,而且弱于一般的農(nóng)村男性勞動力和青年女性勞動力。另一方面,由于國家對農(nóng)村發(fā)展的投入一直存在歷史欠賬,甚至把城市的發(fā)展建立在掠奪農(nóng)村資源和勞動力的基礎(chǔ)上①謝晶仁：《兩型社會視角下城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重新審視》,《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》2015年第1 期。,農(nóng)村的社會治安體系、社會保障體系以及教育文化設(shè)施在總體上遠(yuǎn)較城市落后,致使農(nóng)村留守群體面臨更多的基本權(quán)利保護問題。

自上個世紀(jì)末以來,國家一直把解決“三農(nóng)”問題作為協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展和維護社會穩(wěn)定的重點,黨的十八大報告也把解決“三農(nóng)”問題作為全黨工作重中之重。但是,“三農(nóng)”問題的解決不能離開農(nóng)村留守群體的基本權(quán)利保護,農(nóng)村留守群體的基本權(quán)利保護是農(nóng)村社會和諧發(fā)展的必然要求,也是農(nóng)村社會法治建設(shè)的重要目標(biāo)。然而,從目前來看,農(nóng)村留守群體在基本權(quán)利保護方面至少面臨以下三個方面的問題。

一是人身安全問題。農(nóng)村留守群體的人身安全問題主要表現(xiàn)為缺乏監(jiān)護、照護或易受侵害。

近年來,由于缺乏監(jiān)護或照護而導(dǎo)致農(nóng)村留守群體人身傷亡的案例屢見不鮮。在貴州,繼2013年冬畢節(jié)市七星關(guān)區(qū)5 個留守兒童在垃圾箱里燒火取暖時因一氧化碳中毒死亡之后,2015年夏又有4 名留守兒童在家中相約吞食農(nóng)藥中毒死亡,引起中央高度關(guān)注。②2015年6月,習(xí)近平總書記在貴州考察時要求完善工作機制和措施,切實關(guān)心和維護留守兒童的權(quán)益。參見《京華時報》2015年6月19日報道。2014年2月,陜西南鄭一名留守老人和年幼的孫子被郵遞員發(fā)現(xiàn)在家中已死亡多日。③參見《華商報》2014年2月16日報道。2016年1月,湖南耒陽一位留守老人和年幼的孫女因饑餓和疾病在家中死亡。④參見《中國青年報》2016年1月13日報道。不僅如此,農(nóng)村留守群體的人身安全受到不法侵害的案件也屢屢見諸媒體。據(jù)中國最大的尋子網(wǎng)站“寶貝回家”統(tǒng)計,該網(wǎng)站從2007年成立至今收到的尋子登記中,50%以上是被拐賣的留守兒童。⑤數(shù)據(jù)來源：“寶貝回家”網(wǎng)站,網(wǎng)址為：http：/ /www.baobeihuijia.com.在安徽臨泉,截至2009年,罪犯戴某在十幾年中實施116 起強奸案,受害人全部為農(nóng)村留守婦女。⑥參見《新京報》2011年4月18日報道。在福建廈門,罪犯陳某在2013年5月到8月間駕駛摩托車多次搶劫農(nóng)村留守老人并強奸老婦,造成十分惡劣的社會影響。⑦參見《人民法院報》2014年8月20日報道。

農(nóng)村留守群體的人身安全之所以面臨上述問題,有其特殊的原因。首先,農(nóng)村留守群體都是婦女、兒童和老人,由于在身體或生理上處于弱勢地位,往往容易成為不法分子的作案對象。⑧在犯罪學(xué)上,有生理殘疾和缺陷的人由于自身防范能力低下,被害率要比正常人高。其中,在搶劫盜竊、侮辱、虐待、拐賣等犯罪中,女性的被害率要明顯高于男性,性犯罪的被害人則幾乎都是女性,未成年人與老年人的被害率高于青壯年人。參見萬鄂湘、胡云紅：《論刑事被害人訴訟權(quán)利和救濟制度的完善》,《人民司法》2012年第13 期,第85頁,以及王芬：《刑事被害人法律地位及救濟制度研究》,中國法學(xué)網(wǎng),網(wǎng)址為http：/ /www.iolaw.org.cn.其次,農(nóng)村的治安管理薄弱,公安派出所普遍設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地,沒有進(jìn)一步延伸到村莊,而且警務(wù)人員配備不足,這無疑加大了農(nóng)村留守群體獲得治安保護的難度。再次,農(nóng)村地區(qū)地域廣闊,村民居住分散,加之傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會和鄉(xiāng)土觀念受到社會轉(zhuǎn)型的沖擊,村民之間的交往和聯(lián)系不像過去那樣緊密,致使案發(fā)之后難以得到及時的發(fā)現(xiàn)和處理。

二是社會保障問題。農(nóng)村留守群體的社會保障問題主要表現(xiàn)為留守兒童的營養(yǎng)問題、留守婦女的勞動健康問題以及留守老人的養(yǎng)老問題。盡管近年來中國政府不斷加大對農(nóng)村的社會保障覆蓋力度,但農(nóng)村留守群體的社會保障權(quán)利依然有許多亟待填補或完善之處。

就留守兒童的營養(yǎng)問題而言,中國大多數(shù)地區(qū)尚未建立兒童就餐補助或營養(yǎng)餐制度,留守兒童的營養(yǎng)問題尤其堪憂。即使西部地區(qū)以及國家級貧困區(qū)縣,財政轉(zhuǎn)移支付給學(xué)齡留守兒童的每日生活費用也不到10 元人民幣。在筆者調(diào)研的滇西地區(qū),學(xué)齡留守兒童所得國家財政補貼的生活費人均每天只有6 元人民幣,有的地區(qū)還要從中扣除食堂工作人員的工資。農(nóng)村留守婦女的勞動健康問題比較突出。一方面,留守婦女不但要獨自承擔(dān)繁重的農(nóng)活,而且要獨自承擔(dān)贍養(yǎng)老人和教育子女的家庭重任,加之較低的社會地位和分居的精神壓力,罹患身心疾病的可能性得以增大。另一方面,農(nóng)村的婦幼保健和醫(yī)療條件相對落后,留守婦女在罹患身心疾病以后往往不能有效就醫(yī)。留守老人的養(yǎng)老條件同樣令人憂慮。除極少數(shù)能夠享受低保之外,絕大部分的留守老人沒有固定的收入,主要依靠子女贍養(yǎng)、親朋幫助和微薄的農(nóng)地收入,能夠領(lǐng)取社會養(yǎng)老保險金的農(nóng)村留守老人比例僅占0.8%。①葉敬忠、張弘：《透視中國農(nóng)村留守人口》,《社會科學(xué)論壇（學(xué)術(shù)評論卷）》2009年第3 期,第102頁。不僅如此,留守老人是疾病多發(fā)群體,在沒有子女看護和照顧的情況下,落后的農(nóng)村養(yǎng)老條件往往導(dǎo)致不必要的病患和死亡。

農(nóng)村留守群體之所以面臨社會保障的缺失或不足,既有歷史原因,也有現(xiàn)實原因。從歷史原因來說,中國農(nóng)村一直存在社會保障方面的歷史欠賬,這對在鄉(xiāng)村社會中處于弱勢地位的留守群體影響尤甚。從現(xiàn)實原因來說,盡管中國近年來經(jīng)濟建設(shè)取得令人矚目的成績,但各級政府對農(nóng)村留守群體社會保障工作仍然不夠重視,對農(nóng)村社會保障的財政投入仍然不足。

三是個人發(fā)展問題。從本質(zhì)上看,前述的人身安全和社會保障都屬于生存權(quán)的范疇,或曰生存權(quán)的兩個基本方面,而發(fā)展權(quán)則是生存權(quán)的延伸,是人們參與和促進(jìn)經(jīng)濟、政治、文化和社會發(fā)展,并籍此在社會生活中不斷提升自己的權(quán)利。②參見中國人權(quán)研究會：《生存權(quán)和發(fā)展權(quán)是首要的基本人權(quán)》,《人民日報》2005年6月27日第9版。盡管婦女、兒童和老人的發(fā)展權(quán)在憲法和《中華人民共和國婦女兒童權(quán)益保護法》、《中華人民共和國未成年人保護法》和《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》中已作了比較全面的規(guī)定,并且總體而言在現(xiàn)實中也已取得長足進(jìn)步,但農(nóng)村留守群體的發(fā)展權(quán)仍然缺乏充分的保障。

就農(nóng)村留守婦女而言,由于其囿于分居的事實和繁重的農(nóng)務(wù),往往缺乏足夠的參與村社事務(wù)的動力或機會。即使嘗試參與村社事務(wù),她們非但不能獲得必要的家庭支持,反而容易受到其他村民的擠壓、排斥,甚至歧視。③在筆者調(diào)研的皖南、湘西、川南和滇西地區(qū),沒有發(fā)現(xiàn)一例由留守婦女擔(dān)任村長或其他村干部的情況。留守兒童的發(fā)展權(quán)具有一定的特殊性。接受教育的權(quán)利是留守兒童發(fā)展權(quán)的一個重要方面,它決定留守兒童日后能否成才并由此實現(xiàn)自我價值和社會價值。然而,從目前來看,農(nóng)村留守兒童的就學(xué)率是令人憂慮的。由于路途遙遠(yuǎn),成本上升,加之無人接送或接送困難,許多農(nóng)村留守兒童因此選擇輟學(xué)。同時,由于農(nóng)村生源減少和辦學(xué)成本增加,許多地方在推廣城鎮(zhèn)化過程中,將撤并農(nóng)村中小學(xué)?；蜃屴r(nóng)村中小學(xué)生進(jìn)城學(xué)習(xí)作為施政目標(biāo),也給農(nóng)村留守兒童上學(xué)帶來難以忽視的不利影響。④劉效仁：《村校集體消亡背后的權(quán)利淪陷》,《中國社會工作》2009年第19 期,第35頁。農(nóng)村留守老人也有發(fā)展的需要。在缺乏必要的社會保障的情況下,農(nóng)村留守老人既不可能像城市老人那樣參加老年大學(xué)或社區(qū)治理,也不可能像農(nóng)村同輩那樣參與村民自治事務(wù)或村社的社會經(jīng)濟發(fā)展。

農(nóng)村留守群體之所以存在以上個人發(fā)展問題,其原因主要在于相關(guān)制度的實施力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。盡管中國業(yè)已制定上述相關(guān)法律,各省、市、自治區(qū)地方政府也制定了許多關(guān)于教育、養(yǎng)老、村民自治的法規(guī)或規(guī)章,但在具體實施中仍然存在一定的漏洞。例如,在義務(wù)教育方面,教育主管部門對農(nóng)村留守兒童的上學(xué)問題沒有給予應(yīng)有的重視,致使農(nóng)村留守兒童上學(xué)存在實際困難或者出現(xiàn)輟學(xué)現(xiàn)象。再如,在農(nóng)村社會生活方面,民政部門、基層政府對農(nóng)村留守群體沒有給予特別的關(guān)注,致使農(nóng)村留守婦女、老人難以躋身村民自治事務(wù),難以在村社經(jīng)濟社會發(fā)展進(jìn)程中表達(dá)自身意見,等等。

三、農(nóng)村留守群體的基本權(quán)利保護措施

從根本上來說,農(nóng)村留守群體之所以面臨上述基本權(quán)利保護問題,并非因為其屬于弱勢群體,或者因為其在體能、經(jīng)濟和社會地位上處于不利狀態(tài),而是因為其所屬的弱勢地位或所處的不利狀態(tài)導(dǎo)致基本權(quán)利遭受侵害的可能性在一定程度上增加以及由于相關(guān)基本權(quán)利保護機制缺失導(dǎo)致這種可能性轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實性的幾率在一定程度上增加。因此,為了保障農(nóng)村留守群體的基本權(quán)利,就要針對農(nóng)村留守群體健全相應(yīng)的基本權(quán)利保護機制。

（一）構(gòu)建有針對性的農(nóng)村社會保障體系,保障農(nóng)村留守群體的基本生活

如前所述,農(nóng)村留守群體是農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的直接結(jié)果,轉(zhuǎn)移到城市的農(nóng)民工為我國的城市建設(shè)和社會經(jīng)濟發(fā)展作出了巨大貢獻(xiàn),而在這種貢獻(xiàn)的背后,是農(nóng)村留守群體默默為之付出的犧牲。如今,中國已經(jīng)成為世界第二大經(jīng)濟體,在業(yè)已積累一定經(jīng)濟實力的情況下①據(jù)2016年1月19日國家統(tǒng)計局發(fā)布的統(tǒng)計數(shù)據(jù),2015年中國的國內(nèi)生產(chǎn)總值已經(jīng)達(dá)到676708 億元。,農(nóng)村留守群體理應(yīng)在社會保障方面得到適當(dāng)?shù)年P(guān)注和傾斜,這是一種反哺,也是一種補償,更是為了實現(xiàn)社會資源再分配的公平和正義。同時,從功利主義的角度來說,提高農(nóng)村留守群體的社會保障水平也是一舉多得的事情,它不但能夠促進(jìn)“三農(nóng)問題”的解決以及“十三五”國家扶貧戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn),而且可以在很大程度上免除農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工的后顧之憂。為此,當(dāng)前應(yīng)該盡快建立有針對性的、能有效惠及農(nóng)村留守群體的新型社會保障體系,以保護農(nóng)村留守群體的基本權(quán)利。

在醫(yī)療保險方面,中國應(yīng)對目前的新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險制度進(jìn)行分類改革,把農(nóng)村留守群體作為重點關(guān)注對象。作為改革措施,農(nóng)村留守群體可以得到一定程度的區(qū)別對待,不但要放寬其醫(yī)藥費的報銷條件,而且要提高其醫(yī)藥費的報銷比例,以減輕其在醫(yī)療支出上的負(fù)擔(dān)。②根據(jù)中國目前的新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險制度,農(nóng)村留守群體并未得到區(qū)別對待,其醫(yī)藥費的報銷不但要受到額度和是否住院的限制,而且比例過低,即在鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院就醫(yī)報銷60%,在二級醫(yī)院就醫(yī)報銷40%；在三級醫(yī)院報銷30%。同時,學(xué)?；蜞l(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院應(yīng)該對農(nóng)村留守兒童、婦女和老人的就醫(yī)記錄或健康狀況進(jìn)行建檔,從而動態(tài)掌握農(nóng)村留守群體的醫(yī)療保險數(shù)據(jù)。對于特別貧困的農(nóng)村留守群體,可以免除其參保繳費或適當(dāng)降低其參保繳費的額度,由財政資金予以補助。對于農(nóng)村留守婦女,有條件的地區(qū)還可以在基本醫(yī)療保險的基礎(chǔ)上建立更為靈活的醫(yī)療服務(wù)體系,定期組織其進(jìn)行健康體檢,對其舉辦各類健康知識講座,等等。③在這方面,重慶市璧山區(qū)的作法可供借鑒。該區(qū)婦聯(lián)一直關(guān)注“留守婦女”的健康問題,經(jīng)常性地聯(lián)合區(qū)婦幼保健院為留守婦女免費進(jìn)行“兩癌”（乳腺癌和宮頸癌）檢查,使留守婦女的身體健康得到有效的保護和保障。參見《重慶晨報》2015年11月26日報道。

在生活保障方面,中國當(dāng)前應(yīng)盡快建立重點涵蓋農(nóng)村留守群體的社會救助系統(tǒng)。在我國廣大農(nóng)村,現(xiàn)階段的社會救助制度主要是提供最低生活保障,它旨在解決當(dāng)?shù)貛в衅毡樾缘呢毨栴}。然而,農(nóng)村留守婦女、兒童和老人面臨的貧困問題不僅是當(dāng)?shù)刎毨栴}的集中反映,而且更為突出地表現(xiàn)為溫飽問題。就政府而言,現(xiàn)階段應(yīng)當(dāng)在積極推進(jìn)戶籍制度改革的基礎(chǔ)上,以政府財政為后盾,以現(xiàn)行農(nóng)村最低生活保障制度為基礎(chǔ),在全國農(nóng)村構(gòu)建一個重點解決農(nóng)村留守婦女、兒童和老人的溫飽問題的綜合性社會救助體系。在此基礎(chǔ)上,政府還可以單獨預(yù)算或調(diào)動社會力量,建立或完善針對留守兒童的學(xué)校就餐補助制度和針對留守老人的鄉(xiāng)村社會養(yǎng)老制度。對于留守老人中的五保戶,還可以發(fā)展鄉(xiāng)村福利事業(yè),為之提供集中供養(yǎng)所需的資金。④在筆者調(diào)研的宜賓翠屏區(qū)趙場鎮(zhèn),政府專門開辟五口魚塘并把魚塘收入用于當(dāng)?shù)氐牧羰乩先撕臀灞＠先说酿B(yǎng)老生活開支。

（二）構(gòu)建全方面的農(nóng)村治安防控機制,維護和保障留守群體的人身安全

如前所述,農(nóng)村留守群體的人身安全之所以易受侵害,其原因是多方面的,但主要還是農(nóng)村的治安防控機制存在漏洞。因此,為了維護和保障農(nóng)村留守群體的人身安全,主要應(yīng)從以下三個方面構(gòu)建全方位的農(nóng)村治安防控機制。①針對農(nóng)村留守群體人身安全易受侵害的現(xiàn)實,安徽省高級人民法院院長張堅代表曾在2014年“兩會”期間接受《法制日報》采訪時表示：“當(dāng)前法院受理的涉及農(nóng)村留守群體權(quán)利保護問題的案件不斷上升,必須予以高度關(guān)注?！睂Υ?張堅建議進(jìn)一步加大農(nóng)村留守群體權(quán)利保護力度,建立健全相關(guān)工作機制,完善農(nóng)村治安防控機制,形成各級組織齊抓共管的留守群體權(quán)利保障體系。參見《法制日報》2014年3月10日報道。

其一,建立常態(tài)化的治安巡查制度。縣級公安機關(guān)應(yīng)該指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和村民自治組織圍繞當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村留守群體進(jìn)行治安巡查并建立相應(yīng)的治安檔案。巡查方式包括走訪、探望和調(diào)查。巡查的內(nèi)容主要包括當(dāng)?shù)亓羰厝后w的數(shù)量、性別構(gòu)成、年齡層次、治安意識以及當(dāng)?shù)氐闹伟矖l件、治安環(huán)境、近年來的案發(fā)情況,等等。建檔的內(nèi)容主要包括每個留守婦女、兒童或老人的個人情況、家庭結(jié)構(gòu)、居住條件、監(jiān)護狀況、交通或通訊狀況,等等。巡查的頻次應(yīng)該至少每月一次,以便動態(tài)把握農(nóng)村留守人群的安全狀況。巡查人員應(yīng)當(dāng)對每次巡查的結(jié)果進(jìn)行書面記錄,并據(jù)此對治安檔案進(jìn)行適時更新。

其二,建立網(wǎng)絡(luò)化的治安聯(lián)防制度。治安聯(lián)防是以公安機關(guān)為主,以群眾組織為輔,多種力量相互配合進(jìn)行社會秩序維護的制度,對保護農(nóng)村留守群體的人身安全非常有效。首先,治安聯(lián)防關(guān)系到留守群體的切身利益,為保護自身安全而參與治安聯(lián)防是留守群體責(zé)無旁貸的義務(wù),鄉(xiāng)鎮(zhèn)公安派出所可以村組為單位,組織域內(nèi)的留守群體建立治安聯(lián)防小組,負(fù)責(zé)相互之間的信息溝通和治安幫助。其次,鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所還可以支持或責(zé)令村組負(fù)責(zé)人組建本村或本組的治安聯(lián)防小組,負(fù)責(zé)本區(qū)域內(nèi)的治安工作,并把留守群體的人身安全保護問題作為治安工作的重點內(nèi)容。再次,鄉(xiāng)鎮(zhèn)公安派出所應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)本轄區(qū)內(nèi)的各個治安聯(lián)防小組建立相互之間的治安聯(lián)絡(luò)機制,把留守群體的人身安全保護問題列為溝通聯(lián)絡(luò)的重點內(nèi)容。最后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)公安派出所也要和本轄區(qū)內(nèi)各個村組的負(fù)責(zé)人建立常態(tài)化的聯(lián)絡(luò)機制,指導(dǎo)村組負(fù)責(zé)人做好與農(nóng)村留守群體有關(guān)的治安工作。

其三,優(yōu)化司法資源分配制度。眾所周知,中國的司法資源大多集中于城市,廣大農(nóng)村的司法資源占有率相對較低,這是農(nóng)村留守群體的基本權(quán)利保護相對薄弱的原因之一。正因為如此,司法機關(guān)應(yīng)當(dāng)突破以城市為中心的司法理念,把目光投向農(nóng)村地區(qū),加大對農(nóng)村留守群體的保護力度。就法院而言,對于農(nóng)村留守群體請求給予社會保險待遇或者最低生活保障待遇的案件,請求給付贍養(yǎng)費、撫養(yǎng)費、扶養(yǎng)費、撫恤金、救濟金、工傷賠償?shù)陌讣约罢埱笾Ц秳趧訄蟪甑陌讣?在盡快立案并審結(jié)的同時,還應(yīng)加大執(zhí)行力度。就檢察機關(guān)而言,對于侵犯農(nóng)村留守群體的案件,要及時審查并加大起訴力度,對國家工作人員涉嫌的相關(guān)瀆職案件要積極查辦。司法行政機關(guān)也具有廣義上的司法職能,應(yīng)在農(nóng)村地區(qū)開展有效的法制宣傳,提高村民的法治觀念,提高農(nóng)村留守群體的維權(quán)意識,為農(nóng)村留守群體的安居樂業(yè)營造良好的法律環(huán)境。

（三）完善農(nóng)村的軟硬件設(shè)施,促進(jìn)農(nóng)村留守群體的個人發(fā)展

在留守婦女的個人發(fā)展方面,縣級民政部門可以指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和村民自治組織做好兩個方面的工作。一方面,鼓勵和支持留守婦女參與村委會或村民小組的工作,這樣既有利于反映留守婦女群體的意見,也有利于提高留守婦女群體的地位。另一方面,興建留守婦女培訓(xùn)基地或充分利用農(nóng)業(yè)科技示范基地對留守婦女進(jìn)行培訓(xùn),為她們送知識,送技能,提高她們的科技素質(zhì)。在這個方面,重慶璧山區(qū)婦聯(lián)的做法是值得倡導(dǎo)的。該區(qū)婦聯(lián)積極聯(lián)系轄區(qū)內(nèi)的有關(guān)職業(yè)技術(shù)學(xué)校,為留守婦女提供實用技能培訓(xùn),讓留守婦女掌握一定的職業(yè)技能,有效提高了留守婦女增收致富的能力。②參見《重慶晨報》2015年11月26日報道：《巾幗志愿者結(jié)對幫留守婦女》。

對于農(nóng)村留守兒童的個人發(fā)展問題,主要是確保其受教育權(quán)的實現(xiàn)。為此,教育主管部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府需要做好兩個方面的工作。一方面,要對農(nóng)村留守兒童的輟學(xué)情況進(jìn)行普查,登記在冊,聯(lián)系輟學(xué)兒童的監(jiān)護人并做好思想工作。另一方面,要切實解決留守兒童的上學(xué)困難問題。對于隔村、隔鄉(xiāng)上學(xué)或進(jìn)城上學(xué)的兒童,特別是留守兒童,要提供校車或給予適當(dāng)?shù)慕煌ㄑa助,或者加大寄宿制學(xué)校的建設(shè)。當(dāng)然,為了真正保障留守兒童接受教育的權(quán)利,教育部門應(yīng)該真正打破傳統(tǒng)的地域限制,給予隨遷兒童平等就學(xué)的學(xué)籍身份,為真正實現(xiàn)惠及全民的公平教育創(chuàng)造條件。

在留守老人的個人發(fā)展方面,也需要做好兩個方面的工作。一方面,縣級民政部門可以指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和村民自治組織為留守老人開辟文化娛樂設(shè)施,讓他們走進(jìn)集體,通過文化活動促進(jìn)彼此之間的溝通與交流,以挖掘自身潛力,提高自助能力。另一方面,村民自治組織應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮留守老人在村民自治和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面的經(jīng)驗和智慧,鼓勵他們?yōu)榇迕褡灾魏娃r(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展建言獻(xiàn)策。

四、法律援助是農(nóng)村留守群體保護自身基本權(quán)利的必要手段

對于保護農(nóng)村留守群體的基本權(quán)利來說,構(gòu)建上述三個方面的基本權(quán)利保護機制屬于事先的預(yù)防措施,但仍不能確保農(nóng)村留守群體的基本權(quán)利免受現(xiàn)實的侵害。因此,一旦農(nóng)村留守群體的基本權(quán)利受到現(xiàn)實侵害,還要確保其能夠通過法律手段進(jìn)行事后救濟。例如,在留守群體受到人身損害時,需要通過訴訟或調(diào)解的方式向受損害的一方主張賠償。然而,無論為之提供法律咨詢,還是為之提供法律代書,抑或為之出庭代理,都需要耗費一定的人力和財力資源,在農(nóng)村留守群體難以支付這些資源的情況下,就有必要為之提供必要的法律援助。

然而,從目前來看,農(nóng)村留守群體法律援助事業(yè)面臨的困難還很多。一是農(nóng)村留守群體對法律援助不斷增長的需要和法律援助機構(gòu)設(shè)置不均衡之間的矛盾比較突出。二是申請程序過于繁雜,不適應(yīng)農(nóng)村地區(qū)的實際情況,在現(xiàn)實中嚴(yán)重影響農(nóng)村留守群體申請法律援助的意愿。三是法律援助經(jīng)費嚴(yán)重短缺。2013年,中國投入法律援助的財政資金為160738.59萬元,以13 億人計,平均每人不到1.24 元。①參見司法部法律援助中心編：《2013 中國法律援助年鑒》,中國民主法制出版社2015年3月版,第200頁。四是法律援助人力嚴(yán)重不足,缺少一支愿意扎根農(nóng)村的專業(yè)法律援助隊伍。截至2013年7月,全國共有164 個縣沒有律師。②參見司法部法律援助中心編：《2013 中國法律援助年鑒》,中國民主法制出版社2015年3月版,第260頁。因此,為了確保農(nóng)村留守群體能夠得到有效的法律援助,應(yīng)當(dāng)從以下四個方面對中國農(nóng)村法律援助制度進(jìn)行改革或完善。

（1）改革機構(gòu)設(shè)置

法律援助制度天生就不應(yīng)該嫌貧愛富。也就是說,越是貧窮而落后的地區(qū),就越應(yīng)該設(shè)立法律援助機構(gòu)。然而,截至2013年7月,全國建立法律援助管理機構(gòu)431 個,建立法律援助服務(wù)機構(gòu)3249 個,還有相當(dāng)一部分地區(qū)沒有建立法律援助服務(wù)機構(gòu)或法律援助管理機構(gòu)。③參見司法部法律援助中心編：《2013 中國法律援助年鑒》,中國民主法制出版社2015年3月版,第201頁。而這些沒有設(shè)立法律援助機構(gòu)的地區(qū)大多屬于老少邊窮地區(qū),也是農(nóng)村留守群體較為集中的地區(qū)。同時,根據(jù)現(xiàn)行《法律援助條例》（下稱“條例”）第5 條的規(guī)定,直轄市、設(shè)區(qū)的市或者縣級人民政府司法行政部門根據(jù)需要確定本行政區(qū)域的法律援助機構(gòu),但法律援助機構(gòu)往往設(shè)于區(qū)縣級人民政府的司法行政部門,而不是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的司法所。因此,為了方便農(nóng)村留守群體申請法律援助,應(yīng)從兩個方面對現(xiàn)行的法律援助機構(gòu)進(jìn)行改革。一是調(diào)整法律援助機構(gòu)的設(shè)置數(shù)量,減少或壓縮城市的法律援助機構(gòu),增加農(nóng)村地區(qū)的法律援助機構(gòu),沒有設(shè)立法律援助機構(gòu)的偏遠(yuǎn)地區(qū)要盡快設(shè)立。二是延伸法律援助機構(gòu)的設(shè)置層級,把法律援助機構(gòu)的層級從區(qū)縣延伸至鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所,并由后者具體負(fù)責(zé)農(nóng)村留守群體的法律援助工作。④把法律援助機構(gòu)設(shè)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所,關(guān)系到農(nóng)村留守群體申請法律援助的成本和意愿。在筆者調(diào)研的滇西邊境地區(qū),例如怒江、臨滄,農(nóng)村和城市之間往往隔著崇山峻嶺,從留守人員所在的村組到鄉(xiāng)鎮(zhèn),再到縣里,即使不計開銷,光往返路途上的時間就需要兩三天。

（2）簡化申請程序

根據(jù)條例規(guī)定,公民申請法律援助需要經(jīng)過嚴(yán)格而繁復(fù)的申請程序、審查程序、批準(zhǔn)程序,且每一項程序都需要經(jīng)過數(shù)日、十幾日甚至幾十日的等待。①現(xiàn)行《法律援助條例》沒有對這些程序設(shè)置任何期限,由此導(dǎo)致法律援助申請在現(xiàn)實中久拖不決的情況。在申請獲批之后,申請人還需要等待法律援助管理機構(gòu)把法律援助事項最終落實到具體的負(fù)責(zé)人或提供者,由法律援助服務(wù)機構(gòu)負(fù)責(zé)實施。不僅如此,申請材料的準(zhǔn)備程序也很復(fù)雜。以開具“經(jīng)濟困難證明”為例,申請人首先要從鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府領(lǐng)取表格并按要求逐項填好,然后由所在村民小組確認(rèn)個人或家庭收入情況的真實性,再經(jīng)所在村委會證明,最后報鄉(xiāng)政府核準(zhǔn)。由于農(nóng)村交通不便,加之管理機構(gòu)的服務(wù)水平有限以及留守群體的文化水平普遍偏低,往往需要為此往返奔走并等待數(shù)天時間。因此,為了方便農(nóng)村留守群體申請法律援助,建議區(qū)縣司法行政機關(guān)開辟專門針對農(nóng)村留守群體的法律援助“綠色通道”,對農(nóng)村留守群體或其監(jiān)護人申請法律援助做到“三快三簡”。所謂“三快”,就是快速受理,快速處理,快速派遣；所謂“三簡”,就是簡化準(zhǔn)備程序,簡化申請程序和簡化審核程序?？傊?從申請人提交申請直至法律援助管理機構(gòu)完成法律援助人員的指派,所有程序不宜超過十天期限。

（3）確保經(jīng)費投入

如前所述,中國農(nóng)村留守群體人口眾多,加之其在社會保障、人身安全和個人發(fā)展三個方面面臨諸多問題,必將增加法律援助經(jīng)費投入的壓力。然而,盡管中國近年來對法律援助的經(jīng)費投入一直在不斷增長,但由于歷史欠賬太多,總體上仍然處于相對不足的態(tài)勢。②見《法制日報》2014年3月10日報道。因此,為了確保對農(nóng)村留守群體提供法律援助所需的經(jīng)費投入,需要國家和社會共同作出努力。就政府而言,在中國當(dāng)前總體經(jīng)濟實力不斷提升的情況下,應(yīng)當(dāng)逐年增加對農(nóng)村法律援助事業(yè)的財政投入,這可以直接或間接地惠及農(nóng)村留守群體。同時,對為農(nóng)村留守群體提供法律援助的組織和個人,政府可以提供一定的專項財政補貼。在此基礎(chǔ)上,縣級地方政府還可以成立專門的農(nóng)村法律援助基金,或者在業(yè)已成立的法律援助基金中開列農(nóng)村留守群體法律援助基金專戶。當(dāng)然,法律援助也是一項社會事業(yè),對農(nóng)村留守群體的法律援助尤其如此。為了彌補國家財政投入的不足,法律援助機構(gòu)還應(yīng)積極調(diào)動社會力量,爭取社會捐贈,多方籌措農(nóng)村留守群體法律援助事業(yè)所需的經(jīng)費。

（4）完善隊伍建設(shè)

律師是法律援助的主要力量,但中國絕大部分律師集中在城市,特別是北京、上海、廣州這樣的大城市。為使律師走向農(nóng)村為留守群體提供法律援助服務(wù),需要在增強律師社會責(zé)任感的同時,建立相應(yīng)的激勵機制。同時,在目前農(nóng)村律師資源短缺的情況下,應(yīng)充分發(fā)揮或調(diào)動基層法律服務(wù)工作者和社會法律服務(wù)力量的作用。此外,高等法學(xué)院校師生也是一支重要的社會力量,其不但具有豐富的法律知識,而且可以在為農(nóng)村留守群體提供法律援助服務(wù)的同時增長自身的實務(wù)經(jīng)驗。對此,可由團中央和司法部共同組織,每年派遣一定數(shù)量的高等法學(xué)院校師生深入農(nóng)村,以法律援助志愿者的身份為農(nóng)村留守群體提供法律援助服務(wù)。③事實上,經(jīng)過長期的探索和嘗試,中國已經(jīng)形成較為成熟的保研支教機制,每年都有一定數(shù)量的優(yōu)秀法科學(xué)生在團中央的組織下在寒暑假深入各地農(nóng)村從事法律援助活動。

總之,對農(nóng)村留守群體的法律援助不能停留在紙面上,而要使之成為現(xiàn)實,即在農(nóng)村留守群體的基本權(quán)利受到侵害時,法律援助要看得見,摸得著,用得起。