準(zhǔn)公益性大中型調(diào)水工程良性運(yùn)行的保障措施與實(shí)證分析

陳　獻(xiàn),尤慶國(guó),張瑞美,張獻(xiàn)鋒

(中國(guó)水利經(jīng)濟(jì)研究會(huì),北京　100053)

準(zhǔn)公益性大中型調(diào)水工程良性運(yùn)行的保障措施與實(shí)證分析

陳獻(xiàn),尤慶國(guó),張瑞美,張獻(xiàn)鋒

(中國(guó)水利經(jīng)濟(jì)研究會(huì),北京100053)

摘要：在總結(jié)準(zhǔn)公益性大中型調(diào)水工程運(yùn)行狀況的基礎(chǔ)上,分析了影響調(diào)水工程運(yùn)行的因素,探討了保障調(diào)水工程良性運(yùn)行的主要措施,并以某調(diào)水工程為例進(jìn)行了實(shí)證研究,進(jìn)而提出了建立健全調(diào)水工程良性運(yùn)行機(jī)制的政策建議。

關(guān)鍵詞：準(zhǔn)公益性;調(diào)水工程; 良性運(yùn)行;工程管理

大中型調(diào)水工程是指實(shí)行跨流域、跨區(qū)域引調(diào)水的水能水資源利用工程,包括水源工程、輸水工程、調(diào)蓄工程、配水工程等。改革開(kāi)放以來(lái)特別是20世紀(jì)90年代以來(lái),我國(guó)先后修建了數(shù)十項(xiàng)大中型跨流域、跨區(qū)域引調(diào)水工程,如天津引灤入津、河北引灤入唐和引黃入衛(wèi)(冀)、山西引黃入晉、內(nèi)蒙古引黃入呼、山東引黃濟(jì)青、甘肅引大入秦、遼寧引碧入連、吉林引松入長(zhǎng)和引嫩入白、江蘇引江濟(jì)太、廣東東深供水,以及南水北調(diào)東線和中線工程等。

1調(diào)水工程運(yùn)行總體情況

1.1建設(shè)與管理體制

目前,我國(guó)調(diào)水工程大多實(shí)行建管一體化的建設(shè)與管理體制,即建設(shè)期組建的建設(shè)項(xiàng)目法人在調(diào)水工程建成后直接轉(zhuǎn)變?yōu)楣こ坦芾韱挝?。調(diào)水工程建設(shè)與運(yùn)行的管理主要是協(xié)調(diào)水源工程、輸水工程、口門(mén)工程的關(guān)系,但工程利益相關(guān)者很多,涉及水源區(qū)、輸水區(qū)與受水區(qū)。水源工程與輸水工程是調(diào)水工程的兩大部分,對(duì)其建設(shè)與運(yùn)行管理有著至關(guān)重要的影響。目前,南水北調(diào)東中線一期工程、甘肅引洮工程等采用分段管理模式,即水源工程、輸水工程分別成立項(xiàng)目法人和管理單位;四川武都引水工程、吉林引嫩入白工程等采用統(tǒng)一管理模式,即水源工程、輸水工程成立一個(gè)項(xiàng)目法人和管理單位。

大中型調(diào)水工程通常既具有農(nóng)業(yè)供水、生態(tài)補(bǔ)水等公益性功能,又具有城市生產(chǎn)、生活供水等經(jīng)營(yíng)性功能,調(diào)水工程管理單位一般界定為準(zhǔn)公益性水管單位,并且依其經(jīng)營(yíng)收益情況將不具備自收自支條件的定性為事業(yè)單位，具備自收自支條件的定性為企業(yè)。如四川武都引水工程、吉林引嫩入白工程在項(xiàng)目法人基礎(chǔ)上成立了事業(yè)單位類型的水管單位，甘肅引洮工程、遼寧東水西調(diào)工程在項(xiàng)目法人基礎(chǔ)上成立了企業(yè)類型的水管單位。與企業(yè)類型的水管單位相比,事業(yè)單位類型的水管單位通常具備一定的行政協(xié)調(diào)能力，而且具有公益性任務(wù)財(cái)政補(bǔ)貼的渠道,但也存在運(yùn)行效率偏低、財(cái)政壓力較大等問(wèn)題[1]。

1.2運(yùn)行狀況

1.2.1發(fā)揮效益與存在問(wèn)題

調(diào)水工程建設(shè)有利于提高水資源保障能力,具有顯著的社會(huì)效益,同時(shí)又有特定的受益群體,因此屬于準(zhǔn)公共性質(zhì)的項(xiàng)目。準(zhǔn)公益性大中型調(diào)水工程建成以后,可以有效調(diào)節(jié)水資源時(shí)空分布不均勻的問(wèn)題,緩解受水區(qū)的供水緊張狀況,改善水資源供需矛盾和配置格局,降低缺水、水資源過(guò)度開(kāi)發(fā)利用對(duì)水生態(tài)環(huán)境的負(fù)面影響,對(duì)促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、改善生態(tài)環(huán)境發(fā)揮重要的支撐作用[2]。

總體上看,大中型調(diào)水工程建成運(yùn)行后,都發(fā)揮了良好的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益。但是長(zhǎng)期以來(lái),大中型調(diào)水工程建設(shè)和運(yùn)行中存在著投融資機(jī)制不健全、供水水價(jià)較低、公益性支出難以補(bǔ)償?shù)葐?wèn)題,很多大中型調(diào)水工程實(shí)際融資能力有限卻不得不從金融機(jī)構(gòu)大量貸款,工程收入難以完全承擔(dān)全部支出,財(cái)務(wù)效益不佳制約著工程的良性運(yùn)行。

1.2.2主要困難

與可研、初設(shè)等前期工作階段的預(yù)期值相比,大中型調(diào)水工程的財(cái)務(wù)效益有著一定差距,究其原因,主要有以下3個(gè)方面的困難。

(1)供水價(jià)格低于預(yù)期水平

受到基礎(chǔ)生產(chǎn)資料公益性強(qiáng)、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等多方面的影響,大中型調(diào)水工程的供水價(jià)格通常不高,一般低于前期工作階段測(cè)算的全成本水價(jià)[3-4],特別是農(nóng)業(yè)水價(jià)普遍很低。而且,調(diào)水工程的供水量一般較多,容易凸顯水價(jià)偏低對(duì)工程財(cái)務(wù)效益的影響。

(2)供水量難以達(dá)到設(shè)計(jì)供水能力

由于供水配套工程不完善、受水區(qū)難以承受較高水價(jià)等,大中型調(diào)水工程普遍存在供水量未達(dá)到設(shè)計(jì)供水能力的問(wèn)題。以引黃入晉工程與引松入長(zhǎng)工程為例,兩者設(shè)計(jì)年供水量都在3億m3左右,但引水量都明顯不足,其中前者實(shí)際引水量只占設(shè)計(jì)引水量的38%,后者在實(shí)際運(yùn)行年份更是只占35%。

(3)公益性功能運(yùn)行費(fèi)用不能得到有效補(bǔ)償

大中型調(diào)水工程執(zhí)行生態(tài)補(bǔ)水等公益性任務(wù)的運(yùn)行費(fèi)用往往難以得到有效補(bǔ)償[5-6],由此使得調(diào)水工程只能依靠城市供水等經(jīng)營(yíng)性收入承擔(dān)所有支出,在水價(jià)偏低的情況下,水費(fèi)收入有限造成了工程的運(yùn)行困難。

2影響調(diào)水工程運(yùn)行的因素

2.1投入方面的影響因素

2.1.1建設(shè)規(guī)模

大中型調(diào)水工程具有投資規(guī)模大、輸水線路長(zhǎng)、供水地域廣、環(huán)節(jié)層級(jí)多等特點(diǎn),以設(shè)計(jì)供水量為代表的調(diào)水工程建設(shè)規(guī)模直接影響建設(shè)投資、運(yùn)行費(fèi)用等工程投入。工程設(shè)計(jì)供水量越多,建設(shè)投資就越大,運(yùn)行費(fèi)用也就越高。當(dāng)然,受水資源條件、工程技術(shù)難度等影響,對(duì)于不同的調(diào)水工程,其單位設(shè)計(jì)供水量的建設(shè)投資與運(yùn)行費(fèi)用有所不同。

2.1.2成本結(jié)構(gòu)

調(diào)水工程成本結(jié)構(gòu)是指各項(xiàng)或者各環(huán)節(jié)成本費(fèi)用在工程總成本費(fèi)用中所占的比重,這對(duì)工程投入具有結(jié)構(gòu)性影響。不同環(huán)節(jié)占用的成本費(fèi)用因調(diào)水工程特點(diǎn)而異,特別是輸水環(huán)節(jié)成本與高程有直接關(guān)系,高程越大的調(diào)水工程輸水過(guò)程中需要大量提水,輸水環(huán)節(jié)成本占總成本的比重就越高,相應(yīng)地引水環(huán)節(jié)成本占總成本的比重就越低。

2.2產(chǎn)出方面的影響因素

2.2.1工程水價(jià)

無(wú)論采取哪種水價(jià)擬定方案,由于調(diào)水工程具有基礎(chǔ)性、公益性、戰(zhàn)略性特性,實(shí)際水價(jià)一般都不高于在核算供水成本基礎(chǔ)上擬定的水價(jià),多數(shù)情況下由財(cái)政給予一定的補(bǔ)貼。實(shí)際水價(jià)通常由價(jià)格主管部門(mén)和國(guó)家有關(guān)部門(mén)核定批準(zhǔn),而且存在著區(qū)域差異。由于調(diào)水工程的供水量較多,因此水價(jià)的微小變動(dòng)也會(huì)對(duì)產(chǎn)出產(chǎn)生顯著影響。

2.2.2實(shí)際供水量

長(zhǎng)期來(lái)看,調(diào)水工程實(shí)際供水量與可供水量存在相對(duì)固定的比例關(guān)系。在市場(chǎng)機(jī)制下,調(diào)水工程實(shí)際供水量取決于需水量的大小,而需水量受到工程水價(jià)、當(dāng)?shù)厮Y源條件等多個(gè)方面的影響。另外,調(diào)水工程實(shí)際供水量還受到供水配套設(shè)施是否完善的影響,一般達(dá)到設(shè)計(jì)供水效益的時(shí)間比較長(zhǎng)。

3保障調(diào)水工程良性運(yùn)行的主要措施

為改善調(diào)水工程的運(yùn)行狀況,應(yīng)當(dāng)針對(duì)投入、產(chǎn)出兩大方面的影響因素,根據(jù)工程實(shí)際,加大公益性功能財(cái)政投入、提高經(jīng)營(yíng)性功能營(yíng)業(yè)收入。其中,加大公益性功能財(cái)政投入是保障調(diào)水工程良性運(yùn)行的重要前提,可分為建設(shè)投資財(cái)政補(bǔ)助和運(yùn)行費(fèi)用財(cái)政補(bǔ)貼兩種方式;提高經(jīng)營(yíng)性功能營(yíng)業(yè)收入是保障調(diào)水工程良性運(yùn)行的根本途徑,需要平衡農(nóng)業(yè)供水、生態(tài)補(bǔ)水等公益性功能和城市生產(chǎn)、生活供水等經(jīng)營(yíng)性功能的關(guān)系[7-8]。具體而言,保障調(diào)水工程良性運(yùn)行的主要措施有財(cái)政補(bǔ)助(貼)、提高產(chǎn)品價(jià)格、延長(zhǎng)貸款期限等幾種類型。

3.1財(cái)政補(bǔ)助(貼)

3.1.1建設(shè)投資補(bǔ)助

調(diào)水工程建設(shè)期間,公益性功能建設(shè)投資的財(cái)政資金投入經(jīng)常存在缺口,可以在工程尚未竣工驗(yàn)收之前通過(guò)建設(shè)投資補(bǔ)助的方式予以彌補(bǔ),亦即建設(shè)期增加財(cái)政資金投入、減少銀行貸款等社會(huì)融資。

在地方財(cái)政資金難以完全、及時(shí)到位的情況下,對(duì)調(diào)水工程進(jìn)行建設(shè)投資補(bǔ)助的重點(diǎn)是提高中央預(yù)算內(nèi)投資在工程建設(shè)投資中的比重,特別是中西部地區(qū)需要加大中央預(yù)算內(nèi)投資,減輕地方財(cái)政資金配套壓力。

對(duì)公益性功能建設(shè)投資進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)助,可以直接降低調(diào)水工程建設(shè)期貸款規(guī)模并避免未來(lái)的不確定性,但需要財(cái)政具備較強(qiáng)的保障能力和較大的支持力度。

3.1.2運(yùn)行費(fèi)用補(bǔ)貼

調(diào)水工程由經(jīng)營(yíng)性收入承擔(dān)經(jīng)營(yíng)性功能運(yùn)行費(fèi)用和全部貸款本息(不含建設(shè)期利息),并由財(cái)政補(bǔ)貼公益性功能運(yùn)行費(fèi)用是較為合理的。

在我國(guó)加快水管單位體制改革、加大公共服務(wù)購(gòu)買力度的政策背景下,由財(cái)政資金補(bǔ)貼調(diào)水工程人員經(jīng)費(fèi)、維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)等公益性支出具有可行性。當(dāng)然,運(yùn)行費(fèi)用補(bǔ)貼也需要考慮地區(qū)差異,應(yīng)當(dāng)由中央財(cái)政資金對(duì)財(cái)政比較困難的地方給予專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。

每年由財(cái)政補(bǔ)貼公益性功能運(yùn)行費(fèi)用,可以滿足調(diào)水工程公益性支出補(bǔ)償?shù)男枰邑?cái)政支出負(fù)擔(dān)較小,補(bǔ)貼額度取決于運(yùn)行費(fèi)用在公益性功能與經(jīng)營(yíng)性功能之間的分?jǐn)偂?/p>

3.1.3貸款利息補(bǔ)貼

為緩解調(diào)水工程因公益性功能建設(shè)投資補(bǔ)助不足、公益性功能運(yùn)行費(fèi)用補(bǔ)貼不足而產(chǎn)生貸款的還本付息壓力,財(cái)政資金有必要進(jìn)行貸款利息補(bǔ)貼,這也是吸引民間資本參與調(diào)水工程建設(shè)的一項(xiàng)重要措施。

根據(jù)公共經(jīng)濟(jì)學(xué)原理,所有因公益性功能建設(shè)投資和運(yùn)行費(fèi)用財(cái)政資金投入不足產(chǎn)生的銀行貸款利息均應(yīng)當(dāng)進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼。實(shí)際上受到貸款利率變動(dòng)、財(cái)政保障能力有限等多方面的影響,加上難以嚴(yán)格區(qū)分公益性、經(jīng)營(yíng)性功能的建設(shè)投資和運(yùn)行費(fèi)用,財(cái)政資金通常只會(huì)對(duì)調(diào)水工程的部分貸款利息進(jìn)行一定補(bǔ)貼,以減少工程的還貸壓力。

與運(yùn)行費(fèi)用補(bǔ)貼相類似,財(cái)政補(bǔ)貼貸款利息可以減輕調(diào)水工程還本付息的壓力，且財(cái)政支出負(fù)擔(dān)相對(duì)較小,貸款利息補(bǔ)貼的額度、年限與工程還本付息計(jì)劃密切相關(guān)。

3.2提高產(chǎn)品價(jià)格

增加調(diào)水工程的經(jīng)營(yíng)性收入可從增加數(shù)量和提高價(jià)格兩個(gè)方面著手。受配套設(shè)施建設(shè)時(shí)間長(zhǎng)等影響,調(diào)水工程在提高供水效率上有一定的難度,因此經(jīng)營(yíng)性收入的增加主要依靠供水價(jià)格的提高。

為了維持調(diào)水工程整體的正常運(yùn)行,在農(nóng)業(yè)灌溉水價(jià)偏低的情況下應(yīng)當(dāng)充分考慮到供水成本逐漸上升等問(wèn)題,適當(dāng)提高用于城鎮(zhèn)生產(chǎn)生活的口門(mén)水價(jià)。同時(shí),為了保障調(diào)水工程穩(wěn)定的營(yíng)業(yè)收入,可以對(duì)不具備全計(jì)量條件的灌區(qū)、城市供水特別是工業(yè)用水實(shí)行兩部制水價(jià)。針對(duì)可能出現(xiàn)的水價(jià)倒掛(外調(diào)水價(jià)高于本地水價(jià))現(xiàn)象,一方面要深化受水區(qū)水價(jià)改革,另一方面可將外調(diào)水納入統(tǒng)一核算。

通過(guò)適當(dāng)提高水價(jià)可以解決調(diào)水工程還本付息難的問(wèn)題,而且能夠持續(xù)增加工程的經(jīng)濟(jì)效益,但同時(shí)會(huì)逐級(jí)傳遞到終端水價(jià),從而給居民、企業(yè)增加生產(chǎn)生活資料費(fèi)用。因此需要綜合考慮工程供水成本和用戶用水負(fù)擔(dān),控制產(chǎn)品提價(jià)的幅度。

3.3延長(zhǎng)貸款期限

針對(duì)部分調(diào)水工程還本付息壓力較大的情況,還可以采取延長(zhǎng)貸款期限、實(shí)行貸款利率優(yōu)惠等其他措施。隨著利率市場(chǎng)化改革的不斷推進(jìn),實(shí)行貸款利率優(yōu)惠具有一定的可行性。但是由于工程運(yùn)行狀況不佳,通常難以得到貸款利率優(yōu)惠,因此更傾向于延長(zhǎng)貸款期限。

延長(zhǎng)貸款期限能夠減少每年調(diào)水工程需要還本的金額,促使運(yùn)行期逐漸穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)性收入等現(xiàn)金流入基本覆蓋運(yùn)行費(fèi)用、貸款本息等現(xiàn)金流出。隨著口門(mén)以下供水配套工程的完善,很多調(diào)水工程經(jīng)營(yíng)性收入較為穩(wěn)定,這為延長(zhǎng)貸款期限創(chuàng)造了良好的前提條件。受政策環(huán)境、運(yùn)行狀況的制約,調(diào)水工程可用于抵押的資產(chǎn)較為有限,一般難以得到融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)的青睞,貸款展期時(shí)需要其他國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位提供擔(dān)保,或者對(duì)有關(guān)融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)給予財(cái)政補(bǔ)貼。

延長(zhǎng)貸款期限可以緩解調(diào)水工程的年度還貸壓力,具體延期長(zhǎng)度需要工程管理單位與金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行磋商。為控制風(fēng)險(xiǎn),金融機(jī)構(gòu)傾向于盡早收回貸款,因此工程延長(zhǎng)貸款期限長(zhǎng)度一般不超過(guò)10年。

4實(shí)證分析

以運(yùn)行較困難的某調(diào)水工程為例,在財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上按照上述保障措施,測(cè)算比較各種保障工程良性運(yùn)行的方案,從而提出相應(yīng)的實(shí)施路徑。

4.1工程概況

該工程自2005年開(kāi)工建設(shè),2011年投入運(yùn)行,目前尚未竣工驗(yàn)收。工程由一個(gè)輸水樞紐工程和多個(gè)分項(xiàng)工程組成,主要承擔(dān)城鎮(zhèn)供水和農(nóng)業(yè)灌溉任務(wù)。其中輸水總干渠全長(zhǎng)52km,分項(xiàng)工程包括城市供水工程、灌區(qū)工程和濕地補(bǔ)水工程等。工程建成后可促進(jìn)糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收，可恢復(fù)濕地、增加葦田和養(yǎng)魚(yú)水面，可為城市生活和工業(yè)發(fā)展提供水源保障,因此具有明顯的準(zhǔn)公益性特征。

該工程總投資23.7億元,其中中央資金5億元,申請(qǐng)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行貸款3.6億元,省政府投資4.5億元,省土地復(fù)墾資金3.3億元,其余7.3億元由當(dāng)?shù)卣曰I和多渠道籌措解決。截至2014年已到位資金19.6億元,其中中央投資5億元、省財(cái)政投資9.2億元(含債券融資1.2億元)、其他配套資金和各個(gè)渠道投資5.4億元(包括土地復(fù)墾資金4億元、電力部門(mén)線路配套0.6億元等)。

該工程實(shí)行建管一體的管理體制,管理單位核定人員編制20人,為全額財(cái)政撥款的事業(yè)單位。2011—2013年,該工程收入均在1 000萬(wàn)~2 000萬(wàn)元之間,呈現(xiàn)逐年增加的趨勢(shì),但運(yùn)行費(fèi)用也在不斷上漲,從2011年的1 200萬(wàn)元增加至2013年的2 030萬(wàn)元,因此工程收入還無(wú)法覆蓋運(yùn)行費(fèi)用,財(cái)務(wù)效益不夠理想,尚不具備財(cái)務(wù)生存能力。

4.2財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)

財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)計(jì)算期包括建設(shè)期和運(yùn)行期,共36年,其中建設(shè)期6年,為2005—2010年;運(yùn)行期30年,為2011—2040年。2005—2013年財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)按照實(shí)際發(fā)生情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì),2014—2040年財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)基于現(xiàn)狀和趨勢(shì)進(jìn)行預(yù)測(cè)。

4.2.1營(yíng)業(yè)收入

工程設(shè)計(jì)多年平均水平為農(nóng)業(yè)灌溉供水量47 600萬(wàn)m3、城市供水量9 100萬(wàn)m3、生態(tài)補(bǔ)水量7 600萬(wàn)m3。當(dāng)前的農(nóng)業(yè)灌溉水價(jià)加權(quán)平均后達(dá)到0.12元/m3，城市供水價(jià)格加權(quán)平均后達(dá)到1.2元/m3，生態(tài)補(bǔ)水價(jià)格為0.06元/m3。以當(dāng)前實(shí)際執(zhí)行的各種水價(jià)為基礎(chǔ),假定2020年的供水量逐步達(dá)到設(shè)計(jì)多年平均水平,可得出相應(yīng)的營(yíng)業(yè)收入。

樂(lè)觀估計(jì),2014年工程營(yíng)業(yè)收入達(dá)到3 708萬(wàn)元,同比2013年增長(zhǎng)近一倍,其中農(nóng)業(yè)灌溉2 868萬(wàn)元、城市供水600萬(wàn)元、生態(tài)補(bǔ)水240萬(wàn)元;自2020年開(kāi)始,工程營(yíng)業(yè)收入達(dá)到17 088萬(wàn)元,是2013年的9.2倍,其中農(nóng)業(yè)灌溉5 712萬(wàn)元、城市供水10 920萬(wàn)元、生態(tài)補(bǔ)水456萬(wàn)元。而且,隨著配套工程的完善和供水能力的提升,在城市供水價(jià)格比農(nóng)業(yè)灌溉高出數(shù)倍的情況下,工程營(yíng)業(yè)收入將由農(nóng)業(yè)灌溉為主轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘泄┧疄橹鳌?/p>

4.2.2成本費(fèi)用

工程運(yùn)行費(fèi)用包括水資源費(fèi)、燃料動(dòng)力費(fèi)、工資及福利費(fèi)、修理費(fèi)(工程維護(hù)費(fèi))、管理費(fèi)、其他費(fèi)用等。水資源費(fèi)、燃料動(dòng)力費(fèi)(主要是泵站電費(fèi))分別按照供水量的0.005元/m3、0.03元/m3標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算,工資及福利、工程維護(hù)費(fèi)及管理費(fèi)分別在現(xiàn)有基礎(chǔ)上按照每年遞增250萬(wàn)元、150萬(wàn)元、50萬(wàn)元測(cè)算,其他費(fèi)用為燃料動(dòng)力費(fèi)、工資及福利費(fèi)、工程維護(hù)費(fèi)三項(xiàng)費(fèi)用總和的10%;稅金支出包括所得稅、增值稅、營(yíng)業(yè)稅金及附加(其中所得稅因工程虧損嚴(yán)重?zé)o需繳納,增值稅為流轉(zhuǎn)稅,營(yíng)業(yè)稅金及附加很少),再加上固定資產(chǎn)折舊、無(wú)形資產(chǎn)攤銷以及財(cái)務(wù)費(fèi)用即得出總成本費(fèi)用。

假定工程建設(shè)投資中省財(cái)政投入的1.2億元債券融資成本由省財(cái)政負(fù)擔(dān)(已屬于貸款利息補(bǔ)貼)、2014年1億元銀行貸款(10年期、8%利率)用于新增投資,2014年工程總成本費(fèi)用達(dá)到12 763萬(wàn)元,其中運(yùn)行費(fèi)用3 225萬(wàn)元、固定資產(chǎn)折舊8 208萬(wàn)元、無(wú)形資產(chǎn)攤銷930萬(wàn)元以及財(cái)務(wù)費(fèi)用400萬(wàn)元;2020年工程運(yùn)行費(fèi)用達(dá)到7 529萬(wàn)元,總成本費(fèi)用達(dá)到17 272萬(wàn)元;2040年工程運(yùn)行費(fèi)用達(dá)到17 329萬(wàn)元,總成本費(fèi)用達(dá)到23 579萬(wàn)元。

4.2.3財(cái)務(wù)生存與盈利能力

工程2015年尚需再投資3億元左右方可完成建設(shè),如果由財(cái)政資金投入(即一次性補(bǔ)助),盡管短期內(nèi)還不具備盈利能力,但由于營(yíng)業(yè)收入的快速增長(zhǎng),使得工程基本可具備財(cái)務(wù)生存能力(2014—2016年項(xiàng)目累計(jì)盈余為負(fù),可以和2011—2013年一樣采取短期融資的方式使得項(xiàng)目累計(jì)盈余為正)。但是目前工程已經(jīng)得到了中央和省財(cái)政資金13.0億元的投入,其他配套資金和各個(gè)渠道投資也高達(dá)5.4億元,占已完成投資20.6億元(含2014年銀行貸款1億元)的89%,難以再進(jìn)行大規(guī)模的財(cái)政投入,因此需要再進(jìn)行銀行貸款或者由民間資本參與。

若剩余投資由銀行貸款,財(cái)務(wù)費(fèi)用將進(jìn)一步增加,導(dǎo)致工程短期內(nèi)連基本的財(cái)務(wù)生存能力都不具備,為此需要采取運(yùn)行費(fèi)用補(bǔ)貼、貸款利息補(bǔ)貼、水價(jià)提高和貸款展期等措施使工程具備財(cái)務(wù)生存能力;若剩余投資由民間資本參與,盡管工程具備財(cái)務(wù)生存能力但還不具備盈利能力,與民間資本的利益訴求存在矛盾,為此也需要采取運(yùn)行費(fèi)用補(bǔ)貼、貸款利息補(bǔ)貼和水價(jià)提高等措施提高工程的盈利能力。

4.3保障工程良性運(yùn)行的方案測(cè)算

經(jīng)測(cè)算,各種保障工程良性運(yùn)行方案在剩余投資由銀行貸款和由民間資本完成兩種渠道情形下的財(cái)政補(bǔ)貼額度、產(chǎn)品提價(jià)幅度、貸款展期長(zhǎng)度如下。

4.3.1剩余投資由銀行給予貸款

為保證工程具備財(cái)務(wù)生存能力、維持工程正常運(yùn)行,可采取運(yùn)行費(fèi)用補(bǔ)貼、貸款利息補(bǔ)貼、提高供水價(jià)格和延長(zhǎng)還貸期限等4種方案。

a. 運(yùn)行費(fèi)用補(bǔ)貼。2014—2019年期間,工程需要由財(cái)政資金每年補(bǔ)貼運(yùn)行費(fèi)用2 565萬(wàn)元,這同將一次性建設(shè)投資補(bǔ)助數(shù)額按照長(zhǎng)期貸款利率進(jìn)行6年等額財(cái)政補(bǔ)貼有相似之處,但是同時(shí)還受到財(cái)務(wù)費(fèi)用大幅變化的影響。運(yùn)行費(fèi)用補(bǔ)貼的目的是彌補(bǔ)公益性運(yùn)行費(fèi)用缺口,但實(shí)際補(bǔ)貼額在前期超過(guò)了公益性運(yùn)行費(fèi)用;而且,運(yùn)行費(fèi)用補(bǔ)貼應(yīng)當(dāng)每年提供,但工程達(dá)產(chǎn)后營(yíng)業(yè)收入較理想無(wú)需再給予補(bǔ)貼。

b. 貸款利息補(bǔ)貼。按照當(dāng)前貸款合同約定的還本付息計(jì)劃,工程需要在若干年內(nèi)由財(cái)政資金進(jìn)行貸款利息補(bǔ)貼,這與運(yùn)行費(fèi)用補(bǔ)貼較為接近,但是受到貸款利息變化的影響,每年補(bǔ)貼額并不固定。2014年工程需要補(bǔ)貼貸款余額10 000萬(wàn)元的利息400萬(wàn)元(按半年計(jì)息)，2015—2018年再分別補(bǔ)貼2 000萬(wàn)元、3 120萬(wàn)元、2 800萬(wàn)元和2 158萬(wàn)元,累計(jì)補(bǔ)貼貸款利息10 478萬(wàn)元。即便如此,2016、2017年由于償還本金壓力過(guò)大,工程仍然不具備財(cái)務(wù)生存能力。

c. 提高供水價(jià)格。工程可在2014年以后(不含2014年)提高水價(jià),這類似于每年財(cái)政補(bǔ)貼,即供水量與水價(jià)提高部分之積為補(bǔ)貼運(yùn)行費(fèi)用的數(shù)額,區(qū)別在于提高水價(jià)還可使工程在2020年以后繼續(xù)受益。本方案采取各口門(mén)加權(quán)平均以后的農(nóng)業(yè)灌溉水價(jià)、城市供水價(jià)格和生態(tài)補(bǔ)水價(jià)格同步上漲的方式,工程需從2015年開(kāi)始將農(nóng)業(yè)灌溉水價(jià)從0.12元/m3提高到0.2元/m3,將城市供水價(jià)格從1.2元/m3提高到2.0元/m3,將生態(tài)補(bǔ)水價(jià)格從0.06元/m3提高到0.1元/m3。即便如此,2014年仍然需要短期融資,工程才能具備財(cái)務(wù)生存能力。

d. 延長(zhǎng)還貸期限。工程可與銀行協(xié)商延長(zhǎng)還貸期限,將2015年新增投資貸款30 000萬(wàn)元還款期限由目前的10年最多延長(zhǎng)至15年,即最后還款時(shí)間分別由2025年最長(zhǎng)展期至2030年。在這種情況下,財(cái)務(wù)費(fèi)用有所降低,但是2015年經(jīng)營(yíng)活動(dòng)凈現(xiàn)金流量偏少,只有911萬(wàn)元,而當(dāng)年財(cái)務(wù)費(fèi)用就高達(dá)2 000萬(wàn)元,2016—2020年經(jīng)營(yíng)活動(dòng)凈現(xiàn)金流量逐年增加,但每年還需要償還3 000萬(wàn)元的本金和2 000萬(wàn)元以上的利息,因此工程仍然不具備財(cái)務(wù)生存能力。

4.3.2剩余投資由民間資本完成

為保證工程具備一定盈利能力、吸引民間資本參與,資本金內(nèi)部收益率應(yīng)該達(dá)到1.02%(根據(jù)民間資本占總投資的比重約12.75%、投資回報(bào)率應(yīng)達(dá)到銀行長(zhǎng)期貸款利率8%推算)。由于延長(zhǎng)還貸期限不影響內(nèi)部收益率,因此只有運(yùn)行費(fèi)用補(bǔ)貼、貸款利息補(bǔ)貼和提高供水價(jià)格等3種方案。

a. 運(yùn)行費(fèi)用補(bǔ)貼。2014—2017年,工程需要按照實(shí)際運(yùn)行費(fèi)用給予補(bǔ)貼,自2018年開(kāi)始一直到2040年,每年補(bǔ)貼運(yùn)行費(fèi)用5 500萬(wàn)元。此時(shí)的運(yùn)行費(fèi)用補(bǔ)貼額度較高,在很多年份已經(jīng)明顯超出了公益性運(yùn)行費(fèi)用。

b. 貸款利息補(bǔ)貼。2014—2024年,工程需要全額補(bǔ)貼貸款利息,累計(jì)補(bǔ)貼貸款利息4 800萬(wàn)元。受貸款金額影響,貸款利息補(bǔ)貼額度偏少,此時(shí)工程只具備財(cái)務(wù)生存能力,但沒(méi)有盈利能力,無(wú)法滿足民間資本的獲利需求。

c. 提高供水價(jià)格。工程需從2015年開(kāi)始將農(nóng)業(yè)灌溉水價(jià)從0.12元/m3提高到0.163元/m3,將城市供水價(jià)格從1.2元/m3提高到1.63元/m3,將生態(tài)補(bǔ)水價(jià)格從0.06元/m3提高到0.081 5元/m3。即便如此,2014年仍然需要短期融資,工程才能具備財(cái)務(wù)生存能力。

4.4保障工程良性運(yùn)行的路徑選擇

4.4.1方案比較

該工程剩余投資由銀行給予貸款和由民間資本完成的基本條件有明顯差異,各種保障工程良性運(yùn)行方案也有著很大區(qū)別。

從運(yùn)行費(fèi)用補(bǔ)貼方案來(lái)看,為了還貸期能夠還本付息,剩余投資由銀行給予貸款時(shí)運(yùn)行費(fèi)用補(bǔ)貼數(shù)額較少而且補(bǔ)貼年限較短(達(dá)產(chǎn)期以后無(wú)需再進(jìn)行補(bǔ)貼);為了達(dá)到盈利能力的要求,剩余投資由民間資本完成時(shí)運(yùn)行費(fèi)用補(bǔ)貼數(shù)額較多而且補(bǔ)貼年限較長(zhǎng)(一直持續(xù)到項(xiàng)目結(jié)束)。

從貸款利息補(bǔ)貼方案來(lái)看,受到貸款規(guī)模的影響,剩余投資由銀行給予貸款時(shí)累計(jì)補(bǔ)貼數(shù)額較多,但補(bǔ)貼時(shí)間較短(未到達(dá)產(chǎn)期就無(wú)需再進(jìn)行補(bǔ)貼);剩余投資由民間資本完成時(shí)累計(jì)補(bǔ)貼數(shù)額較少但補(bǔ)貼時(shí)間較長(zhǎng)(一直持續(xù)到還清貸款),而且由于補(bǔ)貼額度偏小,無(wú)法滿足盈利能力的要求。

從提高供水價(jià)格方案來(lái)看,剩余投資由銀行給予貸款時(shí)供水價(jià)格提高幅度比剩余投資由民間資本完成時(shí)要高,這主要是因?yàn)檫€貸期內(nèi)還本付息壓力較大,但是供水價(jià)格的提高會(huì)對(duì)項(xiàng)目效益產(chǎn)生持續(xù)的正面影響,因此剩余投資由銀行給予貸款時(shí)項(xiàng)目的盈利能力比剩余投資由民間資本完成時(shí)還要強(qiáng)。

4.4.2實(shí)施路徑

經(jīng)過(guò)綜合分析,建議剩余投資無(wú)論是由銀行給予貸款還是由民間資本完成,為了避免給財(cái)政造成太大壓力,該工程都要積極爭(zhēng)取提高供水價(jià)格,在供水價(jià)格一時(shí)難以上漲到位的情況下,也要積極爭(zhēng)取一定的運(yùn)行費(fèi)用或者貸款利息補(bǔ)貼。隨著供水價(jià)格的不斷提高,可以逐步減少直至取消財(cái)政補(bǔ)貼。

如果工程的剩余投資準(zhǔn)備由銀行給予貸款,應(yīng)該以短期財(cái)政補(bǔ)貼為重點(diǎn)。比較可行的保障工程良性運(yùn)行方案是2014—2019年根據(jù)實(shí)際發(fā)生的公益性功能運(yùn)行費(fèi)用給予全額或者部分補(bǔ)貼,同時(shí)適當(dāng)提高供水價(jià)格。

如果工程的剩余投資準(zhǔn)備由民間資本完成,應(yīng)該以長(zhǎng)期提高供水價(jià)格為重點(diǎn)。比較可行的保障工程良性運(yùn)行方案是盡快提高供水價(jià)格,同時(shí)對(duì)實(shí)際發(fā)生的公益性功能運(yùn)行費(fèi)用給予部分補(bǔ)貼或者對(duì)需要支付的銀行貸款利息給予一定補(bǔ)貼。

5相關(guān)政策建議

5.1前期工作方面

5.1.1明確工程建設(shè)定位

既要充分發(fā)揮調(diào)水工程的經(jīng)濟(jì)效益,積極利用市場(chǎng)融資,解決財(cái)政資金投資不足的問(wèn)題,又要充分發(fā)揮調(diào)水工程的社會(huì)、環(huán)境效益,不能因經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)損害公眾的利益。應(yīng)堅(jiān)持按照“政府主導(dǎo)、財(cái)政補(bǔ)貼、市場(chǎng)運(yùn)作”的原則開(kāi)展調(diào)水工程建設(shè)與管理。

5.1.2轉(zhuǎn)變政府管理職能

對(duì)于大中型調(diào)水工程應(yīng)當(dāng)進(jìn)行審批制度改革,由建設(shè)期間前置審批為主逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)運(yùn)行期間后期監(jiān)管為主,同時(shí)適當(dāng)放開(kāi)供水價(jià)格的核定,允許工程水價(jià)由供水、需水雙方協(xié)商確定,鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本參與調(diào)水工程建設(shè)。

5.1.3科學(xué)設(shè)定經(jīng)濟(jì)參數(shù)

對(duì)于新建大中型調(diào)水工程,應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)可研、初設(shè)階段國(guó)民經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)和財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)結(jié)論的合理性分析與驗(yàn)證工作,科學(xué)設(shè)定資金結(jié)構(gòu)、供水價(jià)格等邊界條件,為工程建成以后的良性運(yùn)行創(chuàng)造有利條件。

5.2工程建設(shè)方面

5.2.1合理安排進(jìn)度,嚴(yán)格控制投資

應(yīng)加強(qiáng)調(diào)水工程建設(shè)方案優(yōu)化比選,盡可能減少占地和移民數(shù)量,嚴(yán)格控制工程概算。同時(shí),應(yīng)加強(qiáng)項(xiàng)目管理,盡可能減少實(shí)際投資超初步設(shè)計(jì)概算的現(xiàn)象,降低工程建設(shè)投資。

5.2.2優(yōu)化投資結(jié)構(gòu),降低融資成本

考慮到大中型調(diào)水工程具有達(dá)產(chǎn)時(shí)間較長(zhǎng)、供水價(jià)格逐步上漲等特點(diǎn),應(yīng)當(dāng)采取追加財(cái)政資金沖抵貸款、吸引民間投資入股等方式,適當(dāng)增加調(diào)水工程項(xiàng)目資本金,減少對(duì)銀行貸款的依賴。同時(shí),加強(qiáng)與金融機(jī)構(gòu)的合作,建立調(diào)水工程的多樣化投融資機(jī)制,根據(jù)其功能結(jié)構(gòu)、融資能力采取適當(dāng)?shù)娜谫Y方式,降低工程融資成本。

5.2.3吸引民間資本參與

鑒于大中型調(diào)水工程運(yùn)行狀況普遍不佳,應(yīng)當(dāng)采取投資補(bǔ)助、運(yùn)行費(fèi)用補(bǔ)貼、貸款利息補(bǔ)貼和提高工程水價(jià)等多種措施,增強(qiáng)調(diào)水工程的財(cái)務(wù)生存和盈利能力,并且通過(guò)設(shè)立國(guó)家節(jié)水供水重大水利工程投資基金、公私合營(yíng)(PPP)等方式吸引民間資本參與調(diào)水工程建設(shè)[9]。

5.3工程運(yùn)行方面

5.3.1完善工程水價(jià)形成機(jī)制

按照實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度、加快自然資源及其產(chǎn)品價(jià)格改革的要求,積極推進(jìn)水價(jià)改革,完善水價(jià)形成機(jī)制,合理確定調(diào)水工程的供水價(jià)格。對(duì)于水價(jià)較低而且運(yùn)行困難的工程應(yīng)適當(dāng)上調(diào)供水價(jià)格,并保證批復(fù)價(jià)格及時(shí)到位。

5.3.2提高供水效率與需水保障

應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)城鄉(xiāng)供水配套工程建設(shè),盡早達(dá)到設(shè)計(jì)供水效益,在確保灌溉任務(wù)完成的前提下,增加城鎮(zhèn)生產(chǎn)生活供水量。同時(shí),應(yīng)當(dāng)規(guī)定受水區(qū)最低需水量(特別是保障適當(dāng)?shù)纳鷳B(tài)補(bǔ)水量),以保障調(diào)水工程具有穩(wěn)定的收入。

5.3.3建立公益性支出補(bǔ)償機(jī)制

在有效控制工程整體運(yùn)行費(fèi)用支出規(guī)模特別是減少不合理支出的基礎(chǔ)上,建立健全調(diào)水工程公益性支出補(bǔ)償機(jī)制[10],采取運(yùn)行費(fèi)用補(bǔ)貼、貸款利息補(bǔ)貼和受水區(qū)征收生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)等多種方式,拓寬工程公益性支出補(bǔ)償渠道。

5.3.4加強(qiáng)工程運(yùn)行內(nèi)部管理

以深化水利工程管理體制改革為契機(jī),建立調(diào)水工程績(jī)效評(píng)價(jià)、目標(biāo)考核等運(yùn)行機(jī)制,從而形成對(duì)工程管理機(jī)構(gòu)、人員有效的激勵(lì)約束,為增加工程收入以及控制工程支出創(chuàng)造有利的制度環(huán)境。

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Safeguard measures and empirical analysis of benign operation of large and medium-scale quasi-public water diversion projects/CHEN Xian, et al (Chinese Society of Water Economics, Beijing 100053, China)

Abstract:Based on the summarizationof operating situations of large and medium-scale water diversion projects, the factors that affect the operation of the projects are analyzed, and main measures to ensure the benign operation of water diversion projects are discussed. The empirical research is carried out by taking a water diversion project as an example. Furthermore, some policy suggestions are put forward for the construction of benign operation mechanism of water diversion projects.

Key words:quasi-public welfare; water diversion project;benign operation; project management

(收稿日期：2015-11-04編輯：陳玉國(guó))

中圖分類號(hào)：TV68

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-9511(2016)01-0013-06

DOI：10.3880/j.issn.1003-9511.2016.01.005

作者簡(jiǎn)介：陳獻(xiàn)(1963—),男,北京人,教授級(jí)高工，主要從事水利政策及水利工程建設(shè)管理研究。E-mail:zccx@waterinfo.com.cn