關(guān)于“普遍二孩”政策的認(rèn)識(shí)與思考

馬瑞

【摘要】我國(guó)人口問(wèn)題逐漸突出，表現(xiàn)在：人口老齡化速度加快，總和生育率保持低水平，勞動(dòng)人口明顯供不應(yīng)求以及高位的出生性別比等，我國(guó)政府近年來(lái)逐步調(diào)整原有的獨(dú)生子女的生育政策，而“普遍二孩”政策的實(shí)施正是符合我國(guó)現(xiàn)實(shí)情況的選擇，為使政策達(dá)到較好的實(shí)施效果，各地區(qū)需盡快制定生育細(xì)則；需不斷充實(shí)公共服務(wù)，迎接將來(lái)的人口高峰；同時(shí)還要在制定公共政策時(shí)，對(duì)符合條件的育齡婦女有一定的傾斜和照顧。

【關(guān)鍵詞】普遍二孩 生育政策 調(diào)整

【中圖分類號(hào)】D601 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

國(guó)情與人口的轉(zhuǎn)變促使生育政策的調(diào)整

我國(guó)生育政策的演變過(guò)程。第一階段（1949～1959年）：從鼓勵(lì)多生到節(jié)制生育。新中國(guó)成立之初，由于人口較少，政策以限制避孕、限制流產(chǎn)為主，鼓勵(lì)生育，促進(jìn)人口增長(zhǎng)。由于人口的自然生長(zhǎng)率持續(xù)增加，在1953年形成了第一個(gè)人口高峰。1957 年開(kāi)始宣傳和推廣節(jié)制生育，提倡有計(jì)劃地生育子女。

第二階段（1960～1969年）：寬松控制的生育政策。由于“大躍進(jìn)”片面認(rèn)為“人多力量大”，以及從1959 至1961 年的“三年困難時(shí)期”人口出生率下降，死亡率上升的現(xiàn)實(shí)情況，人口生育處于自發(fā)狀態(tài)。

第三階段（1970～2013年）：計(jì)劃生育政策。到1969年，我國(guó)人口超8億，由于人口與經(jīng)濟(jì)的矛盾比較突出，再次提出控制人口的思想。20世紀(jì)80年代提出了“一對(duì)夫婦只生一個(gè)孩子”的獨(dú)生子女政策。直到2013年，我國(guó)事實(shí)上實(shí)施的都是比較嚴(yán)格的獨(dú)生子女政策，政策實(shí)施之后，我國(guó)人口生育率就維持在一個(gè)較低的水平。

第四階段（2013～2015年）：從“單獨(dú)二孩”到“普遍二孩”。2013年12月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于調(diào)整完善生育政策的意見(jiàn)》，啟動(dòng)實(shí)施一方是獨(dú)生子女的夫婦可以生育兩個(gè)孩子政策。到2014年年底，29個(gè)省市自治區(qū)陸續(xù)實(shí)施了“單獨(dú)二孩”的生育政策。這一政策的實(shí)施，標(biāo)志著始于1984年的獨(dú)生子女政策進(jìn)入了新階段。2015年10月29日，中共十八屆五中全會(huì)指出，將全面實(shí)施一對(duì)夫婦可生育兩個(gè)孩子的政策，這意味著實(shí)行了三十多年的“獨(dú)生子女”政策徹底終結(jié)。

“普遍二孩”政策出臺(tái)的背景。經(jīng)過(guò)三十多年的“獨(dú)生子女”政策，我國(guó)生育政策有效的調(diào)控了人口數(shù)量，并且在一定程度上促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展。

從新中國(guó)成立到1978年改革開(kāi)放之前，我國(guó)長(zhǎng)期處于“生產(chǎn)力壓迫人口”的狀態(tài)，即，社會(huì)屬于短缺經(jīng)濟(jì)，如果人口數(shù)量的增加過(guò)快，會(huì)在一定程度上造成社會(huì)物資的匱乏，資源的緊張，而不利于社會(huì)發(fā)展①。經(jīng)過(guò)三十八年的改革開(kāi)放，我國(guó)告別了短缺經(jīng)濟(jì)時(shí)代。另一方面，我國(guó)進(jìn)入“三期疊加”的狀態(tài)，產(chǎn)能過(guò)剩成為當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展中一個(gè)的典型特點(diǎn)，這也預(yù)示著我國(guó)人口經(jīng)濟(jì)問(wèn)題轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭丝趬浩壬a(chǎn)力”，即持續(xù)的低生育率導(dǎo)致勞動(dòng)人口供給減少，有效需求不足，最終導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩。

因此，黨的十八屆五中全會(huì)及時(shí)調(diào)整生育政策，提出“普遍二孩”是對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)人口權(quán)利等多方因素綜合考慮的結(jié)果，也是一次極具戰(zhàn)略眼光的政策調(diào)整。

2013年11月，全國(guó)啟動(dòng)“單獨(dú)二孩”政策，政策出臺(tái)后，學(xué)術(shù)界對(duì)該問(wèn)題基本達(dá)成共識(shí)：“單獨(dú)二孩”是過(guò)渡性政策，“普遍二孩”只是時(shí)間問(wèn)題。但在具體實(shí)施“普遍二孩”的問(wèn)題上，大部分學(xué)者的建議是分階段、分區(qū)域逐步放開(kāi)。但十八屆五中全會(huì)提出全國(guó)啟動(dòng)“普遍二孩”政策，這一政策出臺(tái)的腳步遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于預(yù)期，這也意味著我國(guó)生育政策的調(diào)整非常緊迫。

根據(jù)人口普查資料的推算，1990年到2000年，我國(guó)人口年均凈增1300多萬(wàn)人，而從2000年到2010年，我國(guó)人口年均凈增人口不到740萬(wàn)人。而2013年的凈增人口數(shù)量已經(jīng)降到668萬(wàn)人，若不調(diào)整生育政策，到2026年左右，我國(guó)的人口將會(huì)達(dá)到峰值，大概14.08億②。2010年“六普”時(shí)全國(guó)總和生育率（TFR）為1.18，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院發(fā)布的《經(jīng)濟(jì)藍(lán)皮書(shū)：2015年中國(guó)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析與預(yù)測(cè)》認(rèn)為，中國(guó)目前的總和生育率只有1.4，不管哪個(gè)數(shù)據(jù)，都低于人口代際更替的最低水平2.1，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入低生育率水平。

與此同時(shí)，人口老齡化的速度在不斷加快。在2000年時(shí)，我國(guó)的老年人口數(shù)量（60歲及以上的老年人口數(shù)量）為1.3億人，占總?cè)丝跀?shù)量的10%。但到2013年年末，我國(guó)老年人口數(shù)量超過(guò)2億人，占總?cè)丝跀?shù)量的15%，老齡化速度明顯加快?？梢钥闯?，我國(guó)人口出現(xiàn)“低生育—老齡化”并存的局面。

“普遍二孩”政策的快速出臺(tái)還有一個(gè)重要原因就是“單獨(dú)二孩”經(jīng)過(guò)將近兩年的運(yùn)行，申請(qǐng)生育二孩的夫婦數(shù)量低于預(yù)期，代表“單獨(dú)二孩”對(duì)生育率回升的影響有限，也加速了“普遍二孩”實(shí)施。2015年初，國(guó)家衛(wèi)計(jì)委數(shù)據(jù)顯示，截至2014年底，全國(guó)單獨(dú)家庭中，申請(qǐng)二孩的家庭不足預(yù)計(jì)的二分之一。從各地?cái)?shù)據(jù)來(lái)看，也有同樣趨勢(shì)。截至2014年12月31日，北京市“單獨(dú)二孩”申請(qǐng)數(shù)和辦證數(shù)分別為30305例和28778例，只占“單獨(dú)一孩”家庭的6.7%③。據(jù)福建省衛(wèi)計(jì)委調(diào)查，全省單獨(dú)兩孩家庭約12萬(wàn)個(gè)，而2014年申請(qǐng)單獨(dú)兩孩生育證的夫妻僅1.78 萬(wàn)對(duì)，只占符合條件人數(shù)的15%④?？梢钥闯觯凇皢为?dú)二孩”政策出臺(tái)后，符合條件的家庭的生育意愿并未明顯提高，這也預(yù)示著進(jìn)一步實(shí)施“普遍二孩”的政策后，我國(guó)也不會(huì)出現(xiàn)人口爆發(fā)式增長(zhǎng)。

“普遍二孩”政策是符合我國(guó)現(xiàn)實(shí)情況的政策選擇

一是緩解由生育政策引發(fā)的人口問(wèn)題的有效方法。根據(jù)學(xué)者喬曉春的研究結(jié)果顯示，符合政策的目標(biāo)人群為9652.2萬(wàn)人，其中約有60%～70%的育齡婦女愿意生育二孩。政策的調(diào)整將會(huì)在一定程度上緩解我國(guó)低生育水平、人口老齡化、性別比過(guò)高以及勞動(dòng)人口短缺等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。翟振武認(rèn)為，若在2014～2015年左右放開(kāi)二孩，可以有效延緩總?cè)丝谠谖磥?lái)的縮減趨勢(shì)。政策調(diào)整后，我國(guó)人口總量在2027年達(dá)到最高值15.01億，比原有政策增加9400萬(wàn)人。

基于我國(guó)人口的“低生育—老齡化”特點(diǎn)，“普遍二孩”政策能在一定程度上延緩這種趨勢(shì)。若“普遍二孩”政策能夠促進(jìn)生育率的提高，會(huì)直接增加老齡化指標(biāo)的分母，延緩老齡化指數(shù)的增長(zhǎng)。若2014～2015之間實(shí)施“普遍二孩”，到2020年，老齡人口占比為16.6%，比政策維持不變低1個(gè)百分點(diǎn)；到2030年老齡人口占比為23.6%，比維持政策不變低1.6個(gè)百分點(diǎn)。雖然整體老齡化的趨勢(shì)不變，但速度放緩。

二是帶動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新引擎。在人口與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系中，存在兩種觀點(diǎn)，一是以馬爾薩斯為代表的“人口危機(jī)論”，認(rèn)為人口數(shù)量超過(guò)資源的承載能力將會(huì)造成人口過(guò)剩和貧困，要調(diào)節(jié)人口數(shù)量。另一類是以凱恩斯為代表的人口需求理論，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展放緩的重要原因是“有效需求不足”，主張?jiān)黾尤丝冢岣哔?gòu)買力，擴(kuò)大有效需求。⑤

縱觀我國(guó)改革開(kāi)放三十多年的發(fā)展歷程可以發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)期也就是勞動(dòng)力人口增長(zhǎng)期，而經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展很大程度上是“人口紅利”作用的結(jié)果。事實(shí)證明，我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展并未出現(xiàn)馬爾薩斯所言的人口危機(jī)。由于生育政策導(dǎo)致低生育率和少子化，也意味著剩余勞動(dòng)力無(wú)限供給的時(shí)代即將結(jié)束，這將會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)重創(chuàng)。2004年前后爆發(fā)的“民工荒”說(shuō)明我國(guó)勞動(dòng)力相對(duì)短缺問(wèn)題開(kāi)始暴露。國(guó)內(nèi)和國(guó)際上大量企業(yè)已經(jīng)向越南、泰國(guó)等勞動(dòng)力更廉價(jià)的地區(qū)轉(zhuǎn)移，我國(guó)“制造業(yè)大國(guó)”的地位顯得岌岌可危。

2015 年初國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)顯示：2014 年，我國(guó)勞動(dòng)人口（16周歲以上至60周歲以下）為91583萬(wàn)人，比上年末減少371萬(wàn)。若生育政策不調(diào)整，中國(guó)的勞動(dòng)人口在2015年到達(dá)峰值9.24億，從2036年開(kāi)始，我國(guó)勞動(dòng)人口規(guī)模將降至8億人以下，但“普遍二孩”的調(diào)整，勞動(dòng)年齡人口在2048年才下降至8億人以下⑥，生育政策的放開(kāi)使其推遲了12年。

根據(jù)凱恩斯人口需求理論，人口的增長(zhǎng)能刺激消費(fèi)和投資。王德文等研究發(fā)現(xiàn)，少兒撫養(yǎng)比每上升10%，對(duì)應(yīng)的儲(chǔ)蓄率下降1.09%，消費(fèi)則增加1.09%。從實(shí)際層面來(lái)看，“普遍二孩”的實(shí)施，首先直接帶動(dòng)母嬰行業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)的增長(zhǎng)，其次是教育行業(yè)需求的增長(zhǎng)，更大范圍內(nèi)還有房地產(chǎn)行業(yè)、家政行業(yè)需求的增長(zhǎng)，總之，政策實(shí)施對(duì)我國(guó)消費(fèi)需求將會(huì)起到明顯的拉動(dòng)作用。

三是化解家庭風(fēng)險(xiǎn)的必要手段。生育政策作用下產(chǎn)生的獨(dú)生子女家庭，就是典型的風(fēng)險(xiǎn)家庭。調(diào)查顯示，我國(guó)獨(dú)生子女家庭達(dá)到1.4億⑦，占到全國(guó)家庭的1/3。這些家庭面臨“失獨(dú)傷獨(dú)空獨(dú)”⑧的風(fēng)險(xiǎn)很大。另一方面，獨(dú)生子女健全的家庭，雖然保持結(jié)構(gòu)上的完整，但這些家庭中的養(yǎng)老難題依然突出?！?21”家庭，將使獨(dú)生子女面對(duì)沉重的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)成為“最辛苦的一代”。經(jīng)濟(jì)和精力上難以負(fù)擔(dān)四個(gè)老人的養(yǎng)老壓力，家庭作為社會(huì)的細(xì)胞，其脆弱性如此突出，那整個(gè)社會(huì)的脆弱性也顯而易見(jiàn)。

“普遍二孩”政策的實(shí)施無(wú)疑增加了家庭的穩(wěn)定和抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。多子女的家庭意外傷害的風(fēng)險(xiǎn)會(huì)大大降低，另一方面，在我國(guó)社會(huì)化養(yǎng)老體系尚未健全的情況下，家庭養(yǎng)老依然是主要的養(yǎng)老方式，在多子女家庭中的老人的養(yǎng)老問(wèn)題也會(huì)多一層保障，對(duì)子女而言，養(yǎng)老負(fù)擔(dān)和壓力也能分?jǐn)偂?/p>

“普遍二孩”政策的相關(guān)配套措施需全面完善

修訂相關(guān)法律，出臺(tái)“普遍二孩”政策的實(shí)施細(xì)則。在我國(guó)，生育政策對(duì)于生育水平的影響是非常顯著的，為快速扭轉(zhuǎn)我國(guó)低生育水平，在整個(gè)國(guó)家陷入“低生育陷阱”之前盡早出臺(tái)詳細(xì)的生育細(xì)則是十分有必要的。

自十八屆五中全會(huì)宣布全國(guó)實(shí)施“普遍二孩”以來(lái)，該話題在民間討論十分熱烈，但在政策宣布不久，各地政府表示，如果在各地細(xì)則落地前“搶生”屬違法行為⑨，需要罰款，而這無(wú)疑會(huì)造成部分育齡人口的政策壓力。根據(jù)“單獨(dú)二孩”政策細(xì)則出臺(tái)時(shí)間來(lái)看，全國(guó)各地反應(yīng)速度不一，部分省區(qū)在2014年1月初已經(jīng)落地，但部分省區(qū)如河南、山東在5月落地。由于各地時(shí)間不一致，也會(huì)造成部分人口流失。由于符合生育年齡而且生育意愿較高的“70后”，即將超過(guò)生育年齡，因此，建議各地應(yīng)盡快出臺(tái)詳細(xì)政策及其他的細(xì)則辦法，落實(shí)細(xì)則。

加強(qiáng)相關(guān)領(lǐng)域的公共服務(wù)供給。有學(xué)者認(rèn)為“普遍二孩”政策將造成出生堆積，尤其是城鎮(zhèn)以及人口聚集的地區(qū)有突出表現(xiàn)，由于短期內(nèi)幼年人口的突然增加，與長(zhǎng)期穩(wěn)定的出生人口規(guī)模形成差距，他們的需求會(huì)像波浪一樣隨時(shí)間推移而逐一影響到社會(huì)的多個(gè)方面。從我國(guó)現(xiàn)實(shí)來(lái)看，公共資源不足，公共服務(wù)的供給不足將是我們面臨的一大挑戰(zhàn)。

解決出生堆積的問(wèn)題，一方面在各省制定生育政策時(shí)，應(yīng)該鼓勵(lì)符合條件的育齡家庭，尤其是高齡婦女，盡早生育，對(duì)于低齡婦女，則可以通過(guò)宣傳和引導(dǎo)，倡導(dǎo)其實(shí)施二孩晚育間隔。在省級(jí)層面制定政策時(shí)，就應(yīng)該充分考慮各地區(qū)的具體情況，使生育水平在政策的作用下保持在合理范圍。

另一方面則是需要進(jìn)一步加強(qiáng)公共服務(wù)的建設(shè)和供給?！捌毡槎ⅰ闭弑貙a(chǎn)生大量的35歲以上的高齡孕產(chǎn)婦，這一群體將在孕育、生產(chǎn)中面臨比普通孕產(chǎn)婦更大風(fēng)險(xiǎn)，因此，針對(duì)高齡孕產(chǎn)婦的醫(yī)療服務(wù)需要充實(shí)。在城鎮(zhèn)，養(yǎng)育子女的經(jīng)濟(jì)成本主要體現(xiàn)在教育、醫(yī)療費(fèi)用的支出。因此，可以在一些目前生源不足的中小學(xué)試點(diǎn)小班化教育，預(yù)留一定的教育資源以備生源高峰到來(lái)。當(dāng)然根本還是在于擴(kuò)大公共服務(wù)的范圍，新建幼兒園、小學(xué)，滿足新增人口的需求。

公共政策制定需要考慮育齡婦女的需求。經(jīng)過(guò)對(duì)“單獨(dú)二孩”政策的研究發(fā)現(xiàn)，“單獨(dú)二孩”實(shí)施后，符合條件的家庭生育二孩的意愿沒(méi)有顯著變化，這說(shuō)明生育意愿較低的原因除了生育政策之外，還要其他方面的因素。

研究發(fā)現(xiàn)，家庭中妻子的年齡越大，生育意愿越低，妻子的學(xué)歷越高，生育意愿越低，除此之外，妻子的職業(yè)也會(huì)影響家庭的生育意愿。妻子從事農(nóng)業(yè)的家庭生育意愿明顯高于妻子從事工業(yè)和服務(wù)業(yè)，究其原因，當(dāng)妻子負(fù)擔(dān)了較多的家庭經(jīng)濟(jì)來(lái)源，就會(huì)有較少的精力去養(yǎng)育二孩，生育意愿就低。百度指數(shù)顯示，男性普遍比女性更關(guān)注二孩政策的調(diào)整，在“單獨(dú)二胎”的搜索人群中，男性占83%，女性占17%，關(guān)注度也反映出女性生育二孩的意愿低。很多職業(yè)女性生育意愿較低的原因在于，生育二孩將會(huì)中斷職業(yè)生涯的連續(xù)發(fā)展，未生育二孩的女性，可能在求職中受到歧視，生育完成后，可能會(huì)面臨著企業(yè)的解聘風(fēng)險(xiǎn)。這些都將為二孩家庭的女性生育意愿造成影響。

因此，在我國(guó)實(shí)施“普遍二孩”后，需要考慮在社會(huì)公共政策的制定中關(guān)注育齡女性的需求。日本采取延長(zhǎng)產(chǎn)假、增加育兒假，以及完善保育園和幼兒園的建設(shè)，以解決年青一代生育的后顧之后。韓國(guó)的治理經(jīng)驗(yàn)是通過(guò)立法來(lái)保障女性發(fā)展的權(quán)利，同時(shí)投入資金建立免費(fèi)的托兒、育兒機(jī)構(gòu)。這也可以為我國(guó)借鑒。

應(yīng)該說(shuō)，“普遍二孩”政策的實(shí)施，還只是我國(guó)應(yīng)對(duì)老齡化的第一步，一方面各地細(xì)則的盡快出臺(tái)，相關(guān)公共服務(wù)供給的完善，以及針對(duì)育齡女性的發(fā)展給予特殊的政策照顧，將是接下來(lái)工作的重點(diǎn)，而人口老齡化的趨勢(shì)也并非“普遍二孩”能夠徹底解決的，我國(guó)的生育政策還需要根據(jù)人口的發(fā)展情況不斷的進(jìn)行調(diào)整和完善。

（作者單位：陜西省行政學(xué)院）

【注釋】

①穆光宗：“‘經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下的中國(guó)生育政策選擇”，《人口與社會(huì)》，2015年第4期。

②翟振武，趙夢(mèng)晗：“‘單獨(dú)二孩政策的前因與后果”，《人口與計(jì)劃生育》，2014年第3期。

③《關(guān)于2014年北京市衛(wèi)生計(jì)生工作情況及2015年工作思路的通報(bào)》，北京市衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)，2015年1年20日。

④“福建單獨(dú)兩孩審批發(fā)證1.3萬(wàn)本”，中國(guó)新聞網(wǎng)，http：//www.chinanews.com/df/2014/07-18/6403022.shtml。

⑤劉靜：“基于人口學(xué)理論中國(guó)開(kāi)放生育二胎生育政策研究”，《經(jīng)營(yíng)管理者》，2011年第15期。

⑥翟振武，張現(xiàn)苓，靳永愛(ài)：“立即全面放開(kāi)二胎政策的人口學(xué)后果分析”，《人口研究》，2014年第3期。

⑦顧寶昌，李建新：《21世紀(jì)中國(guó)生育政策論爭(zhēng)》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2010年，第222頁(yè)。

⑧穆光宗：“人口優(yōu)化理論再探—新人口危機(jī)和國(guó)家安全”，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)》，2015年第4期。

⑨李金磊：“衛(wèi)計(jì)委：全面二孩落地時(shí)間將統(tǒng)一 多地明確搶生受罰”，中國(guó)新聞網(wǎng)，http：//news.youth.cn/gn/201511/t20151105_7277222.htm。

責(zé)編 /張蕾