法治視野下信訪制度改革進(jìn)路探析

鄭瑞平

【摘要】當(dāng)前社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，利益多元、沖突多樣，信訪工作數(shù)量倍增，解決效果總不見(jiàn)好。作為一種特殊的救濟(jì)機(jī)制，信訪制度存在著諸多問(wèn)題：信訪范圍應(yīng)限縮，信訪程序應(yīng)納入法治軌道，司法應(yīng)去行政化并充分發(fā)揮最終解決功能，信訪立法層次也亟待提升。伴隨著司法改革的推進(jìn)，經(jīng)由合理的設(shè)計(jì)與改造，信訪工作有望實(shí)現(xiàn)法治化和規(guī)范化。

【關(guān)鍵詞】法治 信訪制度 司法改革

【中圖分類(lèi)號(hào)】D926 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

信訪制度面臨之困境

信訪不信法。隨著改革的不斷深入推進(jìn)，社會(huì)利益格局發(fā)生了深刻變化，由此引發(fā)各類(lèi)社會(huì)矛盾。不少矛盾無(wú)法得到有效解決，尤其是身處社會(huì)下層的民眾，他們沒(méi)有更多的社會(huì)資源可以利用，其利益又容易受到侵犯，矛盾發(fā)生時(shí)，他們往往不能憑自身力量化解，需求助于強(qiáng)有力的第三方—政府來(lái)解決。信訪是很多基層民眾愿意尋求救助的重要途徑。新時(shí)期信訪的起因多種多樣，較為集中的理由如企業(yè)改制、房屋拆遷、土地征用、社會(huì)保障、環(huán)境問(wèn)題、下崗就業(yè)等。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)資料顯示，近年來(lái)最高法院接待的上訪案件數(shù)量一直走高，2010年的上訪數(shù)量為73500件次，是2003年的三倍。不僅僅是數(shù)量多，信訪的規(guī)模也在逐漸擴(kuò)大，近年來(lái)，由環(huán)境問(wèn)題引發(fā)的群體性事件正在以年均29%的速度增加。

近十余年來(lái)，信訪案件中大多數(shù)涉法涉訴，比例大約達(dá)到80%。從2010年到2014年，全國(guó)法院受理的行政訴訟案件和行政機(jī)關(guān)受理的復(fù)議案件數(shù)量一直都大大低于涉訴信訪案件。2010年，行政訴訟案135679件，行政復(fù)議案77606件，涉訴信訪案1298779件；涉訴信訪案件為行政訴訟的9.57倍，為行政復(fù)議的16.74倍。2014年，行政訴訟案193240件，行政復(fù)議案123859件，涉訴信訪案988233件；涉訴信訪案件為行政訴訟的5.11倍，為行政復(fù)議的7.98倍。與行政訴訟和行政復(fù)議的法律途徑相比，民眾信訪不信法，更傾向于選擇信訪這種救濟(jì)方式。

重結(jié)果輕過(guò)程?，F(xiàn)有的信訪制度很注重考核結(jié)果，信訪工作做得好不好，有一套評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，比如“零上訪”“零進(jìn)京訪”“零非訪”（即零非正常上訪）等。在工作實(shí)踐中，這些標(biāo)準(zhǔn)表現(xiàn)為“一票否決制”“信訪排名”等。“信訪排名”指的是上級(jí)部門(mén)對(duì)各地市越級(jí)上訪數(shù)量等進(jìn)行統(tǒng)計(jì)排名?！耙黄狈駴Q制”意味著只要本轄區(qū)內(nèi)出現(xiàn)了越級(jí)上訪或非正常群體上訪造成惡劣影響等情況，該地方的所有工作就被一票否決。在當(dāng)下政府部門(mén)的考核體系中被廣泛引用，如信訪一票否決、環(huán)保一票否決、安全生產(chǎn)一票否決、黨風(fēng)廉政一票否決等。不可否認(rèn)，“一票否決制”在實(shí)踐中發(fā)揮了積極作用。在“一票否決制”的高壓態(tài)勢(shì)下，從主要領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)到具體的責(zé)任人，都是被否決對(duì)象，可以大大減少推諉扯皮等現(xiàn)象，確保政令暢通。同時(shí)“一票否決制”能夠警醒各級(jí)各部門(mén)及領(lǐng)導(dǎo)干部必須消除麻痹大意的思想，時(shí)時(shí)保持責(zé)任意識(shí)，有利于提升工作效率。但是如果考核目標(biāo)定得過(guò)于主觀、脫離實(shí)際，則會(huì)產(chǎn)生始料未及的結(jié)果?！耙黄狈駴Q制”“信訪排名”給各級(jí)黨政部門(mén)造成了巨大壓力，大家紛紛使出渾身解數(shù)，惟愿將本轄區(qū)內(nèi)的上訪數(shù)量降到最低點(diǎn)，確保自己在“信訪排名”中不要名列前茅。

各地千方百計(jì)控制進(jìn)京上訪人員，花錢(qián)買(mǎi)“穩(wěn)定”成為一些地方政府的“非常之舉”。有的地方政府想盡一切辦法截訪，在敏感時(shí)期甚至對(duì)上訪者嚴(yán)加看守、圍追堵截、非法關(guān)押，嚴(yán)重侵犯了上訪者的人身自由和民主權(quán)利。在上述方法失效后，他們又想方設(shè)法找上級(jí)信訪部門(mén)“銷(xiāo)號(hào)”。且不說(shuō)由此帶來(lái)的人力、物力、財(cái)力的耗費(fèi)有多大，對(duì)上訪人堵、壓、關(guān)、買(mǎi)，能夠真正平息社會(huì)矛盾，令上訪人心悅誠(chéng)服地回家過(guò)日子嗎？恰恰相反，這些做法可能短期內(nèi)控制了信訪數(shù)量，但往往導(dǎo)致沖突更加嚴(yán)重并且激化。著名的上訪者唐慧從2007年起進(jìn)京上訪達(dá)23次之多，其所在地鎮(zhèn)政府為平息上訪，在唐慧身上花費(fèi)了上百萬(wàn)元仍然無(wú)濟(jì)于事，最后唐慧被有關(guān)部門(mén)決定勞動(dòng)教養(yǎng)，誰(shuí)知此決定一出，該案引起了更大的社會(huì)關(guān)注，甚至引發(fā)勞教制度的存廢話題探討。對(duì)于信訪案件，本應(yīng)辨明原由，明晰事理，重視過(guò)程調(diào)解，消除糾紛，息事寧人；遺憾的是，很多地方黨政卻采取簡(jiǎn)單、直接、粗暴的手段處理信訪事項(xiàng)，結(jié)果無(wú)法真正除卻矛盾。

訪而不信，訪而不終。我國(guó)對(duì)信訪事項(xiàng)的處理實(shí)行“三級(jí)終結(jié)制”。同一信訪事項(xiàng)經(jīng)過(guò)三級(jí)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行辦理、復(fù)查、復(fù)核做出決定后，即告終結(jié)。信訪人如果仍然對(duì)復(fù)核意見(jiàn)不服，再次以同一事實(shí)和理由提出投訴請(qǐng)求的，各級(jí)人民政府信訪工作機(jī)構(gòu)和其他行政機(jī)關(guān)不再受理。但是實(shí)踐中，只要信訪人認(rèn)為自己之前的利益訴求并未得到滿足，就不會(huì)接受處理結(jié)果，訪而不信，不斷地纏訪、鬧訪，即便已經(jīng)過(guò)三級(jí)機(jī)構(gòu)處理也不息訪。而鬧訪、纏訪可以對(duì)黨政機(jī)關(guān)形成某種壓力，在維穩(wěn)的要求下，在信訪人的信訪訴求與政府的秩序追求的相互角力中，黨政機(jī)關(guān)最終容易妥協(xié)，不得不反復(fù)接待信訪，意圖息事寧人，避免在轄區(qū)內(nèi)出了亂子，導(dǎo)致信訪無(wú)法實(shí)現(xiàn)終結(jié)。為了最大限度地獲益，他們?cè)谛旁L的手段上動(dòng)腦筋，不少人采取非正常手段上訪，比如到辦公區(qū)域哭鬧、圍堵機(jī)關(guān)大門(mén)、攔截領(lǐng)導(dǎo)車(chē)輛、在公共場(chǎng)所自殘、自殺加以威脅等①，盡可能地突破正常秩序，引起高權(quán)關(guān)注。

造成訪而不信、訪而不終現(xiàn)象產(chǎn)生的重要原因是信訪制度功能的錯(cuò)位。信訪制度設(shè)計(jì)之初的基本功能是上通下達(dá)、反映民意，為公民提供利益表達(dá)及民主監(jiān)督的渠道。社會(huì)環(huán)境的變化賦予了信訪制度救濟(jì)權(quán)利的功能。文革后的特殊歷史時(shí)期，信訪制度被用來(lái)解決政治運(yùn)動(dòng)的遺留問(wèn)題，在昭雪冤案中卓有成效。這段歷史時(shí)期結(jié)束后，信訪的階段性作用本應(yīng)隨之完結(jié)，但實(shí)際并未如此，信訪沒(méi)有回歸其原有的意見(jiàn)表達(dá)的常態(tài)功能，而依慣性運(yùn)行，權(quán)利救濟(jì)的特殊功能一直沿用至今。在今天，社會(huì)轉(zhuǎn)型中的利益糾葛主要是發(fā)生在公民與政府、公民與企業(yè)之間的沖突。當(dāng)事者不僅想通過(guò)信訪表達(dá)不平和意見(jiàn)，更想通過(guò)這個(gè)渠道獲得利益補(bǔ)償。當(dāng)前，信訪的功能已轉(zhuǎn)化為以權(quán)力救濟(jì)和解決糾紛為主，意見(jiàn)表達(dá)和溝通的功能被淡化。這又與作為社會(huì)糾紛終結(jié)機(jī)制的司法體制發(fā)生沖突，使得司法權(quán)威受損。

信訪制度陷困境的原因分析

信訪范圍過(guò)寬。信訪是個(gè)筐，事事往里裝。權(quán)比法大、文件比法律條文管用的現(xiàn)象并不少見(jiàn)。信訪體系依托于黨政機(jī)關(guān)的政治權(quán)威，手中可動(dòng)用調(diào)配的資源豐富，處理手段靈活，比如組織協(xié)調(diào)，比如財(cái)政分擔(dān)等，這使得其在處理一些復(fù)雜的、涉及面廣的社會(huì)矛盾時(shí)頗具效率優(yōu)勢(shì)。由此許多人認(rèn)為黨政機(jī)關(guān)能解決一切問(wèn)題，走信訪的路子，也許能夠獲得權(quán)力資源與利益。利益可期，不論是政治性、政策性問(wèn)題，還是歷史遺留類(lèi)、法律類(lèi)問(wèn)題，不加區(qū)分，只管找信訪部門(mén)說(shuō)事。出于秩序考慮，信訪部門(mén)一般都會(huì)予以受理。

信訪解決措施失范化。就信訪體系本身來(lái)講，信訪處理機(jī)構(gòu)缺乏中立性，具體運(yùn)行過(guò)程不示于人、缺少公開(kāi)性。從與司法系統(tǒng)的關(guān)系來(lái)看，具有實(shí)際意義上的救濟(jì)功能的信訪體系，與以定紛止?fàn)帯⒕葷?jì)權(quán)利為宗旨、社會(huì)公正最后一道屏障的司法體系之間，不可避免地會(huì)發(fā)生沖突，信訪插手司法裁判，損害了司法的權(quán)威。實(shí)踐中，信訪事項(xiàng)一般會(huì)遵照屬地原則返回原責(zé)任部門(mén)處理，處理機(jī)關(guān)一般是信訪人申訴對(duì)象的主管部門(mén)。處理機(jī)關(guān)與信訪事項(xiàng)有利益牽涉，地位并不中立，做出的處理結(jié)果如何能令人信服呢？信訪人選擇繼續(xù)信訪不會(huì)出人意料，矛盾仍然存在。信訪處理過(guò)程中，雙方當(dāng)事人沒(méi)有機(jī)會(huì)當(dāng)面對(duì)質(zhì)、交流，主要是聽(tīng)取信訪人的證詞和查閱提交的材料，難以做到客觀全面地了解事實(shí)；信訪處理的結(jié)果和依據(jù)也不明晰，不免招來(lái)外界對(duì)案件的猜測(cè)，也不利于信訪工作的開(kāi)展。

司法權(quán)威不足，向信訪讓渡終局解決功能。司法權(quán)威是司法的外在強(qiáng)制力與人們的內(nèi)在服從的統(tǒng)一。目前法院的司法權(quán)威嚴(yán)重缺失是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。導(dǎo)致這種情況的發(fā)生與司法行政化有很大關(guān)系。簡(jiǎn)單地說(shuō)，司法行政化就是以行政管理方式來(lái)操作司法活動(dòng)。行政化的司法使得法院成為黨政的附庸，為權(quán)力背書(shū)，司法能力受到削弱?！皩徖碚卟徊脹Q，裁決者不負(fù)責(zé)”就是由司法行政化催生的一種不正?，F(xiàn)象。將信訪制度植入司法制度逐漸扭轉(zhuǎn)了司法的功能，司法已由原來(lái)的解決糾紛并建立規(guī)則，轉(zhuǎn)化為息訴罷訪，服務(wù)大局，本已不足的司法權(quán)威進(jìn)一步萎縮。加之資源配置能力不足，法院作為終局性糾紛解決機(jī)關(guān)時(shí)常有心無(wú)力，逐漸滋生了“讓渡意識(shí)”，甘愿將終局解決權(quán)能讓渡給黨政機(jī)關(guān)，而將自身定位為解決糾紛的輔助部門(mén)。黨政信訪部門(mén)對(duì)此不堪重負(fù)，這種做法已難以為繼。

立法基礎(chǔ)薄弱。我國(guó)信訪工作的法律依據(jù)只有一個(gè)，即行政法規(guī)《信訪條例》，此外別無(wú)其他規(guī)范性法律文件。根據(jù)《立法法》的規(guī)定，《信訪體例》的適用主體為行政機(jī)關(guān)，社會(huì)團(tuán)體和企事業(yè)單位可以參照?qǐng)?zhí)行。然而我國(guó)的信訪機(jī)構(gòu)體系龐大，涉及黨委、立法、司法、政協(xié)、軍隊(duì)等多個(gè)系統(tǒng)，這些系統(tǒng)顯然不能適用這部條例，信訪工作于法無(wú)據(jù)，只能適用一些內(nèi)部文件，公開(kāi)性欠缺，陷入了尷尬的境況。另一方面，信訪工作涉及社會(huì)管理的方方面面，類(lèi)型繁雜，遠(yuǎn)非一部條例可以概括，《信訪條例》自2005年頒布，在實(shí)際工作中已顯示出一定的滯后性，急需補(bǔ)充增改。

信訪制度法治化的對(duì)策

應(yīng)限縮信訪范圍。限縮信訪的范圍，就是為信訪減負(fù)，實(shí)現(xiàn)信訪范圍法治化。通過(guò)專門(mén)的信訪法律來(lái)確定信訪事項(xiàng)的范圍，讓信訪的歸信訪，法律的歸法律，政策的歸政策。對(duì)現(xiàn)有的信訪事項(xiàng)加以甄別，我們就會(huì)發(fā)現(xiàn)多數(shù)事項(xiàng)遠(yuǎn)不是反映民情民意，超出了信訪的應(yīng)有范疇，理應(yīng)去除。一方面，涉法涉訴案件。一類(lèi)是涉及公、檢、法、司的訴求；另一類(lèi)是已經(jīng)進(jìn)入訴訟、仲裁、行政復(fù)議的訴求。這些案件本應(yīng)通過(guò)法律途徑來(lái)解決，而非信訪途徑。實(shí)踐中，一個(gè)訴求先經(jīng)過(guò)訴訟程序，終結(jié)后又啟動(dòng)信訪程序的現(xiàn)象也不少見(jiàn)。還有的當(dāng)事者在訴訟與信訪之間來(lái)回游走，司法沒(méi)有滿足利益訴求的，又去信訪；對(duì)信訪處理結(jié)果不滿意的，再去訴訟，反反復(fù)復(fù)，直到期待的利益實(shí)現(xiàn)為止。這背后有人治傳統(tǒng)觀念的影響，也有司法制度及司法機(jī)關(guān)本身的問(wèn)題。在民事訴訟法修改以前，受理民事案件時(shí)采用立案審查制，出于謹(jǐn)慎考慮，有一些新型的案件糾紛不予受理，將很多糾紛推向了信訪部門(mén)。新的民事訴訟法規(guī)定了立案登記制度，降低了立案的難度，擴(kuò)大了訴訟的范圍。另一方面，司法人員辦案中確實(shí)存在違反公正的情況，關(guān)系案、人情案、金錢(qián)案、權(quán)力案屢禁不止。打鐵還需自身硬，因此有必要整肅司法隊(duì)伍，用制度進(jìn)行嚴(yán)懲與有效治理，樹(shù)立司法權(quán)威，取得民眾信任。

另一方面，政策性事項(xiàng)。有的上訪案件反映的并不是執(zhí)行中的問(wèn)題，也不是司法的問(wèn)題，而是政策與法律規(guī)定本身的問(wèn)題。比如集體上訪事件經(jīng)常反映的土地征收、房屋拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題，單單依靠信訪途徑無(wú)法解決，根本上講需要政策、法律作出修改。政策不調(diào)整、法律不修改，信訪部門(mén)也無(wú)計(jì)可施。這類(lèi)問(wèn)題需要相關(guān)的行政部門(mén)、立法機(jī)關(guān)來(lái)解決。

實(shí)現(xiàn)信訪程序法治化。第一，借鑒程序公正的法治原則，信訪程序應(yīng)該符合公正要求，核心是信訪事項(xiàng)處理部門(mén)應(yīng)為獨(dú)立且中立的第三方，而不是原來(lái)處理該信訪糾紛的責(zé)任部門(mén)。建議各級(jí)黨委政府可以設(shè)立專門(mén)的信訪委員會(huì)，統(tǒng)一接受和處理本地區(qū)的非法律類(lèi)信訪事項(xiàng)。現(xiàn)有的處理方式，不論是轉(zhuǎn)辦、交辦，或是督辦、領(lǐng)導(dǎo)批示，所發(fā)揮的作用只是構(gòu)成對(duì)處理機(jī)關(guān)的一種監(jiān)督、檢查的壓力，實(shí)際處理結(jié)果和以前的處理不會(huì)有什么區(qū)別。由獨(dú)立的信訪委員會(huì)來(lái)負(fù)責(zé)處理，可以避免以往“定論”的影響，也可以提高處理結(jié)果的公信力，使信訪人更易接受。

第二，借鑒程序公開(kāi)的法治原則，信訪程序應(yīng)增加透明度，在調(diào)查事實(shí)時(shí)聽(tīng)取雙方當(dāng)事人的意見(jiàn)，增進(jìn)雙方理解，為協(xié)商解決事件打下良好的基礎(chǔ)。對(duì)處理依據(jù)與結(jié)果也應(yīng)公開(kāi)，接受社會(huì)監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)信訪事務(wù)處理有規(guī)則、講程序、法治化。

第三，應(yīng)堅(jiān)決執(zhí)行現(xiàn)有的信訪“三級(jí)終結(jié)制”，一個(gè)事項(xiàng)經(jīng)三級(jí)機(jī)關(guān)處理即告終結(jié)，當(dāng)事人再次信訪的，不再受理。②

第四，堅(jiān)決實(shí)現(xiàn)信訪和司法的分離。對(duì)于涉法涉訴案件，只能由司法機(jī)關(guān)處理，不得再尋求信訪途徑解決。信訪部門(mén)不得插手正在進(jìn)行的司法裁判，已作出裁決的案件，當(dāng)事人又向信訪部門(mén)申訴的，不予受理。對(duì)于信訪和司法重合的案件，應(yīng)堅(jiān)持先信訪后司法原則，而不是相反。務(wù)必切實(shí)保證司法裁判的終局效力，司法權(quán)威不容挑戰(zhàn)。

司法去行政化，充分發(fā)揮司法最終解決功能。司法行政化不尊重司法活動(dòng)本身的運(yùn)作規(guī)律，限制了司法應(yīng)有的權(quán)利救濟(jì)的社會(huì)功能，有損司法權(quán)威，降低了司法公信力。因此，正在深入進(jìn)行的司法改革中一項(xiàng)重要的內(nèi)容就是司法去行政化和去地方化。這場(chǎng)中央發(fā)起的從上而下的司法改革，順應(yīng)司法運(yùn)行特點(diǎn)，尊重司法活動(dòng)規(guī)律，去除外部的行政干預(yù)，消除內(nèi)部的行政管理體制，正在逐步實(shí)施以下具體措施。

第一，改革司法管理體制，實(shí)現(xiàn)司法體系獨(dú)立運(yùn)轉(zhuǎn)，推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度。

第二，改變以往由審委會(huì)、院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)等行政管理官員定案的做法，確立“讓審判者裁判，由裁判者負(fù)責(zé)”的司法權(quán)運(yùn)行原則，將裁判的權(quán)與責(zé)還給審理法官，逐步取消行政管理者的定案職權(quán)。

第三，推進(jìn)法官的職業(yè)化進(jìn)程。建立高于普通公務(wù)員的法官職級(jí)待遇制度；法官可以獲得非因法定事由不被調(diào)移、全額薪酬、任職終身等法官職業(yè)保障制度。同時(shí)嚴(yán)格法官及法院院長(zhǎng)的選任條件，實(shí)現(xiàn)法官精英化，提高法官素質(zhì)要求，減少員額，增配輔助人員。

第四，推進(jìn)主審法官制改革，完善主審法官、合議庭辦案責(zé)任制，解決審、判分離問(wèn)題。③我們希望這些司法改革措施能夠逐一實(shí)現(xiàn)、維持并不斷完善，由此強(qiáng)化法院的終局性糾紛解決功能，讓司法真正成為社會(huì)正義的最后一道防線。讓信訪與司法分離，使信訪回歸表達(dá)民意的原本功能，為信訪減負(fù)并由此集中精力履行好上通下達(dá)職能。

急需提高信訪的立法層次。小立法已無(wú)法適應(yīng)大信訪格局，因此要針對(duì)信訪制定專門(mén)法律，提高信訪依據(jù)的法律效力層次，為各個(gè)國(guó)家機(jī)構(gòu)和系統(tǒng)提供有效的法律依據(jù)。由全國(guó)人大制定信訪法，中央可制定黨內(nèi)信訪條例，徹底改變一法管信訪的局面。同時(shí)，相關(guān)的法律解釋并不可少，在信訪法頒布后，各部門(mén)要及時(shí)出臺(tái)配套細(xì)則，為信訪執(zhí)行提供可操作性的依據(jù)。如此可從立法層面促進(jìn)信訪工作實(shí)現(xiàn)規(guī)范化和公開(kāi)化。

結(jié)語(yǔ)

思想家托克維爾有句名言：“在美國(guó)，所有問(wèn)題都會(huì)轉(zhuǎn)化為法律問(wèn)題?！边@句話對(duì)我們具有啟示意義。把信訪納入法治的軌道，讓司法真正成為社會(huì)正義的最后一道防線，是一個(gè)法治國(guó)家的基本素質(zhì)，也是中國(guó)人必須實(shí)現(xiàn)的中國(guó)夢(mèng)。

（作者為重慶廣播電視大學(xué)副教授）

【注釋】

①楊小軍：“信訪法治化改革與完善研究”，《中國(guó)法學(xué)》，2013年第5期。

②李紅勃：“信訪的法治規(guī)訓(xùn)：基本內(nèi)涵與路徑選擇”，《法學(xué)論壇》，2014年第6期。

③龍宗智，袁堅(jiān)：“深化改革背景下對(duì)司法行政化的遏制”，《法學(xué)研究》，2014年第1期。

責(zé)編 /韓露（實(shí)習(xí)）