居住證的制度價值與立法定位

徐紅新　薛靈芝

【摘要】戶籍壁壘、非永久性遷移、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是居住證制度產(chǎn)生和存在的社會基礎(chǔ)。居住證制度既有讓流動人口分享居住地公共服務(wù)、保留農(nóng)村進城人口的土地權(quán)利、有效緩沖城鎮(zhèn)化的社會風(fēng)險等制度優(yōu)勢，也有未完全打破戶籍壁壘、降低農(nóng)村人口遷戶意愿等制度缺陷，在推進城鎮(zhèn)化過程中應(yīng)科學(xué)合理地協(xié)調(diào)居住證制度與戶籍制度改革的關(guān)系。

【關(guān)鍵詞】流動人口 戶籍壁壘 居住證 公共服務(wù)

【中圖分類號】D922 【文獻標(biāo)識碼】A

進入21世紀(jì)以來，隨著人權(quán)入憲、以人為本理念的深入和勞動力市場供求關(guān)系的變化，流動人口管理已經(jīng)由20世紀(jì)80、90年代的防范控制型轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)管理型。各地先后出臺了居住證的管理辦法，2015年12月國務(wù)院發(fā)布了《居住證暫行條例》，對居住證的申領(lǐng)、持證人的權(quán)利做了規(guī)定。近幾年，學(xué)者對居住證的制度規(guī)則和社會效果做了較為細致的探討，但對居住證的制度價值等理論問題研究不足，對新型城鎮(zhèn)化形勢下居住證的制度定位缺乏深入研究。對于這些問題的思考，有助于增強居住證立法的科學(xué)性和嚴(yán)密性，協(xié)調(diào)居住證制度與戶籍制度改革的關(guān)系。

居住證制度的社會基礎(chǔ)

戶籍壁壘造成的流動人口公共服務(wù)缺失是居住證制度產(chǎn)生的直接現(xiàn)實原因。改革開放以來，隨著我國的工業(yè)化和城市化的發(fā)展，大量人口從農(nóng)村流向城市，從中小城市流向大城市，流動人口的規(guī)模持續(xù)擴大。然而，我國至今實行的仍是1958年基于計劃管理和城鄉(xiāng)分割所制定的《戶口登記條例》，該條例將戶口遷移，尤其是農(nóng)村向城市的戶口遷移事由限于正規(guī)就業(yè)、大專院校錄取等情形。嚴(yán)格的戶口遷移政策成為城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間一道難以逾越的“壁壘”和“藩籬”，導(dǎo)致城市中流動人口“人戶分離”。大量流動人口雖已在城市居住、工作、生活多年，卻仍不能將戶口遷入所居住的城市，出現(xiàn)了農(nóng)民工、“北漂”、“南漂”等獨特的社會現(xiàn)象。同時，計劃經(jīng)濟時期形成的城市勞動就業(yè)、義務(wù)教育、社會保險、住房保障、社會救助等公共服務(wù)僅面向戶籍人口，將流動人口排斥在外，導(dǎo)致流動人口公共服務(wù)缺失，嚴(yán)重影響到流動人口在城市中的工作和生活。

非永久性遷移是居住證制度存在的重要現(xiàn)實基礎(chǔ)。近年來，隨著新生代農(nóng)民工成為主體，農(nóng)民工定居城市的意愿不斷增強，但多數(shù)農(nóng)民工的地域轉(zhuǎn)移、職業(yè)轉(zhuǎn)換、身份轉(zhuǎn)變都具有不徹底性，城鄉(xiāng)雙向流動仍是當(dāng)前農(nóng)村人口外出務(wù)工的基本特征。①制度障礙與經(jīng)濟障礙共同造成了多數(shù)農(nóng)民工選擇了非永久性遷移方式。一是城市就業(yè)不穩(wěn)定，缺乏健全的社會保障。農(nóng)民工主要集中于城鎮(zhèn)勞動密集型行業(yè)，多屬于非正規(guī)就業(yè)。二是城市生活成本高，特別是房價過高。農(nóng)民工不愿意定居城市的原因中，排第一位的是“買不起房”，占65.29%。②三是農(nóng)地制度改革滯后，農(nóng)民工的土地權(quán)利缺乏獲得合理的退出機制。因此，在加快戶籍制度改革引導(dǎo)農(nóng)村人口在城市定居并遷入戶籍的同時，我國要充分考慮多數(shù)農(nóng)民工在城市和農(nóng)村之間雙向流動的現(xiàn)實，通過居住證制度保障農(nóng)村進城人口獲得城市公共服務(wù)。

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是居住證制度存在的根本社會基礎(chǔ)。近年來，我國工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化程度快速提高，已經(jīng)邁入了中等收入國家行列，但城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)依然明顯，城鄉(xiāng)差距過大。城市已經(jīng)基本破除了計劃經(jīng)濟體制的束縛，構(gòu)建起了基本適應(yīng)市場經(jīng)濟的制度規(guī)則。在農(nóng)村，盡管家庭承包責(zé)任制使農(nóng)民獲得了土地的承包經(jīng)營權(quán)，但集體所有的土地制度還沒有改革，城鄉(xiāng)二元制度體系沒有根本改變。③城鄉(xiāng)二元體制主要體現(xiàn)在土地制度上：土地所有權(quán)的二元制。1982年憲法確立了城市土地屬國家所有、農(nóng)村土地屬集體所有的土地所有權(quán)二元體制，并禁止土地的買賣。由于法律對農(nóng)村集體成員資格缺乏明確規(guī)定，導(dǎo)致農(nóng)村土地所有權(quán)主體范圍模糊；土地使用權(quán)的二元制?！段餀?quán)法》確立了我國城鄉(xiāng)二元的土地用益物權(quán)體系。在城市國有土地上設(shè)定的土地使用稱為建設(shè)用地使用權(quán)，在農(nóng)村集體土地上設(shè)定的土地使用權(quán)主要是僅面向本集體成員的土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)，并受到嚴(yán)格的用途管制。土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的二元制。城市建設(shè)用地使用權(quán)可以在房地產(chǎn)市場自由處分和交易，農(nóng)村土地使用權(quán)的處分受到嚴(yán)格限制，農(nóng)地承包權(quán)和宅基地使用權(quán)不能自由轉(zhuǎn)讓和抵押。在城鄉(xiāng)二元體制下，居住證制度成為解決流動人口市民待遇問題的現(xiàn)實制度選擇。

居住證的制度優(yōu)勢

城鄉(xiāng)戶籍遷移自由是我國戶籍制度改革的最終目標(biāo)，但在城鄉(xiāng)二元體制難以突破的情況下，居住證制度具有不同于戶籍制度的獨特制度優(yōu)勢。

打破戶籍壁壘，讓流動人口分享居住地公共服務(wù)。改革開放以來，我國一直在探索戶籍管理制度改革，但進展遲緩，收效不大，特別是大城市的落戶門檻依然很高。居住證制度將流動人口獲得城市公共服務(wù)的方式從戶籍遷移的“高門檻、一次性”轉(zhuǎn)變?yōu)榫幼∽C的“低門檻、階梯式”，依據(jù)居住年限等情況賦予流動人口不同的福利和權(quán)益。居住證制度避開了戶籍制度壁壘，通過制度創(chuàng)新靈活地解決了流動人口的市民待遇問題。居住證制度賦予了流動人口子女就學(xué)、勞動就業(yè)、優(yōu)生優(yōu)育、衛(wèi)生防疫、社會保險等社會權(quán)利和證照辦理、公共交通優(yōu)惠等便民措施以及流動人口參與社會事務(wù)管理的權(quán)利。居住證制度打破了原先以戶籍為基準(zhǔn)的公共資源配置方式，將公共服務(wù)從城市戶籍人口擴大到持有居住證的流動人口，具有淡化戶籍管理、加強流動人口權(quán)益保護、促進城市經(jīng)濟和社會發(fā)展等積極意義。④居住證制度也促使城市政府承擔(dān)起為流動人口提供公共服務(wù)的責(zé)任，推動流動人口工作從管理為主轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)為先。

保留農(nóng)村進城人口附著于農(nóng)村戶籍上的土地等權(quán)利。作為流動人口主體的農(nóng)村進城人口通過居住證在享受城市公共服務(wù)的同時保留農(nóng)村戶籍，從而保有附著于農(nóng)村戶籍上的土地等權(quán)利，有利于保護農(nóng)村進城人口的合法權(quán)益。農(nóng)村戶籍附著有與城市不同的財產(chǎn)權(quán)利，這包括以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權(quán)為基礎(chǔ)的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體資產(chǎn)收益分配權(quán)等。農(nóng)民所享有的權(quán)利帶有強烈的身份性、以土地權(quán)利為核心、土地權(quán)利取得的無償性、平均分配性、處分權(quán)的嚴(yán)格限制、宅基地使用權(quán)的無期限性等特點，其中最突出的性質(zhì)是強烈的身份性。《農(nóng)村土地承包法》第五條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟組織發(fā)包的農(nóng)村土地”，《土地管理法》第六十二條規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地”，將土地承包權(quán)、宅基地的權(quán)利主體限定為本集體成員、村民。國家為了推進人口城鎮(zhèn)化，鼓勵農(nóng)村人口在城市落戶，規(guī)定農(nóng)民進城落戶不得以農(nóng)民放棄土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體資產(chǎn)收益分配權(quán)等三項權(quán)利作為前提條件，但該政策尚未轉(zhuǎn)化成法律，并且與現(xiàn)行法律規(guī)定和實際狀況相沖突，因而國家應(yīng)當(dāng)及時修改有關(guān)法律，讓農(nóng)民放心進城落戶。居住證制度不存在戶籍遷移所存在的諸多問題困繞，它在讓農(nóng)村進城人口享受城市公共服務(wù)的同時保留其農(nóng)村戶籍，從而保有其集體成員權(quán)及其他權(quán)利，避免損害農(nóng)村進城人口的合法權(quán)益。

有效緩沖和化解戶籍制度改革與城鎮(zhèn)化可能存在的社會風(fēng)險。居住證制度保留農(nóng)村進城人口承包地、宅基地更重要的意義在于，土地不僅是農(nóng)民工的財產(chǎn)，更是農(nóng)民工的生存保障；對社會而言，在于其社會穩(wěn)定器功能，從而降低戶籍制度改革和城鎮(zhèn)化的風(fēng)險。我國人多地少、人均資源匱乏、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，這決定了我國實現(xiàn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的長期性。國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃顯示，從1978年至2013年，我國城鎮(zhèn)常住人口從1.7億人增加到7.3億人，城鎮(zhèn)化率從17.9%提升到53.7%，年均提高1.02個百分點，城鎮(zhèn)化速度也很快。中國城鎮(zhèn)化過程中沒有出現(xiàn)拉美等國家的貧民窟、犯罪問題，這在一定程度上要歸功于對農(nóng)民工土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)的保障，為農(nóng)民工留有退路。在2008年全球金融危機期間，中國返鄉(xiāng)的農(nóng)民工大約占到外出農(nóng)民工總數(shù)的40%～50%，有7000萬人左右。⑤多數(shù)農(nóng)民工在城市就業(yè)不穩(wěn)定，如果再讓農(nóng)民工失去土地，就可能引發(fā)社會風(fēng)險。

居住證的制度缺陷

作為戶籍壁壘下解決流動人口特別是農(nóng)民工公共服務(wù)問題的應(yīng)對之策，居住證制度也存在著明顯的制度缺陷。

居住證制度并未完全打破戶籍壁壘，不能取代戶籍遷移自由。居住證制度使公民待遇更加多樣化，不符合公民法律地位平等的原則。有學(xué)者認為，居住證制度將市民區(qū)分為戶籍人口、居住證持有人、未辦理居住證的流動人口三種身份，在待遇上分別屬于城市中的一等公民、二等公民和三等公民。⑥居住證制度反映了戶籍壁壘下城市公共服務(wù)對流動人口的有限放開，帶有一定歧視色彩。而從另一個角度看，居住證持有人不僅可以享受戶籍地的福利待遇，而且還可以享受居住地公共服務(wù)，在形式上對戶籍居民也是不公平的。因此，在全面推行居住證制度的同時，應(yīng)當(dāng)加大戶籍制度改革力度，逐步消除城鄉(xiāng)二元戶籍制度和戶籍壁壘，實現(xiàn)戶籍遷移自由。

居住證制度進一步降低了農(nóng)村人口向城市遷移戶籍的意愿。居住證在某種程度上發(fā)揮著城市戶籍所具有的公共資源分配功能，從而削弱了城市戶籍的作用，在一定程度上降低了農(nóng)村人口落戶城市的意愿。不僅多數(shù)農(nóng)民工不愿意將戶籍轉(zhuǎn)入城市，而且農(nóng)村大學(xué)生將戶籍轉(zhuǎn)移到城市的比例也不斷降低。根據(jù)《戶口管理條例》的規(guī)定，農(nóng)村大學(xué)生憑學(xué)校錄取通知書有權(quán)將戶口遷入城市。但大學(xué)生入學(xué)時戶口遷移率已經(jīng)從計劃經(jīng)濟時期的100%，逐年下降到近年來的不足50%甚至更低。⑦國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃顯示，2013年我國常住人口城鎮(zhèn)化率為53.7%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率只有36%左右，二者相差約18個百分點，而且自改革開放以來一直呈現(xiàn)逐年擴大的趨勢。大量農(nóng)村人口在城市工作和生活，但戶口仍在農(nóng)村，不僅降低了戶籍人口城鎮(zhèn)化率，也導(dǎo)致大量農(nóng)村進城人口不能完全從農(nóng)村土地中解放出來，影響了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進程。

居住證的立法定位

居住證不是居住許可。居住證與暫住證有著直接的歷史淵源關(guān)系，二者都是針對流動人口設(shè)計的管理制度，都要求流動人口在居住地有長期居住的意愿和事實，都是由公安機關(guān)發(fā)放的身份證明。但居住證與暫住證有著不同的性質(zhì)。首先，暫住證是對流動人口在城市合法居住的行政許可，未取得暫住證而在城市居住屬于違法行為，要受到行政處罰，甚至?xí)l(fā)生強制收容遣送原籍的后果。而居住證是對流動人口在城市長期居住事實的確認和賦予其準(zhǔn)市民身份。有人認為各地對未辦理居住證的行為缺乏懲罰性后果是一種立法缺憾，這種觀點顯然仍是從行政管理、社會控制的角度去認識居住證制度。其次，暫住證制度側(cè)重于治安管理、流動人口的社會控制，而居住證制度強調(diào)流動人口的權(quán)益保護和城市政府的公共服務(wù)責(zé)任。再次，暫住證的辦理具有強制性，而居住證則是自愿申領(lǐng)。居住證制度通過提供公共服務(wù)激勵流動人口辦理居住證從而提高居住登記的比例，但不能反過來因為流動人口不辦理居住證而給予處罰，不辦理居住證的后果應(yīng)是流動人口不能享受居住地政府提供的相應(yīng)公共服務(wù)。

居住證不同于居住登記。居住證的福利待遇雖然對居住登記有一定的促進作用，但僅靠居住證的激勵作用，實現(xiàn)流動人口居住登記全覆蓋的目標(biāo)還難以實現(xiàn)。例如，鄭州市實行“低門檻”的居住證制度，大部分福利和權(quán)益可以憑證“一次性”獲得，但辦理居住證的人數(shù)也僅占到流動人口總數(shù)的六成。⑧居住登記有利于政府管理部門掌握人口流動狀況，從而更好地服務(wù)于治安管理和人口管理，科學(xué)作出城市規(guī)劃和管理決策，做好流動人口服務(wù)工作。居住登記不同申領(lǐng)居住證，居住登記是強制性的，不辦理居住登記應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一定的法律責(zé)任。因此，應(yīng)當(dāng)加強居住登記管理和加大對未辦理居住登記行為的處罰力度。

合理確定居住證持有人享受居住地公共服務(wù)的范圍。當(dāng)前，一方面城市政府要切實承擔(dān)起為流動人口提供公共服務(wù)的責(zé)任，避免服務(wù)不到位、服務(wù)虛化等問題。另一方面，需要合理確定持證人享有居住地公共服務(wù)的范圍，將專屬于戶籍人口的待遇，如最低生活保障，住房保障等排除在外，或確定城市戶籍人口的優(yōu)先權(quán)。這是因為我國基于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)建立了城鄉(xiāng)有別的最低生活保障、住房保障制度。市民不占有任何生產(chǎn)資料，失業(yè)后將失去生活來源，需要獲得社會救助。而農(nóng)民擁有作為生產(chǎn)資料的承包地和作為生活資料的宅基地，可以保障基本的生活。而且，我國農(nóng)村已建立了最低生活保障制度和農(nóng)村危房改造制度，彌補了土地保障的不足。在城市財政有負擔(dān)能力的情況下，城市政府可以向符合條件的持證人提供住房保障、最低生活保障，但應(yīng)當(dāng)保障本地戶籍人口的優(yōu)先權(quán)。這樣的制度安排，既有利于保障城市生活困難人口的基本生活，也有利于鼓勵農(nóng)村進城人口將戶籍遷入城市，促進人口城鎮(zhèn)化。

居住證制度與戶籍制度改革的協(xié)調(diào)。戶籍制度改革應(yīng)以戶籍遷徙自由為目標(biāo)，逐步降低城市落戶門檻和改革農(nóng)村土地制度，最終在城鄉(xiāng)間、地區(qū)間實現(xiàn)戶籍遷移自由。在城市戶籍壁壘高啟時，居住證享受的公共服務(wù)范圍應(yīng)當(dāng)盡可能放寬，以降低戶籍壁壘的消極影響；隨著城市戶籍壁壘的逐步削弱，應(yīng)當(dāng)相應(yīng)提高居住證的申領(lǐng)條件和限制享受公共服務(wù)的范圍，以鼓勵流動人口落戶城市，實現(xiàn)居住地與戶籍的一致。因此，不同時期、不同城市應(yīng)實行有差別、動態(tài)化的居住證制度。不同地方之間的區(qū)域競爭是中國經(jīng)濟改革能夠取得巨大成就的重要驅(qū)動力，居住證的中央立法不僅要實現(xiàn)各地居住證制度的統(tǒng)一性，還應(yīng)注意其差異性與靈活性，給予地方政府一定的自主權(quán)。當(dāng)我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)基本消除，城鄉(xiāng)戶籍制度逐步還原到其人口登記的本來功能，公民可以在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間自由流動和遷移戶籍時，居住證制度將完成其歷史使命，退出歷史舞臺。

（作者分別為中國社會科學(xué)院馬克思主義學(xué)院博士研究生、河北科技大學(xué)文法學(xué)院副教授，河北科技大學(xué)理工學(xué)院政工師；本文系河北省社會科學(xué)基金項目“以房管人：流動人口管理制度創(chuàng)新研究”和“河北省推進水資源生態(tài)補償?shù)闹贫冗x擇”的研究成果，項目編號：HB15FX025、HB14FX027）

【注釋】

①⑤國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組：“農(nóng)民工市民化進程的總體態(tài)勢與戰(zhàn)略取向”，《改革》，2011年第5期。

②白天亮：“房價太高成農(nóng)民工不愿定居城鎮(zhèn)主要原因”，人民網(wǎng)，http//finance.people.com.cn/n/2013/0412/c1004-21111100.html.

③陸學(xué)藝，楊桂宏：“破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制是解決‘三農(nóng)問題的根本途徑”，《中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版），2013年第3期。

④謝寶富：“居住證積分制：戶籍改革的又一個‘補丁？—上海居住證積分制的特征、問題及對策研究”，《人口研究》，2014年第1期。

⑥唐鈞：“差強人意的居住證制度”，《中國人力資源社會保障》，2015年第3期。

⑦汪蕓，閆繼鋒，盧彩靜：“高校學(xué)生戶口遷移現(xiàn)狀與戶籍制度改革對策—以駐秦皇島高校大學(xué)生戶口遷移現(xiàn)狀為例”，《現(xiàn)代交際》，2013年第3期。

⑧王陽：“居住證制度地方實施現(xiàn)狀研究—對上海、成都、鄭州三市的考察與思考”，《人口研究》，2014年第3期。

責(zé)編 /張曉