中國特色的公共事務(wù)治理之道：協(xié)商治理

池忠軍

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中國特色的公共事務(wù)治理之道：協(xié)商治理

池忠軍①

摘要：從推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化、推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展、踐行黨的群眾路線三者的關(guān)系來判定，中國特色的公共事務(wù)治理之道應(yīng)是協(xié)商治理。在學(xué)理的、政治實(shí)踐的雙重維度上把握這一發(fā)展態(tài)勢(shì)，分析推進(jìn)協(xié)商治理所面對(duì)的問題，探索實(shí)現(xiàn)的途徑，對(duì)當(dāng)前和長遠(yuǎn)具有重要的價(jià)值。

關(guān)鍵詞：國家治理；協(xié)商治理；協(xié)商民主；群眾路線

協(xié)商治理作為中國特色的公共事務(wù)治理之道，至少有三點(diǎn)理由：第一，協(xié)商治理是國家治理現(xiàn)代化的具體表征；第二，協(xié)商治理是中國特色社會(huì)主義協(xié)商民主的現(xiàn)實(shí)性體現(xiàn)，更加體現(xiàn)出民主的實(shí)質(zhì)性維度；第三，協(xié)商治理是黨的群眾路線在當(dāng)前的新發(fā)展。國家治理、協(xié)商民主、群眾路線都是建基于人民當(dāng)家作主的價(jià)值理性之上，而作為公共事務(wù)治理的方法、途徑，又是黨領(lǐng)導(dǎo)人民管理公共事務(wù)實(shí)現(xiàn)人民訴求的理性體現(xiàn)。公共事務(wù)是實(shí)現(xiàn)人民要求的客體，黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理公共事務(wù)體現(xiàn)了主體的構(gòu)成及其關(guān)系的形式。所以，公共事務(wù)的協(xié)商治理就是在國家治理的總體途徑中，實(shí)現(xiàn)協(xié)商民主與群眾路線的有機(jī)統(tǒng)一。依據(jù)習(xí)近平總書記關(guān)于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的論述，我們至少應(yīng)把握三點(diǎn)要義：第一，“國家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系”，*《習(xí)近平談治國理政》，北京：外文出版社，2014年，第91頁。其內(nèi)容所包括的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明是作為客體的公共事務(wù)的制度安排和法律法規(guī)安排；黨的自身建設(shè)是關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)主體的確認(rèn)；治理能力更加強(qiáng)調(diào)“制度效能”而不是個(gè)人能力。第二，“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須完整理解和把握全面深化改革的總目標(biāo)，這是兩句話組成的整體，即完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。我們的方向就是中國特色社會(huì)主義道路”。*《習(xí)近平談治國理政》，北京：外文出版社，2014年，第105頁。這也就是說，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度的必然選擇。第三，“我國今天的國家治理體系，是在我國歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)上長期發(fā)展、漸進(jìn)改進(jìn)、內(nèi)生性演化的結(jié)果”。*《習(xí)近平談治國理政》，北京：外文出版社，2014年，第105頁。

這三點(diǎn)足以說明，作為國家治理具體表征的公共事務(wù)治理是中國特色的規(guī)范路徑。黨的十八大報(bào)告指出：“社會(huì)主義協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式。要完善協(xié)商民主制度和工作機(jī)制，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展?！?胡錦濤：《堅(jiān)定不移沿著中國特色社會(huì)主義道路前進(jìn) 為全面建成小康社會(huì)而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會(huì)上的報(bào)告》，《人民日?qǐng)?bào)》2012年11月18日。十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步指出：

協(xié)商民主是我國社會(huì)主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，是黨的群眾路線在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，以經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問題和涉及群眾的實(shí)際問題為內(nèi)容，在全社會(huì)開展廣泛協(xié)商，堅(jiān)持協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施之中。*《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，北京：人民出版社，2013年，第30頁。

由此可見，公共事務(wù)的協(xié)商治理是在國家治理的總體途徑中，以公共事務(wù)為客體，凝結(jié)了黨的群眾路線與協(xié)商民主的統(tǒng)一，其顯著特色是在規(guī)范制度中體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與廣泛有序參與相統(tǒng)一。因此，揭示協(xié)商治理的規(guī)范路徑、面對(duì)的問題、解決問題的途徑等是現(xiàn)實(shí)和長遠(yuǎn)的需要。

一、推進(jìn)協(xié)商治理的既定條件

國家治理現(xiàn)代化是黨在全面深化改革的現(xiàn)實(shí)背景下做出的重要戰(zhàn)略部署，作為一種新型的政治話語理念，其昭示了黨對(duì)當(dāng)下社會(huì)政治發(fā)展規(guī)律有了更為深刻的認(rèn)識(shí)。一方面，推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)進(jìn)路，是在遵循中國特色社會(huì)主義自身發(fā)展內(nèi)在邏輯的前提下，通過“整體的、系統(tǒng)的、全方位的治理機(jī)制創(chuàng)新來鞏固中國特色社會(huì)主義基本制度，推進(jìn)社會(huì)主義公平正義以及實(shí)現(xiàn)最廣大人民群眾的福祉”。*鄭言，李猛：《推進(jìn)國家治理體系和國家治理能力現(xiàn)代化》，《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第2期。毋庸置疑，各層級(jí)的制度、體制和機(jī)制建設(shè)成為國家治理的核心要義。另一方面，結(jié)合中國轉(zhuǎn)型社會(huì)的階段性特征，國家治理是一個(gè)涉及全體人民整體利益和長遠(yuǎn)利益的系統(tǒng)過程，需要集中全國人民的智慧。因此，需要充分保障社會(huì)各階層民眾的廣泛參與，彰顯國家治理體系開放性、包容性特質(zhì)。

協(xié)商民主作為中國特色社會(huì)主義民主政治的特有形式，一方面是人民民主的具體體現(xiàn)，這是從“主權(quán)”來說的；另一方面協(xié)商民主應(yīng)成為國家治理話語體系的應(yīng)有之義，這是從“治權(quán)”來說的。協(xié)商民主縱向的多層次和橫向的多方面超越了以往作為外在約束制度的民主實(shí)踐的有限性，積極回應(yīng)了公共事務(wù)治理實(shí)踐的變遷，并著力于把民主內(nèi)化為國家治理的創(chuàng)新性機(jī)制和內(nèi)生性資源，使得協(xié)商民主不僅在國家政治性事務(wù)層面發(fā)揮作用，也在廣泛的公共事務(wù)中彰顯統(tǒng)籌性功效。黨的十八屆三中全會(huì)指出了“構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系”，包括“立法協(xié)商、行政協(xié)商、民主協(xié)商、參政協(xié)商、社會(huì)協(xié)商”，*《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，北京：人民出版社，2013年，第30頁。以及中國特色新型智庫的決策咨詢制度，基層社區(qū)、企事業(yè)單位、社會(huì)組織的民主參與的協(xié)商制度。實(shí)質(zhì)上，中國特色社會(huì)主義協(xié)商民主的推進(jìn)與國家治理現(xiàn)代化的耦合性，在深層的根基上是黨的群眾路線的新發(fā)展。從人民主權(quán)的本體上說，人民民主與群眾路線是同一的；從治權(quán)上說，協(xié)商民主又是作為黨的群眾路線工作方法的具體體現(xiàn)，是在公共事務(wù)的對(duì)象中，實(shí)現(xiàn)人民群眾期待的必然選擇。國家事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)的重要層面是公共政策的制定與執(zhí)行。從公共政策的研究途徑來看，其所包含的發(fā)展型政策、問題型政策、福利型政策、補(bǔ)救型政策等，都要面對(duì)現(xiàn)代社會(huì)的復(fù)雜性和風(fēng)險(xiǎn)性考驗(yàn)。因此，黨領(lǐng)導(dǎo)人民群眾的廣泛協(xié)商，不僅是實(shí)現(xiàn)民眾期待的價(jià)值預(yù)設(shè)，而且還是解決問題和規(guī)范治權(quán)的方法論選擇。協(xié)商治理不僅是中國特色的公共事務(wù)治理形式，而且在公共事務(wù)的客體中，以其具體的內(nèi)容為載體，體現(xiàn)了公平正義的民主實(shí)質(zhì)，并與民主形式協(xié)調(diào)起來。

在國家宏觀政策層面，協(xié)商民主的發(fā)展已經(jīng)突破了傳統(tǒng)的內(nèi)容和形式，集中體現(xiàn)為中國共產(chǎn)黨和各民主黨派依托政協(xié)會(huì)議的政黨協(xié)商、人大立法協(xié)商和黨內(nèi)民主協(xié)商。首先，完善黨作為領(lǐng)導(dǎo)核心與多元結(jié)構(gòu)主體之間互動(dòng)的制度安排，完善政黨之間、政黨與人民團(tuán)體之間的協(xié)商機(jī)制，形成政策建議多樣化的新格局；在公共政策的平臺(tái)上“把政黨制度政治功能的社會(huì)性與社會(huì)功能的政治性有機(jī)統(tǒng)一起來，在中國的政治與社會(huì)生活中發(fā)揮政治參與、利益綜合、社會(huì)整合、民主監(jiān)督和政治穩(wěn)定的政治功能”。*徐行：《中國政黨政治研究的一個(gè)重要問題——中國政黨制度的價(jià)值與功能開發(fā)》，載楊龍《南開政治學(xué)評(píng)論(2010)》，天津：南開大學(xué)出版社，2011年，第177頁。其次，在人民代表大會(huì)的立法、代表選舉和重大事項(xiàng)的決策過程中，廣泛開展民主協(xié)商活動(dòng)，依托聽證、座談、代表聯(lián)系群眾等機(jī)制設(shè)計(jì)，積極回應(yīng)和滿足人民的現(xiàn)實(shí)關(guān)切，推進(jìn)人大工作的規(guī)范化、法制化、透明化，保障立法決策的公平正義和公共利益決定的正確性；人大對(duì)其派生的行政、司法、檢查等治權(quán)機(jī)構(gòu)，確立有效的審議、監(jiān)督、糾偏機(jī)制，更有利于人大代表民意表達(dá)功能的實(shí)現(xiàn)。再次，黨內(nèi)協(xié)商民主活動(dòng)的有序開展，使得廣大黨員干部和基層黨組織在民主參與過程中，提升了黨員意識(shí)、民主意識(shí)、民主能力，積極踐行良好的民主習(xí)慣，有效發(fā)揮黨內(nèi)民主在社會(huì)主義民主政治建設(shè)中的核心作用；對(duì)中央高層的大政方針決策和地方黨委的決策，奠定體現(xiàn)民意、凝聚民心的基礎(chǔ)。

在行政協(xié)商領(lǐng)域中，由于現(xiàn)代行政活動(dòng)涵蓋了委托立法、授權(quán)立法、行政規(guī)章決策、行政司法、行政救濟(jì)以及日常行政活動(dòng)自由裁量權(quán)等內(nèi)容，在此意義上，行政協(xié)商意指在上述治理活動(dòng)過程中，行政主體同公民、法人和其他組織就行政過程中的管理、決策事項(xiàng)及其引發(fā)的其他相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行商討、對(duì)話，進(jìn)而達(dá)成合意或者形成協(xié)作的行政方式。行政協(xié)商是中國特色的行政民主的體現(xiàn)形式。在經(jīng)驗(yàn)上，它建基于對(duì)傳統(tǒng)強(qiáng)制、命令型行政方法的反思，以及對(duì)官民矛盾的回應(yīng)，其實(shí)質(zhì)是強(qiáng)調(diào)對(duì)權(quán)利主體行為的合理性推定，謀求行政過程中合作、共贏，彰顯現(xiàn)代民主行政、科學(xué)行政等價(jià)值理念。在理論上，一方面，在行政事項(xiàng)的法定決策中引入?yún)f(xié)商制度，是行政本身合法性的再確認(rèn)，實(shí)質(zhì)上是關(guān)乎民情、民意的回應(yīng)性政治，是治權(quán)者回應(yīng)主權(quán)者，實(shí)現(xiàn)主權(quán)者期待的重要體現(xiàn)；另一方面，行政協(xié)商是決策者在多元利益表達(dá)中尋求決策和政策執(zhí)行合理性的過程。

在基層公共事務(wù)協(xié)商領(lǐng)域中，基于基層民主的自治屬性，加之人口規(guī)模和地域范圍的相對(duì)有限性，協(xié)商民主的實(shí)施更具有客觀條件。但因“基層社會(huì)中的利益體系和結(jié)構(gòu)中包含大量差異性的利益，具有不同的內(nèi)容和形式，交互作用頻發(fā)，既有縱向的利益?zhèn)鲗?dǎo)關(guān)系又有平面的利益均衡關(guān)系”，*亓光：《完善基層民主制度應(yīng)注意的五種關(guān)系》，《毛澤東鄧小平理論研究》2013年第4期。這無疑對(duì)基層民主自治協(xié)商提出了更高的要求。當(dāng)前城鄉(xiāng)社區(qū)居民在選舉其“代理人”之外，更為關(guān)鍵的是參與社區(qū)事務(wù)的治理，依托村民委員會(huì)、社區(qū)居委會(huì)和業(yè)主委員會(huì)的平臺(tái)，發(fā)表自己的觀點(diǎn)、評(píng)議問題和提出方案建議，通過對(duì)社區(qū)公共事務(wù)作出集體決定來疏導(dǎo)民眾訴求。在此進(jìn)路下，民主自治協(xié)商的發(fā)展重點(diǎn)是建立一套民主規(guī)則和民主程序，人民群眾按照共同需求和意愿，運(yùn)用法律和規(guī)則等手段，自己管理自己的事務(wù)，通過有效的參與來實(shí)現(xiàn)自己的利益要求。在企事業(yè)單位日常管理活動(dòng)中，通過推進(jìn)管理、決策民主化和監(jiān)督常態(tài)化建設(shè)，增強(qiáng)工會(huì)在工人維權(quán)和信息獲知方面的功能，著力建構(gòu)勞資代表定期對(duì)話機(jī)制，增進(jìn)彼此的信任，推進(jìn)和諧勞資關(guān)系的建構(gòu)與發(fā)展。實(shí)際上，正如有學(xué)者所指出的：

在中國的基層民主中，不論是城市的居民委員會(huì)，還是農(nóng)村的村民委員會(huì)以及企事業(yè)單位的職工代表會(huì)議，都已經(jīng)具備公民協(xié)商的機(jī)制與平臺(tái)。*林尚立：《公民協(xié)商與中國基層民主發(fā)展》，《學(xué)術(shù)月刊》2007年第9期。

總結(jié)我國協(xié)商民主近年來的發(fā)展?fàn)顩r，其在協(xié)商層次結(jié)構(gòu)、協(xié)商內(nèi)容、協(xié)商主體、協(xié)商形式、協(xié)商特點(diǎn)等多個(gè)變量中都有所體現(xiàn)。協(xié)商民主的發(fā)展已融匯于政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活各領(lǐng)域，為滿足各主體參與國家和社會(huì)性事務(wù)治理的需求，奠定了基礎(chǔ)。從實(shí)踐進(jìn)路看，中國特色社會(huì)主義協(xié)商民主的發(fā)展是一條豐富、完整的線路，囊括了“國是商定、政策決定、事務(wù)解決、矛盾化解、權(quán)利保障和利益實(shí)現(xiàn)的活動(dòng)”。*王浦劬：《中國的協(xié)商治理與人權(quán)實(shí)現(xiàn)》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2012年第6期。在總體趨向上，為程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系的建構(gòu)，積累了基礎(chǔ)條件。在國家治理現(xiàn)代化的時(shí)代背景下，推進(jìn)政治協(xié)商、行政協(xié)商、社會(huì)事務(wù)協(xié)商與基層自治協(xié)商等各領(lǐng)域、層次，以及它們之間的有機(jī)聯(lián)系的制度化發(fā)展，為中國特色的公共事務(wù)協(xié)商治理的理念形成、實(shí)踐路徑進(jìn)行了前提準(zhǔn)備。

二、推進(jìn)協(xié)商治理所面對(duì)的問題

協(xié)商治理的發(fā)展，依賴于領(lǐng)導(dǎo)主體為人民服務(wù)的公共精神和強(qiáng)有力的制度規(guī)范。習(xí)近平總書記指出：“我們黨開始以全新的角度思考國家治理體系問題，強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性?！?《習(xí)近平談治國理政》，北京：外文出版社，2014年，第104頁。毫無疑問，中國特色的國家治理體系的形成和發(fā)展即是制度體系，其中蘊(yùn)含了協(xié)商民主的制度和群眾路線的方法。在新的歷史時(shí)期，以國家治理現(xiàn)代化為總體角度推進(jìn)全面深化改革，需要國家治理、協(xié)商民主與群眾路線的深度融合。從領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度做起，既有上行下效，層層推進(jìn)的過程，也有地方的創(chuàng)新探索，經(jīng)驗(yàn)擴(kuò)散化、普遍化的過程。這需要各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)干部率先垂范和廣大人民群眾的參與，也需要包容、理性和妥協(xié)精神等前提性要件，更依賴于公共理性觀點(diǎn)支配下，公共利益的判別和實(shí)現(xiàn)能力。以此為參照，協(xié)商治理的合法、合理發(fā)展還要突破諸多難題。

第一，協(xié)商民主在縱向傳導(dǎo)中存在被抽象化的問題。作為頂層設(shè)計(jì)的“推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展”的總體要求，具有三方面的功效：一是在源頭規(guī)范公共政策的生成機(jī)制，是中國特色“元治理”的重要體現(xiàn)，蘊(yùn)含了黨領(lǐng)導(dǎo)多元主體協(xié)商的公共政策治理模式。二是規(guī)避政策主導(dǎo)者以個(gè)人喜好、興趣等主觀意志盲目決策，防治公共權(quán)力部門化、私人化等獨(dú)斷專行。三是規(guī)范層級(jí)政府間和政府部門間的聯(lián)系，形成公共政策的無縫隙鏈接；在政府部門與群眾的聯(lián)系中更加強(qiáng)調(diào)群眾路線。這三個(gè)方面實(shí)質(zhì)上是針對(duì)人民群眾的切身利益，以協(xié)商民主的方法形成公共事務(wù)協(xié)商治理的規(guī)范途徑。但是，協(xié)商民主被抽象化的問題值得注意，其體現(xiàn)是：局限于觀念而非具體行動(dòng)；僅僅局限在傳統(tǒng)的政治協(xié)商會(huì)議和擴(kuò)展的人大立法協(xié)商；行政系統(tǒng)中的協(xié)商意識(shí)較弱。在現(xiàn)代公共事務(wù)的治理中，行政系統(tǒng)被稱為行動(dòng)的國家，因國家治理現(xiàn)代化與協(xié)商民主、群眾路線尚缺乏深度融合，在自上而下的傳導(dǎo)中存在衰減的傾向，因而“協(xié)商貧困”的問題是制約協(xié)商治理的瓶頸。

第二，協(xié)商過程的形式化問題還未得到根本糾正。各級(jí)政府是社會(huì)協(xié)商活動(dòng)的重要組織者，現(xiàn)行協(xié)商活動(dòng)的開展是一個(gè)檢驗(yàn)政府行政能力的過程。政府行政能力本身是個(gè)相對(duì)復(fù)雜的概念，其提升過程涉及到行政體制模式的設(shè)計(jì)、法制規(guī)范約束的有效性、行政人員隊(duì)伍建設(shè)等多方面。因官本位在一定程度上仍然存在，決策主導(dǎo)者往往將決策權(quán)視為自身的壟斷性權(quán)力，甚至將其凌駕于協(xié)商權(quán)之上，導(dǎo)致了決策者的“獨(dú)角戲”和“壓制型”決策的積弊。從公共利益的視角看，“獨(dú)角戲型”和“壓制型”決策都有可能使公共政策背離公共利益，存在腐敗和利益沖突的風(fēng)險(xiǎn)。近年來，聽證會(huì)是行政協(xié)商的重要體現(xiàn)，但還存在有學(xué)者所指出的“組織者對(duì)議程和協(xié)商的控制已司空見慣。有時(shí)，開展協(xié)商活動(dòng)的目的僅僅是為了滿足宣傳工作的需要”。*[澳]何包鋼：《協(xié)商民主：理論、方法與實(shí)踐》，北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2008年，第127頁。一些地方往往把協(xié)商變成單方面的情況通報(bào)會(huì),使得協(xié)商流于形式。

協(xié)商結(jié)果的有效落實(shí)也存在不確定性。協(xié)商后的決定和結(jié)果要真正落實(shí)，切實(shí)起到為決策提供咨詢建議的作用，建立協(xié)商結(jié)果的復(fù)查回訪機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制尤為必要。相對(duì)于當(dāng)下規(guī)范協(xié)商民主運(yùn)行的規(guī)則和程序而言，保障協(xié)商結(jié)果落實(shí)的制度化要素還存在明顯的不足。一些地方性協(xié)商民主的實(shí)踐中，也更多考慮協(xié)商的形式和過程。此外，協(xié)商結(jié)果的落實(shí)，需要技術(shù)和資源的支撐，在基層組織資源稟賦有限的情形下，更難以保障協(xié)商結(jié)果落實(shí)。

第三，保障協(xié)商主體平等地位存在困境。與無協(xié)商相比，在有協(xié)商的環(huán)境中，主體的平等關(guān)系至關(guān)重要。理想的公共協(xié)商過程及其結(jié)果是協(xié)商參與主體的訴求或建議得到公正的采納，即使未被納入公共議程，也應(yīng)當(dāng)?shù)玫接行У幕貞?yīng)；當(dāng)協(xié)商主體發(fā)覺自身對(duì)于協(xié)商結(jié)果幾乎無影響又缺乏回應(yīng)時(shí)，公共協(xié)商的危機(jī)便隨之凸顯，甚至引發(fā)協(xié)商進(jìn)程的中斷。實(shí)踐中，這一情形發(fā)生的根本原因是協(xié)商主體的不平等性。當(dāng)然，這種不平等性在不同的協(xié)商層面和領(lǐng)域呈現(xiàn)出迥然各異的表現(xiàn)形態(tài)。從一般情況來看，不平等性主要體現(xiàn)為：協(xié)商的在場與被排斥；協(xié)商的話語權(quán)直接影響到權(quán)利與義務(wù)的分配問題，尤其是弱勢(shì)群體保障性權(quán)益的匱乏；政治能力的貧困等。這種不平等性導(dǎo)致重復(fù)性的“缺席裁決”。這種現(xiàn)象，既是累積性壓制型決策所造成的群體性事件的不確定性的原因，又是協(xié)商主體間資源稟賦的多樣性、機(jī)會(huì)均等的形式化、理性意識(shí)與能力的差異性等現(xiàn)實(shí)困境的原因。在現(xiàn)實(shí)困境面前，有效解決社會(huì)權(quán)力和資源分布的非均衡性，消除信息鴻溝的壁壘，防止“扭曲協(xié)商”等成為關(guān)鍵性問題。

第四，社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷與利益分化對(duì)達(dá)成良好協(xié)商存在長期的潛在約束。當(dāng)今的中國社會(huì)已經(jīng)打破了均等化或齊一化的格局，出現(xiàn)了社會(huì)階層結(jié)構(gòu)變遷中的利益分化問題。城市與鄉(xiāng)村、公務(wù)員與社會(huì)各主體、社會(huì)各主體之間、企業(yè)管理者與勞動(dòng)者、民營企業(yè)出資人與管理者和勞動(dòng)者，等等，其生存現(xiàn)狀和利益訴求都處于多樣和多變的形勢(shì)。在訴求通道并不順暢的前提下，積累的問題和新發(fā)問題交疊，利益訴求潛在的沖突進(jìn)一步復(fù)雜化，如俗語所說“按下葫蘆浮起瓢”。在當(dāng)下，各階層自身的主體意識(shí)凸顯，其政治參與表現(xiàn)出實(shí)現(xiàn)自己利益訴求的明顯取向。有學(xué)者指出，中國特色的決策是“共識(shí)性決策”，而區(qū)別于西方的“否決性決策”。*王紹光：《中國式共識(shí)型決策：“開門”與“磨合”》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2013年，第3頁。我們應(yīng)當(dāng)注意到，共識(shí)性決策是從領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度、協(xié)商民主和群眾路線的決策體制機(jī)制來判定的，但并不存在所謂“前定和諧”的現(xiàn)實(shí)，共識(shí)性決策是在協(xié)商治理中達(dá)成的。充分發(fā)展和完善協(xié)商民主與群眾路線相統(tǒng)一的體制機(jī)制，是達(dá)成“共識(shí)”的前提。近年來，有關(guān)學(xué)者對(duì)社會(huì)階層分化做出了卓有成效的研究，但在地方?jīng)Q策中還缺乏對(duì)階層之間現(xiàn)實(shí)和長遠(yuǎn)利益沖突的關(guān)注，傳統(tǒng)的“壓制型”決策思維還未根本轉(zhuǎn)變。習(xí)近平總書記所指出的“新辦法不會(huì)用，老辦法不管用，硬辦法不敢用，軟辦法不頂用”*《習(xí)近平在中央黨校建校80周年慶祝大會(huì)暨2013年春季學(xué)期開學(xué)典禮上發(fā)表重要講話》，《光明日?qǐng)?bào)》2013年3月3日。的現(xiàn)象，是突破傳統(tǒng)公共事務(wù)管理模式，向協(xié)商治理轉(zhuǎn)變的重要制約因素。從目前來看，著眼于協(xié)商民主發(fā)展的廣闊社會(huì)空間，以多元性、公開性、開放性為基本公共環(huán)境的協(xié)商治理的能力還有待提升。

第五，公共事務(wù)協(xié)商治理的學(xué)術(shù)研究還有待于加強(qiáng)。公共事務(wù)治理實(shí)務(wù)與學(xué)術(shù)研究應(yīng)是互動(dòng)的關(guān)系，但除了總體上二者相互分離以外，還存在三個(gè)主要問題：一是，在公共事務(wù)治理實(shí)踐上，國家治理現(xiàn)代化的理念現(xiàn)實(shí)化與協(xié)商民主、群眾路線還處于并行的三條線，在公共治理的公共事務(wù)客體維度上，三者的聚焦整合功能并未得到應(yīng)有的重視。二是，在國家治理現(xiàn)代化和協(xié)商民主的研究中，還存在以西方的價(jià)值觀、理論邏輯進(jìn)行解釋的問題，很難為中國實(shí)踐提出更有應(yīng)用價(jià)值的學(xué)術(shù)成果。三是，地方的協(xié)商治理經(jīng)驗(yàn)很難得到有效擴(kuò)散，以此而言，既有其他地方的選擇性學(xué)習(xí)問題，也有經(jīng)驗(yàn)不能上升為理論的制約。經(jīng)驗(yàn)上升為理論是獲得普遍化的過程，再次具體化、個(gè)別化是獲得發(fā)展應(yīng)用的過程，這兩個(gè)環(huán)節(jié)的脫節(jié)制約了協(xié)商治理的個(gè)別經(jīng)驗(yàn)的有效擴(kuò)散。

三、推進(jìn)協(xié)商治理發(fā)展的基本路徑

國家治理現(xiàn)代化的展開圖景，拓展了中國特色協(xié)商民主發(fā)展的空間范圍，形成了與黨的群眾路線同構(gòu)的社會(huì)歷史發(fā)展的新階段。協(xié)商民主作為中國特色社會(huì)主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，始終與黨的群眾路線相互滲透、相互包含，已經(jīng)成為中國特色社會(huì)主義制度的重要體現(xiàn)，也是在推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的途徑上，形成公共事務(wù)協(xié)商治理的基礎(chǔ)性前提。因此，要以發(fā)展和完善協(xié)商民主作為推進(jìn)公共事務(wù)協(xié)商治理的基本途徑，努力形成協(xié)商治理的制度安排和法律法規(guī)安排，從而實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化所期盼的制度效能。

協(xié)商治理的制度安排與法律法規(guī)安排及協(xié)商民主的發(fā)展是相輔相成的，是開發(fā)和彰顯制度存量和創(chuàng)新戰(zhàn)略性資源的過程。協(xié)商治理將民主政治與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良性互動(dòng)、公共理性價(jià)值的培育、話語協(xié)商的規(guī)范性條件以及社會(huì)文化發(fā)展等諸多要素加以整合，著眼于協(xié)商民主發(fā)展的實(shí)踐進(jìn)路，沿著黨的領(lǐng)導(dǎo)和保障人民當(dāng)家作主的現(xiàn)實(shí)通道，在法治的規(guī)范路徑上就人民群眾切身利益展開充分協(xié)商，形成合理的公共政策環(huán)境，保障公共政策民主性與科學(xué)性的統(tǒng)一。為此，應(yīng)著重從以下要義中思考協(xié)商民主的結(jié)構(gòu)化路徑。

第一，堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨在協(xié)商民主發(fā)展中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。從某種程度上講，“現(xiàn)代民主完全是建立在政黨之上的，民主原則應(yīng)用得越徹底，政黨就越重要”。*[美]喬·薩托利：《民主新論》，馮克利譯，上海：東方出版社，1993年，第155頁。中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，不同于西方政黨以權(quán)力角逐與形式合法性為關(guān)注點(diǎn)的行為范式，而是以始終代表并實(shí)現(xiàn)全體人民的根本利益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，將民主形式與民主實(shí)質(zhì)統(tǒng)一起來?，F(xiàn)代民主不缺乏形式，問題在于民主實(shí)質(zhì)。中國特色社會(huì)主義民主制度，是在實(shí)現(xiàn)人民群眾根本利益的基礎(chǔ)上建立起來的。一直以來，黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政能力的建設(shè)，始終以切實(shí)組織和支持人民當(dāng)家作主，充分行使管理政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)事務(wù)的權(quán)利為主線。這是在實(shí)然程度上理解黨領(lǐng)導(dǎo)人民推進(jìn)協(xié)商民主、追求民主實(shí)質(zhì)的解釋路徑。這與中國共產(chǎn)黨的莊嚴(yán)承諾是一致的，即“把人民的期待變成我們的行動(dòng)”。*《國家主席習(xí)近平發(fā)表2015年新年賀詞》，《人民日?qǐng)?bào)》2015年1月1日。在推進(jìn)協(xié)商民主發(fā)展的路徑上，各級(jí)黨組織和領(lǐng)導(dǎo)者作為協(xié)商民主發(fā)展的組織者、踐行者和保障者的角色更加重要。從組織過程來看，在宏觀層面，執(zhí)政黨能夠有效把握社會(huì)發(fā)展方向，提高黨在全社會(huì)的凝聚力和影響力，保證社會(huì)的持續(xù)、穩(wěn)定與和諧發(fā)展目標(biāo)，必須應(yīng)用協(xié)商治理的方法推進(jìn)協(xié)商民主，才是有效的途徑。應(yīng)用協(xié)商民主的方法，并在實(shí)踐中不斷完善與發(fā)展，是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)者的歷練和考驗(yàn)。觀念和應(yīng)用方法并非一回事，有正確的觀念，沒有正確的方法無濟(jì)于事。從高層政治層面，將來自不同民族、地域、社會(huì)階層的政治資源、利益需求聯(lián)結(jié)與吸收，在協(xié)商民主的基礎(chǔ)上藉由“集中”的方式，形成共識(shí)性和團(tuán)結(jié)性的科學(xué)民主決策，是構(gòu)建中國特色公共事務(wù)協(xié)商治理的基本保證。在社會(huì)分化和階層化的社會(huì)歷史階段，中國共產(chǎn)黨是所有社會(huì)階層利益關(guān)系的總協(xié)調(diào)者，而且在實(shí)現(xiàn)人民群眾的根本利益以外沒有自己的特殊利益。這一宗旨可以有效避免協(xié)商民主陷入無休止的紛爭，使“府際協(xié)商、社會(huì)協(xié)商、基層協(xié)商等多樣化的協(xié)商方式都實(shí)現(xiàn)理性化與高效化，為中國特色協(xié)商民主的發(fā)展開辟有效的路徑”。*鄭慧：《中國的協(xié)商民主》，《社會(huì)科學(xué)研究》2012年第1期。當(dāng)前，應(yīng)立足于學(xué)習(xí)型、服務(wù)型、創(chuàng)新型馬克思主義政黨建設(shè)和踐行黨的群眾路線，作為推進(jìn)協(xié)商民主發(fā)展和公共事務(wù)協(xié)商治理構(gòu)建的基礎(chǔ)路徑。公共事務(wù)協(xié)商治理能否得到有效推進(jìn)關(guān)鍵在黨和領(lǐng)導(dǎo)者。正如習(xí)近平總書記指出：

只有以提高黨的執(zhí)政能力為重點(diǎn)，盡快把我們各級(jí)干部、各方面管理者的思想政治素質(zhì)、科學(xué)文化素質(zhì)、工作本領(lǐng)都提高起來，盡快把黨和國家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、人民團(tuán)體、社會(huì)組織等的工作能力都提高起來，國家治理體系才能更加有效運(yùn)轉(zhuǎn)。*《習(xí)近平談治國理政》，北京：外文出版社，2014年，第105頁。

第二，以制度化建設(shè)為指引，推進(jìn)協(xié)商機(jī)制發(fā)展與創(chuàng)新?！爸贫仍谏鐣?huì)中的主要作用，是通過建立一個(gè)人們互動(dòng)的穩(wěn)定結(jié)構(gòu)來減少不確定性”，*[美]道格拉斯·C.諾思：《制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績效》，杭行譯，上海：上海人民出版社，2008年，第7頁。進(jìn)而賦予其結(jié)構(gòu)化要素以規(guī)范性價(jià)值。在現(xiàn)實(shí)中，制度是一個(gè)體系形態(tài)，包含了具有指導(dǎo)價(jià)值的根本政治制度、基本政治制度、法律體系以及可操作性的體制機(jī)制安排。在功能上，制度是普遍性、約束性和強(qiáng)制性的剛性行為規(guī)范。制度建設(shè)一直以來都是中國民主政治健康發(fā)展的重要依托。新中國成立以來，以政協(xié)會(huì)議為平臺(tái)的政治協(xié)商制度經(jīng)過了60余年的發(fā)展，無論在學(xué)理研究領(lǐng)域還是在實(shí)踐過程方面都形成了鮮明、成熟的運(yùn)行模式，顯現(xiàn)了中國協(xié)商民主發(fā)展的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。相比之下，作為協(xié)商民主發(fā)展的新領(lǐng)域，諸如社會(huì)協(xié)商、經(jīng)濟(jì)協(xié)商、基層事務(wù)協(xié)商等都是新時(shí)期社會(huì)民主發(fā)展的必然要求。目前多地的實(shí)踐還處于探索階段，不僅在制度化、規(guī)范化建設(shè)方面存在滯后性，在協(xié)商機(jī)制的適應(yīng)性發(fā)展方面也存在理論反思的不足。我們必須重視協(xié)商制度、協(xié)商途徑與公共政策的關(guān)系問題。

首先，要解決好協(xié)商治理與協(xié)商制度的關(guān)系。顯然，協(xié)商制度的根本性、全局性、整體性、穩(wěn)定性、長期性、規(guī)范性、強(qiáng)制性的特點(diǎn)，對(duì)協(xié)商治理的形成具有決定性作用。但制度不能停留于抽象的規(guī)則層面，也就是說，制度并不是獨(dú)立存在的，必須將其抽象的規(guī)則具體化，成為組織機(jī)構(gòu)間、公共事務(wù)各主體間、主體與客體間的互動(dòng)機(jī)制。機(jī)制這一概念所表明的是主體間相互作用的機(jī)理、如何作用的法定程序及其要素的結(jié)構(gòu)化，即是制度的現(xiàn)實(shí)化。

其次，要解決好協(xié)商制度與公共政策的關(guān)系。協(xié)商制度優(yōu)先于公共政策，在協(xié)商型公共事務(wù)治理上對(duì)協(xié)商制度的依賴，首先體現(xiàn)為公共政策的制定上。以剛性制度規(guī)范政策協(xié)商的過程，是保證制定政策前的公共問題聚焦、公共議程確定、公共政策決定各環(huán)節(jié)秩序化的關(guān)鍵。

再次，要構(gòu)建起協(xié)商型公共政策制定主體互動(dòng)的合法合理關(guān)系。區(qū)別于“壓制型”的協(xié)商型政策制定的規(guī)范性功能在于：確保政策決策的公共性。公共政策是公共利益的權(quán)威性社會(huì)分配。受公共性規(guī)范支配的公共政策過程，必須保證參與主體的平等性和合法性。在公共利益辨識(shí)與政策主體選擇之間的沖突與張力面前，應(yīng)著力于完善協(xié)商民主發(fā)展的參與機(jī)制、表達(dá)機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制等具體運(yùn)作機(jī)制。在協(xié)商議題的提出方面，必須綜合考量和保障各行業(yè)、階層和群體的關(guān)切，尤其要高度重視社會(huì)弱勢(shì)群體的表達(dá)權(quán)；在協(xié)商的組織過程中，著力推進(jìn)協(xié)商信息的公開化、參與主體的多元化、參與流程與協(xié)商過程的程序化。此外，如何高效、及時(shí)落實(shí)協(xié)商結(jié)果，已成為時(shí)下檢驗(yàn)協(xié)商有效性的重要參照，必須在特定時(shí)間限度內(nèi)，及時(shí)、有效地向公眾反饋協(xié)商結(jié)果及其實(shí)施現(xiàn)狀，增強(qiáng)政策執(zhí)行的合法性和回應(yīng)性。

第三，注重培養(yǎng)人民理性。公共事務(wù)協(xié)商治理所面對(duì)的是一個(gè)非勻質(zhì)性的超大規(guī)模社會(huì)，加之現(xiàn)代社會(huì)的轉(zhuǎn)型，使得社會(huì)生活在時(shí)間和空間兩個(gè)維度上同時(shí)延伸。公共事務(wù)越來越復(fù)雜，對(duì)治理體系和治理能力提出了更高的要求。因此，黨領(lǐng)導(dǎo)人民、依靠人民推進(jìn)公共事務(wù)協(xié)商治理，需要人民理性的支撐。人民理性的簡要表達(dá)，即是人民群眾的公共精神。在社會(huì)公共事務(wù)治理上，因問題的復(fù)雜性和反復(fù)性，“解決問題并不期許一個(gè)永久性的方案，各個(gè)主體間的相互作用，嘗試性的策略，反饋和調(diào)整是復(fù)雜的，公眾直接參與治理既是訓(xùn)練公眾才智的民主實(shí)踐，也是提升治理能力并使民主行政獲得信任的基礎(chǔ)”。*池忠軍:《公共管理考辨與范疇》，北京：知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2012年，第101頁。協(xié)商民主的互惠性、吸納性和理智性是推進(jìn)基層公共事務(wù)協(xié)商治理的可行路徑。在此意義上，協(xié)商民主的價(jià)值集中體現(xiàn)在協(xié)商治理的民主化運(yùn)作之中。平等公民的理性參與，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)問題到政策問題的民主界定，不僅保證了政策問題的公共性，促進(jìn)了政策功能的有效發(fā)揮，而且增進(jìn)了國家權(quán)力機(jī)關(guān)和社會(huì)各主體的相互聯(lián)系，一定程度上實(shí)現(xiàn)了社會(huì)整合。協(xié)商治理作為一種治理機(jī)制安排，協(xié)商主體囊括了公共權(quán)力機(jī)構(gòu)、利益相關(guān)方及公民個(gè)體。來自于人民代表和各個(gè)利益主體向國家權(quán)力機(jī)構(gòu)所表達(dá)訴求的上行協(xié)商，與領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)面向各利益主體的下行協(xié)商，形成有機(jī)的互動(dòng)過程，既是錘煉現(xiàn)代公民意識(shí)和能力的過程，也是再塑多元社會(huì)治理方式的過程。反觀現(xiàn)實(shí)，改革開放以來，各類經(jīng)濟(jì)主體的快速成長和權(quán)利訴求的顯現(xiàn)既保障了社會(huì)力量運(yùn)行的物質(zhì)基礎(chǔ)，又使得經(jīng)濟(jì)民主、社會(huì)民主顯現(xiàn)為民主發(fā)展的新趨向。多種民主形式的融合發(fā)展，在豐富人民民主實(shí)踐過程的同時(shí)，也實(shí)現(xiàn)了協(xié)商民主領(lǐng)域主體范圍的擴(kuò)大，如何在協(xié)商民主與群眾路線相耦合的制度建構(gòu)中形成公共事務(wù)的協(xié)商治理，是迫切的現(xiàn)實(shí)性任務(wù)。

(責(zé)任編輯張健)

基金項(xiàng)目：①國家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目“中國特色的國家治理制度推進(jìn)路徑研究”階段性成果(14BKS039)

作者簡介：池忠軍，中國礦業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授、博士、博士生導(dǎo)師(江蘇 徐州，221116)。