論中國(guó)古代官設(shè)救助機(jī)構(gòu)的得與失

文/柏樺吳愛(ài)明（.南開(kāi)大學(xué)，天津300000；.中國(guó)人民大學(xué)，北京00000）

論中國(guó)古代官設(shè)救助機(jī)構(gòu)的得與失

文/柏樺1吳愛(ài)明2（1.南開(kāi)大學(xué)，天津300000；2.中國(guó)人民大學(xué)，北京100000）

從中國(guó)歷代官府設(shè)置救助機(jī)構(gòu)的情況來(lái)看，官府參與社會(huì)救助在某種程度上可以歸結(jié)為一種道德和文化現(xiàn)象，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展及社會(huì)變遷并無(wú)必然的聯(lián)系，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展寓財(cái)于民，社會(huì)變遷改變?nèi)藗兊囊庾R(shí)。在官府社會(huì)救助能力有限、設(shè)施與經(jīng)費(fèi)難以滿足需要的時(shí)候，社會(huì)各階層在力所能及的情況下參與社會(huì)救助，既可以滿足社會(huì)救助的需求，又可以彌補(bǔ)官府社會(huì)救助的缺失，還能夠折射出社會(huì)成員為改善人類生活品質(zhì)、增進(jìn)社會(huì)福利的可貴努力，但也不能夠忽略官府在社會(huì)救助方面發(fā)揮的重要作用。

社會(huì)救助倉(cāng)儲(chǔ)收養(yǎng)孤老惠民助喪慈善

從制度層面看，中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)的社會(huì)救助主要是由官府承擔(dān)的。其內(nèi)容主要包括兩個(gè)方面：一是災(zāi)害賑濟(jì)，二是日常救助。商朝開(kāi)國(guó)之君成湯，“夷境而積粟，饑者食之，寒者衣之，不資者振之，天下歸湯若流水”（《管子·輕重法》）。成湯這種出于收買人心的政治措施，應(yīng)該是最早的官府社會(huì)救助行為，但沒(méi)有史料可以證實(shí)商湯已經(jīng)設(shè)置了社會(huì)救助機(jī)構(gòu)?！吨芏Y》大司徒的職責(zé)之一，有“養(yǎng)蓍老以致孝，恤孤獨(dú)以逮不足”（《禮記·王制》）。具體措置有慈幼、養(yǎng)老、振窮、恤貧、寬疾、安富等事務(wù)（《周禮·地官·大司徒》）。三代之中，周制最為后人推崇，特別是在社會(huì)救助方面，曾派專人負(fù)責(zé)掌管國(guó)家和地方的糧食儲(chǔ)備，用來(lái)救濟(jì)地方的災(zāi)荒與恤養(yǎng)老孤等，每年還派員巡視各地，調(diào)查百姓疾苦，對(duì)遭遇水火盜賊死喪之屬，給予賑濟(jì)［1］。春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，減免舊欠，救濟(jì)窮人、撫恤鰥寡，不但成為諸侯成就霸業(yè)而爭(zhēng)取民眾的常見(jiàn)政治手段，往往還成為戰(zhàn)爭(zhēng)勝負(fù)的關(guān)鍵［2］。秦朝開(kāi)創(chuàng)了中央集權(quán)的一元化統(tǒng)治，在政治上高度集權(quán)的同時(shí)，也控制了一切社會(huì)財(cái)富和社會(huì)資源，不僅由朝廷掌控了一切社會(huì)救助事務(wù)，而且還在鄉(xiāng)以下廣大農(nóng)村設(shè)立有里、社、單等基層政權(quán)控制編戶，其中的“單”即屬于救助類型的社會(huì)組織，承擔(dān)著部分的救助責(zé)任［3］。這種以官府為主導(dǎo)，使民眾盡量能夠參與社會(huì)救助的方針，一直得以延續(xù)，而在漢武帝廢黜百家，獨(dú)尊儒術(shù)以后，“儒家模式”的管理方式，以維持社會(huì)秩序?yàn)橹饕康?，因此以官府為主?dǎo)的社會(huì)救助機(jī)構(gòu)設(shè)置，也成為當(dāng)時(shí)制度設(shè)計(jì)的主要內(nèi)容之一。

一、災(zāi)荒救助的倉(cāng)儲(chǔ)

《禮記·王制》云：“國(guó)無(wú)九年之蓄，曰不足。無(wú)六年之蓄，曰急。無(wú)三年之蓄，曰國(guó)非其國(guó)也”。在民以食為天的情況下，國(guó)家積蓄糧食就成為一項(xiàng)基本的制度安排，因?yàn)樗P(guān)系到國(guó)家存亡。建立專門的糧倉(cāng)儲(chǔ)存糧食，用來(lái)穩(wěn)定糧價(jià)，借貸或放糧救荒濟(jì)貧，是古代荒政的重要內(nèi)容。倉(cāng)儲(chǔ)稱為“委積”，意指除稅收以外儲(chǔ)蓄的余財(cái)，其用途包括濟(jì)貧救荒，供養(yǎng)陣亡將士的老弱眷屬、招待賓客等。委積是司徒的職掌之一，具體管理這項(xiàng)工作的官員稱“遺人”，“掌邦之委積，以待施惠。鄉(xiāng)里之委積，以恤民之艱厄；門關(guān)之委積，以養(yǎng)老孤；郊里之委積，以待賓客；野鄙之委積，以待羈旅；縣都之委積，以待兇荒”。（《周禮·司徒·遺人》）。各種各樣的“委積”，各有不同的用途。公元前442年，李悝在魏文侯支持下頒布“平糴法”，將豐年與災(zāi)年各分成大中小三等，豐年由官方買入糧食，災(zāi)年賣出，“使民適足，價(jià)平而止”［4］，平糴倉(cāng)由此設(shè)立。

漢宣帝時(shí)設(shè)立常平倉(cāng)。所謂常平倉(cāng)，類同于平糴倉(cāng)，就是在谷物價(jià)賤時(shí)糴入，谷貴時(shí)減價(jià)賣出以供備荒賑恤，為穩(wěn)定糧價(jià)和救濟(jì)饑民而建立的官方倉(cāng)儲(chǔ)制度正式確立，也為后代所因襲。常平倉(cāng)制度一直在不斷完善，基本上是以官府為主導(dǎo)，盡量利用民間的力量。如清代常平倉(cāng)糧食，除了要州縣衛(wèi)所官員設(shè)法勸輸之外，還有官買、截漕、攤派、捐納等辦法。官買即朝廷動(dòng)用帑銀，在豐年時(shí)買余備貯；截漕是朝廷拿出部分漕糧在地方建倉(cāng)備貯，以便在災(zāi)荒之年進(jìn)行調(diào)濟(jì)；攤派是按照地丁田畝捐輸，一般是每畝捐輸四合（約600克）；捐納是民間捐貢監(jiān)生員功名，貢生三百石，監(jiān)生二百石，這些地方可以存留一些入常平倉(cāng)。

后周顯德年間設(shè)立惠民倉(cāng)，“以雜配錢分?jǐn)?shù)折粟貯之，歲歉，減價(jià)出以惠民”。宋仁宗后期，令天下置廣惠倉(cāng)，它的設(shè)置，主要是在災(zāi)荒年景賑“給州郡郭內(nèi)之老幼貧病不能自存者”。廣惠倉(cāng)以官府沒(méi)收戶絕之田產(chǎn)為主，募人耕種，以臨時(shí)救濟(jì)災(zāi)年中最容易受害的老弱病殘。其具體救濟(jì)方法是“自十一月始，三日一給，人米一升，弱兒半之，次年二月止”。在管理形式上，它也帶有常平倉(cāng)、義倉(cāng)的痕跡，“收其租別為貯之”；各州郡中，“戶不滿萬(wàn)，留田租千石；萬(wàn)戶倍之，戶二萬(wàn)留三千石，三萬(wàn)留四千石，四萬(wàn)留五千石，五萬(wàn)留六千石，七萬(wàn)留八千石，十萬(wàn)留萬(wàn)石”。并且，“隨市惠賤糶糴，仍以見(jiàn)錢，依陜西青苗錢例，愿預(yù)借者給之”。先在河北、京東、淮南三路施行，后推及于諸路，“其廣惠倉(cāng)除量留給老疾貧窮人外，余并用常平倉(cāng)轉(zhuǎn)移法”［5］。即在保障特殊困難群體的前提下，也對(duì)一般災(zāi)民實(shí)施賑濟(jì)，其救助范圍有所拓展。

明代的倉(cāng)儲(chǔ)種類有很多，而且按級(jí)不同進(jìn)行了區(qū)分，在中央有國(guó)家控制的太倉(cāng)和水次倉(cāng)，在地方上則有常平倉(cāng)、社倉(cāng)、預(yù)備倉(cāng)等，其中以救助為主要任務(wù)的是常平、濟(jì)農(nóng)、預(yù)備、社等倉(cāng)，其中濟(jì)農(nóng)倉(cāng)與預(yù)備倉(cāng)為明代特色。

洪武元年（1638），令各處悉立預(yù)備倉(cāng)，各為糴糶收貯以備兇荒。“預(yù)備倉(cāng)之設(shè)也，太祖選耆民運(yùn)鈔糴米，以備振濟(jì)，即令掌之”［6］。除了備荒，還有能夠借貸，是因?yàn)椤白h者以粟藏久致腐，宜貸于民而收其新者，于是遣使給貸之”［7］。這是由地方耆民負(fù)責(zé)管理，地方衙門予以監(jiān)督的管理體制。

濟(jì)農(nóng)倉(cāng)為宣德年間周忱在江南做巡撫時(shí)所創(chuàng)立的，當(dāng)時(shí)“蘇、松民轉(zhuǎn)輸南京者，石加費(fèi)六斗。忱奏令就各府支給，與船價(jià)米一斗，所余五斗，通計(jì)米四十萬(wàn)石有奇，并官鈔所糴，共得米七十萬(wàn)余石，遂置倉(cāng)貯之，名曰‘濟(jì)農(nóng)’。振貸之外，歲有余羨。凡綱運(yùn)、風(fēng)漂、盜奪者，皆借給于此，秋成，抵?jǐn)?shù)還官”［8］。這是以地方官府為主導(dǎo)，得到朝廷默許，因此并沒(méi)有進(jìn)行推廣。

社倉(cāng)，也稱義倉(cāng)，是隋開(kāi)皇五年（585），工部尚書長(zhǎng)孫平奏請(qǐng)建立的，“諸州百姓及軍人，勸課當(dāng)社，共立義倉(cāng)。收獲之日，隨其所得，勸課出粟及麥，于當(dāng)社造倉(cāng)窖貯之。即委社司，執(zhí)帳檢校，每年收積，勿使損敗。若時(shí)或不熟，當(dāng)社有饑饉者，即以此谷賑給”［9］。之所以稱義倉(cāng)，“寓至公之用，置之于社，則有自便之利”［10］。這實(shí)際上是官方倡導(dǎo)，以民間力量為主興辦的，有著互助互濟(jì)性質(zhì)的基層備災(zāi)機(jī)構(gòu)。開(kāi)皇十五、十六年（596—597），隋文帝命令西北諸州的義倉(cāng)改歸州縣管理，勸募的形式也改為按戶等定額征稅，即上戶不過(guò)一擔(dān)，中戶不過(guò)七斗，下戶不過(guò)四斗，雖然仍是儲(chǔ)之里巷，備兇年濟(jì)災(zāi)之用，但卻演變成為了國(guó)家管理的官倉(cāng)。義倉(cāng)在唐代天寶年間達(dá)到鼎盛，所儲(chǔ)竟達(dá)“六千三百七十余萬(wàn)擔(dān)”，約占全國(guó)總藏谷量的四成［11］。在前代義倉(cāng)基礎(chǔ)上，宋代朱熹于乾道四年(1168)由官府給常平米六百石，在建寧府崇安縣開(kāi)耀鄉(xiāng)又創(chuàng)設(shè)了社倉(cāng)。所謂社倉(cāng)，就是這種倉(cāng)儲(chǔ)機(jī)構(gòu)設(shè)立于基層的里社，有別于設(shè)立在州縣義倉(cāng)、常平、廣惠等倉(cāng)，在管理上由當(dāng)?shù)孛耖g人士負(fù)責(zé)，故稱社倉(cāng)。在朱熹的大力提倡下，社倉(cāng)得到發(fā)展并形成了一套較為完備的制度。其要點(diǎn)有：借官府之谷米為谷本，由民間人士與官府派員共同管理；如富戶有自愿出谷米作谷本者聽(tīng)之。有不愿設(shè)置社倉(cāng)者官府亦不強(qiáng)加。實(shí)行借谷還谷，并計(jì)以利息，歉收利息減半，大荒之年免除利息。這種制度為后代所因循，大概是“義倉(cāng)立于州縣，社倉(cāng)立于鄉(xiāng)郡，皆民間積貯，儲(chǔ)以待兇荒者也”［12］。明代曾經(jīng)在朝廷倡導(dǎo)下普遍建立社倉(cāng)，“弘治中，江西巡撫林俊嘗請(qǐng)建常平及社倉(cāng)。嘉靖八年乃令各撫、按設(shè)社倉(cāng)。令民二三十家為一社，擇家殷實(shí)而有行義者一人為社首，處事公平者一人為社正，能書算者一人為社副，每朔望會(huì)集，別戶上中下，出米四斗至一斗有差，斗加耗五合，上戶主其事。年饑，上戶不足者量貸，稔歲還倉(cāng)。中下戶酌量振給，不還倉(cāng)。有司造冊(cè)送撫、按，歲一察核。倉(cāng)虛，罰社首出一歲之米”［13］。這也是官督民辦，以備荒年的措置。清代規(guī)定：“其由省會(huì)至府、州、縣，俱建常平倉(cāng)，或兼設(shè)裕備倉(cāng)。鄉(xiāng)村設(shè)社倉(cāng)，市鎮(zhèn)設(shè)義倉(cāng)，東三省設(shè)旗倉(cāng)，近邊設(shè)營(yíng)倉(cāng)，瀕海設(shè)鹽義倉(cāng)，或以便民，或以給軍”［14］。雍正七年(1729)，規(guī)定社倉(cāng)只準(zhǔn)民辦，禁止官府插手。咸豐、同治年間，社倉(cāng)大都名存實(shí)亡，甚至名實(shí)俱廢。

二、收養(yǎng)孤老機(jī)構(gòu)

南朝梁普通二年（521），梁武帝下詔曰：“凡民有單老孤稚不能自存，主者郡縣咸加收養(yǎng)，贍給衣食，每令周足，以終其身。又于京師置孤獨(dú)園，孤幼有歸，華發(fā)不匱。若終年命，厚加料理。尤窮之家，勿收租賦”［15］。大致包括收留貧病老人的養(yǎng)老院、收留失依孤幼的福利院和安置流民的收容機(jī)構(gòu)。普遍建立撫恤孤老的專門救助機(jī)構(gòu)，應(yīng)該是武則天統(tǒng)治時(shí)期，長(zhǎng)安年間（701-704），長(zhǎng)安和洛陽(yáng)以及地方州道的佛寺廣設(shè)“悲田養(yǎng)病坊”，由專門的僧人主持，朝廷設(shè)專官管理，對(duì)貧病孤老進(jìn)行布施，在此后的百余年中，獲得了前所未有的新發(fā)展［16］。唐武宗會(huì)昌五年（845），廢天下佛寺，寺院財(cái)產(chǎn)也被沒(méi)收，僧尼俱命還俗，悲田養(yǎng)病坊遂告廢弛。后權(quán)臣李德裕奏請(qǐng)去掉“悲田”二字改為“養(yǎng)老坊”，由官府撥給寺產(chǎn)，接濟(jì)物資，委派地方官管理，以救濟(jì)貧病孤弱，至此，寺院機(jī)構(gòu)完全由官府接管，性質(zhì)發(fā)生了根本變化，成為了典型的官方救助機(jī)構(gòu)［17］。

宋代在東京城郊設(shè)立福田院，收養(yǎng)乞丐、殘疾人和孤寡老人，至英宗時(shí)“增置南、北福田院，并東、西各廣官舍，日廩三百人”，成為京師最大的官方專業(yè)救助機(jī)構(gòu)。嘉佑年間（1056-1064），“凡鰥、寡、孤、獨(dú)、癃老、疾廢，貧乏不能自存應(yīng)居養(yǎng)者，以戶絕屋居之。無(wú)，則居以官屋，以戶絕財(cái)產(chǎn)充其費(fèi)，不限月。依乞丐法給米豆。不足，則給以常平息錢”。這些政策，大大推動(dòng)了官辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的興辦，到宋徽宗時(shí)，“蔡京當(dāng)國(guó)，置居養(yǎng)院、安濟(jì)坊。給常平米，厚至數(shù)倍。差官卒充使令，置火頭，具飲膳，給以衲衣絮被。州縣奉行過(guò)當(dāng)，或具帷帳，雇乳母、女使，糜費(fèi)無(wú)藝，不免率斂，貧者樂(lè)而富者擾矣”［18］。雖然蔡京力行善事以邀譽(yù)，但還是將這種救助機(jī)構(gòu)推廣至全國(guó)。

元朝法律規(guī)定：“諸鰥寡孤獨(dú)，老弱殘疾，窮而無(wú)告者，于養(yǎng)濟(jì)院收養(yǎng)。應(yīng)收養(yǎng)而不收養(yǎng)，不應(yīng)收養(yǎng)而收養(yǎng)者，罪其守宰，按治官常糾察之”。其收養(yǎng)范圍是“諸父母在，分財(cái)異居，父母困乏，不共子職，及同宗有服之親，鰥寡孤獨(dú)，老弱殘疾，不能自存”，以及“親族亦貧不能給者”，如果官府“不行收養(yǎng)者，重議其罪”［19］。在法律規(guī)定的框架下，各地普遍設(shè)立養(yǎng)濟(jì)院，都是由官府經(jīng)營(yíng)管理的。

《大明律·戶律·戶役·收養(yǎng)孤老》規(guī)定：“凡鰥寡孤獨(dú)及篤廢之人，貧窮無(wú)親屬依倚，不能自存，所在官司應(yīng)收養(yǎng)而不收養(yǎng)者，杖六十。若應(yīng)給衣糧而官吏剋減者，以監(jiān)守自盜論”。該律為清代所因循，在法律上保證了孤貧人口的基本生存。統(tǒng)治者的初衷是為了維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定，以維護(hù)自己的統(tǒng)治秩序，但通過(guò)立法、執(zhí)法、監(jiān)督等環(huán)節(jié)所建立的社會(huì)救助體系，還是具有法制化的效應(yīng)，所以除規(guī)定供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)外，還對(duì)養(yǎng)濟(jì)院的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和形式有所統(tǒng)一［20］，以致清代的邊遠(yuǎn)地區(qū)都普遍建立起來(lái)，并對(duì)養(yǎng)濟(jì)院的經(jīng)營(yíng)管理制定了相應(yīng)的考核標(biāo)準(zhǔn)［21］。

古代一些貧困家庭或迫于生計(jì)或受傳統(tǒng)陋俗影響，多有棄子溺嬰的行為，歷代王朝也曾采取過(guò)一些救嬰育嬰措施。如蔡京當(dāng)政時(shí)期，凡“孤貧小兒可教者，令入小學(xué)聽(tīng)讀，其衣襤于常平頭子錢內(nèi)給造，任免入齋之用。遺棄小兒雇人乳養(yǎng)，仍聽(tīng)宮觀、寺院為童行”［22］。南宋初年，育嬰機(jī)構(gòu)從養(yǎng)老機(jī)構(gòu)分離而成為獨(dú)立實(shí)體。各地所設(shè)慈幼機(jī)構(gòu)，或稱慈幼局、慈幼莊，或稱嬰兒局、舉子倉(cāng)，雖然名稱不一，但都是“為貧而棄子者設(shè)”［23］。這些慈幼局“官給錢典顧乳婦，養(yǎng)在局中，如陋巷貧窮之家，或男女幼而失母，或無(wú)力撫養(yǎng)，拋棄于街坊，官收歸局養(yǎng)之，月給錢米絹布，使其飽暖，養(yǎng)育成人，聽(tīng)其自便生理，官無(wú)所拘。若民間之人愿收養(yǎng)者聽(tīng)。官仍給錢一貫，米三斗，以三年住支”［24］。慈幼之政在兩宋時(shí)期盛極一時(shí)，直至元代才漸漸趨衰落。

梁其姿指出：“有明一代從中央政府至普通百姓幾乎都完全遺忘了宋代慈幼的理想”［25］。官方收養(yǎng)棄嬰的機(jī)構(gòu)不復(fù)存在了，官府救助棄嬰則成為個(gè)人的善政，如明嘉靖年間，泗洲判官林希元就采取收養(yǎng)棄嬰的措施?！斑@種作為救荒政策其中一環(huán)的育嬰具有悠久的歷史，大概在明代除了林希元以外的各地官僚也曾經(jīng)實(shí)施過(guò)。其次，個(gè)人的、一時(shí)的慈善行為也所在多有”［26］。清代是我國(guó)歷史上溺女問(wèn)題最為嚴(yán)重的時(shí)期，在民間力量推動(dòng)下，以官府為主導(dǎo)的育嬰堂，得以恢復(fù)和發(fā)展，至康熙、雍正兩朝，江南各府州縣大都創(chuàng)設(shè)嬰育堂?！扒宄?dāng)政約十年以后，第一所具規(guī)模的育嬰堂在揚(yáng)州成立，之后育嬰堂、藥局、普濟(jì)堂、施棺養(yǎng)老等綜合性善堂、收容寡婦的清節(jié)堂等在清三百年間漸漸布滿全國(guó)，先在較大的都會(huì)，后遍及鄉(xiāng)鎮(zhèn)，成為前所未有獨(dú)特想象”［27］。據(jù)梁其姿統(tǒng)計(jì)，清代從1646年開(kāi)始至1911年，共創(chuàng)建了973個(gè)育嬰堂。這些育嬰堂的創(chuàng)建與維持，既有地方官的努力，也有社會(huì)力量的支持。育嬰堂不僅立足于以縣治為中心的城區(qū)廂關(guān)，而且延伸到了都、圖、里、甲這樣的基層［28］。清代育嬰堂大多具有官民合作的特征，是典型的官督民辦，其經(jīng)費(fèi)大都來(lái)自社會(huì)捐助，政府補(bǔ)貼，在管理運(yùn)作上，一般都延請(qǐng)地方紳衿擔(dān)任首事、輪季掌管，地方官員每月督查。這一方面是由于官府負(fù)擔(dān)過(guò)重，力不從心，需借助社會(huì)力量，另一方面也是民間慈善組織已經(jīng)具備相當(dāng)規(guī)模，與官府合作成為可能。

清代對(duì)于外來(lái)無(wú)業(yè)或乞食之人，另設(shè)專門機(jī)構(gòu)——棲留所。這是基于大量流民出現(xiàn)而采取的加強(qiáng)社會(huì)控制的措施。順治十年（1653）京畿因流民聚集，在順天府建成京師五城棲流所，凡遇無(wú)依流民及街道病臥者皆收容之，“日給柴薪等費(fèi)制錢十五文，折倉(cāng)米一升，制錢六文，立冬后人各給布棉襖一件，價(jià)銀六錢，布棉被一條，價(jià)銀一兩”［29］。棲流所專門留養(yǎng)來(lái)自外鄉(xiāng)各地的衣食無(wú)著的流民，和養(yǎng)濟(jì)院一樣，有完整的規(guī)章制度。其對(duì)象冬月留養(yǎng)，春融遣散。在直隸省多稱留養(yǎng)局，該省140州縣共設(shè)567處，平均每縣多達(dá)4處［30］。除了直隸省之外，其他各省也有相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，其性質(zhì)基本上是官督民辦，官府提供一定資金，由督撫委員與地方紳衿共同管理。

三、醫(yī)救與助葬機(jī)構(gòu)

對(duì)貧民實(shí)行醫(yī)療救助也是傳統(tǒng)救助事務(wù)的重要內(nèi)容。南齊文惠太子、竟陵王蕭子良，基于信奉釋教“立六疾館以養(yǎng)窮民”［31］，還不是官方設(shè)立的機(jī)構(gòu)。北魏永平三年（510），宣武帝詔令：“太常立館，使京畿內(nèi)外疾病之徒，咸令居處。嚴(yán)敕醫(yī)暑分師救療，考其能否而行賞罰”［32］，則具有官方的性質(zhì)。唐長(zhǎng)安年間（701—704），武則天在各寺院設(shè)置“悲田養(yǎng)病坊”，既是救助鰥寡孤獨(dú)者的機(jī)構(gòu)，也是醫(yī)療救助機(jī)構(gòu)。

宋代在朝廷的重視和地方官員的推動(dòng)下，又設(shè)立了以治病為主的安濟(jì)坊和以施藥為主的惠民藥局。安濟(jì)坊最初是由蘇軾在杭州太守任上創(chuàng)設(shè)的病坊發(fā)展起來(lái)的，當(dāng)時(shí)杭州歿于病死者教他處為多，“乃裒緡集羨，得二十，復(fù)發(fā)私橐，得五十兩，以作病坊，稍蓄錢糧以待之，名曰安樂(lè)”［33］。崇寧元年（1102）權(quán)知開(kāi)封府吳居厚奏請(qǐng)?jiān)诟鞯卦O(shè)立將理院，“以病人輕重而異室處之，以防漸染，又作廚合以為湯藥飲食”。宋徽宗賜名安濟(jì)坊，其主要功能是“養(yǎng)民之貧病者”，“處民之有疾病而無(wú)告者”，為此，坊內(nèi)設(shè)有專職郎中，并置有“手歷”，記載診療情況，“歲終考其數(shù)”［34］。由于安濟(jì)坊之設(shè)得到權(quán)臣蔡京的大力支持，地方官員樂(lè)于推廣，各地遍設(shè)此類慈善醫(yī)院，以至于有州縣奉行過(guò)當(dāng)，或具惟帳，或雇乳母，女使，費(fèi)用劇增，浪費(fèi)嚴(yán)重。惠民藥局至遲在北宋仁宗時(shí)期即已出現(xiàn)，它是出售或施舍醫(yī)藥的專門慈善機(jī)構(gòu)，多建于城郭關(guān)廂。仁宗在位期間，頒《慶歷善救方》，同時(shí)在東京設(shè)置惠民藥局，依處方制藥施給貧病之民，“令太醫(yī)擇善察脈者，即縣官授藥，審處其疾狀予之，無(wú)使貧民為庸醫(yī)所誤，夭閼其生”。后推廣至各府州縣，均“官為給錢和藥予民”［35］。只要是“民有疾病，州府設(shè)施藥局于戒子橋西，委官監(jiān)督，依方修制丸散吮咀。來(lái)者診視，詳其病源，給藥醫(yī)治。朝家撥給一十萬(wàn)貫下局，令帥府多方措置，行以賞罰，課督醫(yī)員，同以其數(shù)上于州府，備申朝??；或民以病狀投局，則畀之藥，必奏更生之效”［36］。

元代也比較重視醫(yī)療慈善，在全國(guó)普遍設(shè)立惠民藥局。早在窩闊臺(tái)當(dāng)政之初，就開(kāi)始在北方燕京等十路仿宋之規(guī)制設(shè)立惠民藥局，并派太醫(yī)王壁、劉輯等人負(fù)責(zé)藥局事務(wù)，給銀五百錠。大德年間，元成宗將惠民藥局逐漸推廣至各行省、路，由政府提供經(jīng)費(fèi)，“置各路惠民局，擇良醫(yī)主之”［37］。地方惠民藥局設(shè)“提領(lǐng)一員”，負(fù)責(zé)管理經(jīng)費(fèi)?！敖?jīng)營(yíng)出息，市藥修劑，以惠貧民”［38］。

明洪武三年（1370），“置惠民藥局，府設(shè)提領(lǐng)，州縣曰官醫(yī)，凡軍民之貧病者，給之醫(yī)藥”［39］。惠民藥局設(shè)置比較普遍，基本上每州縣有一至兩所，經(jīng)費(fèi)有常平倉(cāng)支出，在治療與防范醫(yī)病上發(fā)揮重要作用。如萬(wàn)歷十五年（1587）北京城內(nèi)再度流行大疫，“小民無(wú)錢可備醫(yī)藥”，明神宗即令惠民藥局“多發(fā)藥材，分投診視施給”［40］。清王朝對(duì)惠民藥局建設(shè)不太重視，這類醫(yī)療救助機(jī)構(gòu)實(shí)際上已經(jīng)廢而不存。

救生不能，但也不能夠忽略死人，因?yàn)槁裨岵患皶r(shí)，也會(huì)導(dǎo)致疫病的傳播。如東漢桓帝建和三年（149），由于自然災(zāi)害導(dǎo)致“今京師廝舍，死者相枕，郡縣阡陌，處處有之，甚違周文掩胔之義。其有家屬而貧無(wú)以葬者，給直，人三千，喪主布三匹；若無(wú)親屬，可于官壖地葬之，表識(shí)姓名，為設(shè)祠祭”［41］。此后被水死流失尸骸者，令郡縣鉤求收葬；一家皆被溺死者，悉為收斂等，都是臨時(shí)救助措施，還沒(méi)有設(shè)立專門的喪葬救助機(jī)構(gòu)。

宋代設(shè)立漏澤園，負(fù)責(zé)掩埋無(wú)主尸體及無(wú)力埋葬者的尸體。在宋神宗熙寧元年（1068）下詔說(shuō)：“每年春首，令諸縣告示村耆，遍行檢視，應(yīng)有暴露骸骨無(wú)主收認(rèn)者，并賜官錢埋瘞，仍給酒饌酹祭”［42］。宋徽宗崇寧三年（1104），蔡京建議置漏澤園，或一縣一所或一縣多所。擇郊外曠野不毛之地筑圍墻，柵欄護(hù)之，職守護(hù)墓的僧人，由官府支付工錢［43］。所葬者主要是寄留在寺院的無(wú)主棺木，無(wú)名死者，乞丐及遺骸暴露者。后軍民貧乏親屬也可安葬于此。凡葬入園中者，官給葬地八尺或九尺，并深埋三尺，立有標(biāo)記。各地漏澤園須將所收葬的數(shù)目置立圖籍，供有關(guān)部門查檢［44］。為了督促地方官吏嚴(yán)格執(zhí)行，宣和元年（1119）還頒布詔令云：“比覽四方奏文，吏趨目前，無(wú)一吏稱述居養(yǎng)、漏澤、安濟(jì)者。士夫失所守，廢法自便，不知享上惠下，罪不可貸。仰諸路監(jiān)司廉訪使者，分行所部，按吏之不虔者，當(dāng)重寘以法，胥吏配流千里。若失按容庇，其罪依此”［45］。元明清三代沿襲舊制，如洪武三年（1371），明太祖頒詔稱“令民間立冢，仍禁焚尸。若貧無(wú)地者，所在官司，擇近城寬闊之地，立為義?！保?6］。清同治年間，衡州府清泉縣立有漏澤園（義冢）10所［47］；衡陽(yáng)縣因系水陸交匯之處，流寓者眾，所立漏澤園竟達(dá)26所之多［48］。

四、中國(guó)古代官設(shè)救助機(jī)構(gòu)的得失

中國(guó)自秦以后，一直實(shí)行君主專制中央集權(quán)制度?！爸醒爰瘷?quán)制度構(gòu)成的三個(gè)主要條件是：君主獨(dú)攬大權(quán)且君權(quán)至高無(wú)上，以中央政權(quán)有力管轄的地方行政制度，以君權(quán)強(qiáng)力統(tǒng)率的官僚制度”［49］。也正因?yàn)槿绱?，官僚政治特征明顯?！霸谶@種形式下，官僚或官吏，就不是對(duì)國(guó)家或人民負(fù)責(zé)，而只是對(duì)國(guó)王負(fù)責(zé)。國(guó)王的語(yǔ)言，變?yōu)樗麄兊姆?，?guó)王的好惡，決定了他們的命運(yùn)（官運(yùn)和生命）結(jié)局，他們只要把對(duì)國(guó)王的關(guān)系弄好了，或者就下級(jí)官吏而論，只要把他們對(duì)上級(jí)官吏的關(guān)系弄好了，他們就可以為所欲為的不顧國(guó)家人民的利益，而一味圖所以自利了”［50］。在官僚主義無(wú)比堅(jiān)強(qiáng)的政治環(huán)境下，無(wú)論是嚴(yán)刑峻法，還是姑息養(yǎng)奸，都不能改變官僚政治的腐敗，因此，官辦救助機(jī)構(gòu)的腐敗與不作為，乃是一種通病。如號(hào)稱官辦救助機(jī)構(gòu)完善的宋代，也因?yàn)椤袄舨环罘?，但為具文，並緣為奸，欺隱騷擾，元元之民，未被惠澤”［51］，導(dǎo)致各種救助機(jī)構(gòu)名存實(shí)亡；還因?yàn)椤靶∪顺碎g觀望，全不遵奉。已行之令，公然弛廢，懷奸壞政。如居養(yǎng)鰥寡孤獨(dú)漏澤園安濟(jì)坊之類，成憲具在，輒廢不行”［52］。即便是有眾多的救助機(jī)構(gòu)，往往不能夠起到救助的效果，還有可能為官吏牟利作弊通過(guò)方便，如常平等倉(cāng)“歲久法玩，吏緣為奸。州縣監(jiān)司，習(xí)以為常。事有稽緩至累年不決，文移取會(huì)，輒不具報(bào)，赴訴省部，日常有之，民失其平”［53］。拖延不辦是官僚常態(tài)，而貪污挪用、損公肥私、侵吞盜竊也在所不免?！坝幸荒曛g，一縣拖欠常平免役坊場(chǎng)等錢至數(shù)萬(wàn)貫石，并逃亡詭名，失陷本息者，不可勝計(jì)?；蛉死裘岸悜粜彰o納拖欠，或當(dāng)職官縱容知情，冒請(qǐng)錢谷，以新蓋舊，支收不實(shí)”［54］。弊端重重，民失其養(yǎng)，官得其利，而官吏對(duì)于民眾更是漠不關(guān)心，“舊制立養(yǎng)濟(jì)院、惠民局以濟(jì)窮察病。今院概非窮民，處局又弗核實(shí)，鰥寡孤獨(dú)何利哉”［55］。因此“非孤貧而貿(mào)易隸其籍，實(shí)孤貧而反不得側(cè)其列”［56］。養(yǎng)濟(jì)院的名額成為官員手中的財(cái)富，而管理者也往往將自己的親友廁身于內(nèi)，以至于“會(huì)頭因而盤據(jù)其間，亡者十不開(kāi)一，存者十不給一，而利歸一人”［57］?！霸诮y(tǒng)治者眼里，一個(gè)名額不僅僅意味著一名孤貧，更重要地，它意味著一項(xiàng)錢糧的征收”［58］。在傳統(tǒng)的量入為出的財(cái)政體制下，再加上官吏日益貪污腐化，也就無(wú)怪乎傳統(tǒng)的官營(yíng)救助機(jī)構(gòu)時(shí)興時(shí)廢、時(shí)寬時(shí)嚴(yán)了。官營(yíng)社會(huì)救助機(jī)構(gòu)所反映出的“政府失靈”現(xiàn)象，既有偶然，也有必然，其必然也是與朝代盛衰息息相關(guān)的。

在傳統(tǒng)儒家控制型的管理體制下，一切制度都是按照“君者，出令者也。臣者，行君之令而致之民者也。民者，出粟米麻絲、作器皿、通財(cái)貨以事上者也”［59］的原則所制定，因此能夠給社會(huì)提供救助的，只能夠由官府操辦，是“天下之窮民而無(wú)告者，責(zé)令官司收養(yǎng)，可謂仁政矣”［60］。在儒家看來(lái)，個(gè)人的救助活動(dòng)與政府的仁政是不能并存的。因?yàn)閭€(gè)人救助活動(dòng)的存在意味著政府的不“仁”，所以儒家思想對(duì)民間救助活動(dòng)有很大的排斥性。子路曾在衛(wèi)國(guó)出私財(cái)救貧，孔子止之曰：“汝之民餓也，何不白于君，發(fā)倉(cāng)廩以賑之？而私以爾食饋之，是汝明君之無(wú)惠，而見(jiàn)已之德美矣”（《孔子家語(yǔ)·致思》）。在孔子看來(lái)，無(wú)視君王的權(quán)威擅自開(kāi)展救助活動(dòng)，不僅是沽名釣譽(yù)，而且有影射君王無(wú)能之嫌?；谶@種認(rèn)識(shí)，官府對(duì)于私人救助活動(dòng)是十分關(guān)注的，也不想使之脫離官府的控制。如好佛的武則天，對(duì)寺院救助貧病之人采取管控，不但“置使專知”，而且管控其財(cái)政。即便如此，朝廷也不放心，所以唐玄宗開(kāi)元五年（717），宰相宋璟奏稱：“悲田養(yǎng)病，從長(zhǎng)安已來(lái)，置使專知，且國(guó)家矝孤恤窮、敬老養(yǎng)病，至于按比各有司存；今遂聚無(wú)名之人，著收利之使，實(shí)恐逃捕為蔽，隱沒(méi)成奸，昔仲繇仕衛(wèi)，出私財(cái)為粥，以施貧者，孔丘非之，乃覆其饋，人臣私惠，猶且不可，國(guó)家小慈，殊乖善政，伏望罷之，其病患之人，令河南府按比分付其家”［61］。朝廷也因此加強(qiáng)管理的力度，在限制各寺院收留貧病的同時(shí)，增加官府的投入。公元845年，唐武宗盡廢天下僧寺，“兩京悲田養(yǎng)病坊，給寺田十頃，諸州七頃，主以耆壽”［62］。即便是后來(lái)恢復(fù)寺院，官府也不再賦予其救助貧病的權(quán)力。北宋在經(jīng)濟(jì)繁榮之時(shí)，由官府承辦各種社會(huì)救助機(jī)構(gòu)，成為社會(huì)救助的主導(dǎo)，其“救貧政策所引起的關(guān)注及批評(píng)，已有類似近代國(guó)家福利政策之處”［63］。官府承辦，既與王朝盛衰息息相關(guān)，也受到官僚體制的影響。如明代的養(yǎng)濟(jì)院，在吏治清明的時(shí)候，還是有一定的效率的，而在吏治腐敗的時(shí)候，官方的救助機(jī)構(gòu)根本不能發(fā)揮作用。

官辦社會(huì)救助機(jī)構(gòu)，在傳統(tǒng)的政治體制下，是很難適應(yīng)發(fā)展的社會(huì)，因?yàn)槿魏胃摹白嬷啤钡男袨?，都?huì)被認(rèn)為是叛逆，而官僚制度的惰性，也不會(huì)使救助機(jī)構(gòu)發(fā)揮最大的效用。值得一提的是，在不違反“祖制”的情況下，統(tǒng)治者往往也會(huì)有一些變通，而官府也會(huì)采取一些補(bǔ)救策略，進(jìn)而將民間力量納入社會(huì)救助體制之中。如清代旌表樂(lè)善好施、急公好義的政策出臺(tái)，鼓勵(lì)民間參與社會(huì)救助的措施。“官方需要利用地方資源，而地方資源也希望得到官方保護(hù)，社會(huì)救濟(jì)體系的‘官民合作’特色，給社會(huì)救助發(fā)展帶來(lái)了生機(jī)”［64］。在這種情況下，“一般的地方官的確更在意慈善組織，有的甚至發(fā)揮了領(lǐng)導(dǎo)建堂的作用”［65］。構(gòu)建官民相得的社會(huì)救助體系，不能夠忽略官府的作用，但在具體構(gòu)建中，官府應(yīng)該發(fā)揮監(jiān)督的作用，而不是過(guò)多地干預(yù)民間社會(huì)救助組織的具體事務(wù)。

總之，歷代王朝對(duì)民間參與社會(huì)救助始終懷有戒心，對(duì)民間參與社會(huì)救助的管控相當(dāng)嚴(yán)格，不但設(shè)置很高的門坎，而且干涉其具體事務(wù)，即便是允許民間力量涉足社會(huì)救助領(lǐng)域，也不能夠充分調(diào)動(dòng)其積極性，更不能夠有效地利用社會(huì)資源。不過(guò)，在傳統(tǒng)的體制之下，官府如果能夠發(fā)揮其能動(dòng)作用，還是能夠充分利用社會(huì)資源的。如發(fā)生在1876-1879年的“丁戍奇荒”，官府對(duì)于李金鏞、胡光鏞、經(jīng)元善等一批江浙閩粵紳商發(fā)起的義賑活動(dòng)和建立的協(xié)賑機(jī)構(gòu)，采取不干涉其具體活動(dòng)的辦法，使西方傳教士、在華外交官和商人組成的中國(guó)賑災(zāi)基金委員會(huì)，向海外募捐款項(xiàng)204560兩白銀，分期分批由傳教士解往災(zāi)區(qū)，再由另外的傳教士進(jìn)行分發(fā)［66］。一個(gè)涉及北方五省、受災(zāi)人口近兩億的大災(zāi)荒，居然借助民間力量得以安撫，也創(chuàng)造了人類救荒史的奇跡。在具體救助過(guò)程中“且為異族誚，撫膺誠(chéng)可差。何如行善舉，慷慨法歐洲?；I賑設(shè)公所，登報(bào)乞同儔。乞賜點(diǎn)金術(shù)，博施遍神州”［67］。在官府已經(jīng)不具備振恤能力的情況下，這種借鑒西方慈善救濟(jì)的組織形式，已經(jīng)具有制度開(kāi)放性的特點(diǎn)?！岸∈婊摹钡木戎档醚芯康膯?wèn)題很多，而如何構(gòu)建官民相得的社會(huì)救助體系，無(wú)疑是值得關(guān)注的問(wèn)題。充分發(fā)揮民間的積極性，而不是過(guò)多地干預(yù)他們的救助活動(dòng)，更不能夠借助民間的積極性而由官府?dāng)控?cái)，這也是歷史的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

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［41］［南朝宋］范曄.后漢書［M］卷7.桓帝紀(jì).北京：中華書局標(biāo)點(diǎn)本，1965：294.

［42］［清］徐松輯.宋會(huì)要輯稿［M］.食貨五九.北京：中華書局影印本，1957.

［44］參見(jiàn)［清］徐松輯.宋會(huì)要輯稿［M］.食貨六八.北京：中華書局影印本，1957.

［45］不著撰人.宋大詔令集［M］.居養(yǎng)安濟(jì)漏澤事務(wù)仰監(jiān)司廉訪分行所部按察御筆（宣和元年五月九日）.北京：中華書局，1962：681.

［46］［明］申時(shí)行等.明會(huì)典［M］卷80.禮部·恤孤貧.北京：中華書局，1989：459.

［47］［清］王開(kāi)運(yùn)等修.同治.清泉縣志［M］卷2.建置.清同治八年（1869）刊本.

［48］［清］彭玉麟等纂.同治.衡陽(yáng)縣志［M］卷4.建置.清同治十一年（1872）刊本.

［49］柏樺.中國(guó)政治制度史［M］（第三版）.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2011：60.

［50］王亞南.中國(guó)官僚政治研究［M］北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1981：22.

［51］不著撰人.宋大詔令集［M］.奉行居養(yǎng)等詔令詔（崇寧四年五月二十九日）.北京：中華書局，1962：680.

［52］不著撰人.宋大詔令集［M］.監(jiān)司分按居養(yǎng)安濟(jì)漏澤詔（崇寧五年六月十一日）》，中華書局，1962：681.

［53］不著撰人.宋大詔令集［M］.右曹三催不報(bào)或逾年不結(jié)絕并行遣失當(dāng)具奏御筆（政和六年九月二十二日）.北京：中華書局，1962：656.

［54］不著撰人.宋大詔令集［M］.約束常平散斂糶糴等詔（宣和元年八月十二日）.北京：中華書局，1962：657.

［55］［元］楊維楨.東維子集［M］卷24.兩浙轉(zhuǎn)運(yùn)司書史何君墓志銘.臺(tái)北：臺(tái)灣商務(wù)印書館景印文淵閣四庫(kù)全書本，1983：1221.

［56］夏東元編.鄭觀應(yīng)集［M］.北京：上海人民出版社，1992：525.

［57］［明］沈榜.宛署雜記［M］卷11.養(yǎng)濟(jì)院孤老.北京：北京古籍出版社，1983：89.

［58］周榮.明清養(yǎng)濟(jì)事業(yè)若干問(wèn)題探析——以兩湖地區(qū)為中心［J］.武漢大學(xué)學(xué)報(bào)，2004（05）.

［59］［唐］韓愈.韓昌黎集［M］卷11.原道.上海：上海商務(wù)印書館，1933.

［60］梁其姿.施善與教化——明清的慈善組織［M］.石家莊：河北教育出版社，2001：32.

［61］［清］官修.全唐文［M］卷207.北京：中華書局，1987：該卷P7.

［62］［宋］歐陽(yáng)修、宋祁.新唐書［M］卷52.食貨志二.北京：中華書局，1975：1361.

［63］梁其姿.施善與教化——明清的慈善組織［M］.石家莊：河北教育出版社，2001：35.

［64］柏樺.明清“收養(yǎng)孤老”律例與社會(huì)穩(wěn)定［J］.西南大學(xué)學(xué)報(bào)，2008（06）.

［65］梁其姿.施善與教化——明清的慈善組織［M］.石家莊：河北教育出版社，2001：137.

［66］顧長(zhǎng)聲.傳教士與近代中國(guó)［M］.上海：上海人民出版社，1995：275.

［67］夏東元編.鄭觀應(yīng)集［M］.籌賑感懷.上海：上海人民出版社，1988：1278—1279.

責(zé)任編輯：唐若蘭

C933

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1008-6323（2016）02-0099-06

柏樺，南開(kāi)大學(xué)法學(xué)院及周恩來(lái)政府管理學(xué)院雙聘教授、博士生導(dǎo)師，青海省昆侖學(xué)者，青海民族大學(xué)兼職教授；吳愛(ài)明，中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院副教授。

2016-03-06