論城市“馬路市場”整頓的長效機制
——基于濟南例證的分析

文/韓在霞王征（.濟南職業(yè)學院，山東濟南5003；.濟南社會科學院，山東濟南50099）

論城市“馬路市場”整頓的長效機制
——基于濟南例證的分析

文/韓在霞1王征2（1.濟南職業(yè)學院，山東濟南250103；2.濟南社會科學院，山東濟南250099）

“馬路市場”貌似便民，實際上嚴重干擾了居民群眾的日常生活。大力整治城市“馬路市場”勢在必行。濟南市城區(qū)“馬路市場”的主要成因在于規(guī)范化商業(yè)流通服務網(wǎng)點不足；市場布局欠合理、管理欠規(guī)范；正規(guī)商業(yè)設施租金相對較高，難以適應群眾對低端易耗品和日常生活必需品的多樣化需求；外來進城人口和城市無業(yè)人員的推動以及多頭管理難以形成合力。治理的主要難點在于治理馬路市場的社會動力不足；執(zhí)法環(huán)境不夠理想；社會保障、救助事業(yè)發(fā)展滯的拖累。治理濟南市“馬路市場”的可行路徑包括做好充分的社會準備；抓好對“馬路市場”的疏導、排遣和科學篩選“馬路市場”的去留。

“馬路市場”長效機制綜合治理疏導排遣

隨著城市化進程的不斷推進和人民生活水平的日益提高，市民群眾對市場的需求量不斷增加，各類正規(guī)商店、市場一時無力完全滿足，于是大量“馬路市場”應運而生。“馬路市場”雖然貌似便民，但通常都屬非法占道，違章經(jīng)營。不僅有礙市容、妨害交通，還為假冒偽劣商品的銷售和偷稅漏稅行為提供了溫床，實際上嚴重干擾了居民群眾的日常生活。因此，為了有效改善城市環(huán)境改善，維護市場秩序，確保人民群眾安居樂業(yè)，大力整治濟南市“馬路市場”勢在必行［1］。

一、“馬路市場”問題的背景

18世紀末，英格蘭人約翰.馬卡丹設計了現(xiàn)行的筑路方法，后來這種路便被按其設計人的姓，取名為“馬卡丹路”。19世紀末歐美列強在華開埠通商，興建租界，便把西方的筑路方法帶到了中國。后來國人便將“馬卡丹”的發(fā)音加以簡化，將“馬卡丹路”通稱“馬路”，此即“馬路”一詞的由來。本文所稱的“馬路”，若嚴格地講，特指國務院《城市道路管理條例》中所稱的“城市道路”，即“城市供車輛、行人通行的，具備一定技術條件的道路、橋梁及其附屬設施”［2］。

近年來，“馬路市場”問題作為城市管理矛盾的突出代表，成為城市發(fā)展的一大難題。馬路市場僅是一種俗稱，從定性上看，屬于“占道經(jīng)營”，經(jīng)營者不進市場，不進店鋪，占道為市，當街交易。它發(fā)源于傳統(tǒng)的集市，是傳統(tǒng)集市演變和滋生的產(chǎn)物，自發(fā)形成，因而具有特定的社會基礎［3］。本文認為，“馬路市場”的內(nèi)涵應當包括四項基本要素：一是以城市道路的某一固定地段為經(jīng)營場所；二是以自發(fā)形成、非法經(jīng)營為特征；三是經(jīng)營者以社會閑散人員為主；四是交易標的以市民生活所需農(nóng)副產(chǎn)品、日用品以及勞務服務等為主。

據(jù)調(diào)查，濟南市“馬路市場”的經(jīng)營者主要包括三類：一是居住在市場周圍的居民，占比約為65%，他們主要從事販賣蔬菜糧油、肉類、禽蛋等，并以此作為家庭收入的主要來源。二是進城務工農(nóng)民，占比約為30%，他們在農(nóng)村有土地，往往于農(nóng)閑季節(jié)到馬路市場上買賣蔬菜、提供勞務，以此補貼家用。這部分收入占全部家庭收入的比例不等，少的微不足道，多的能達70%左右。三是是城市家庭中的閑置勞動力，多為老年人，占比約為5%。他們到市場上做點小買賣，大多只經(jīng)營很少的商品品種。三類人員中，第一部分是主體，也是治理阻力的最大來源。有效引導他們支持對馬路市場的治理工作，是突破治理困境的關鍵環(huán)節(jié)。

“馬路市場”的消費者也主要有三類。一是附近的市民。他們或居住在市場附近，或工作在市場附近，因此到市場上購買商品十分便捷。這一類群體是馬路市場上的主要消費者。二是經(jīng)常性的過客。途中稍做停留，順便購物。三是有的消費者偏愛馬路市場上商品便宜、新鮮、品種多，因而常常光顧。其中，第一類人員是主體，引導好這部分消費需求，則能對馬路市場產(chǎn)生強大的分流作用［4］。

二、目前濟南市“馬路市場：構成概況

目前濟南的“馬路市場”，主要是經(jīng)營農(nóng)產(chǎn)品。貨源主要來自于市區(qū)幾個農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場以及部分郊縣的零散蔬菜產(chǎn)地，進貨渠道相對比較簡單集中。勞務活動和沿街小吃主要依靠市場上的勞動者自主提供。

1．市場數(shù)量。近年來濟南市市區(qū)范圍內(nèi)占道經(jīng)營的“馬路市場”數(shù)目，是隨著管理的寬嚴程度，反復升降變化的。2009年，全市以舉辦全運會為契機，對城市環(huán)境進行了集中綜合整治，此時“馬路市場”總體上銷聲匿跡，之后出現(xiàn)回潮反彈。據(jù)城管執(zhí)法部門2014年4月份統(tǒng)計，濟南市共有“馬路市場”160余處。課題組通過走訪調(diào)查的數(shù)字為145處，其中部分“馬路市場”在創(chuàng)建國家衛(wèi)生城市期間被取締。在這145處市場中，2000年之前與之后形成的各占50%左右，2009年之后形成的為31處，占21%（以上數(shù)字不含燒烤攤點）。

2．地域范圍。以課題組走訪調(diào)查的145處“馬路市場”為例。①從地域分布來看，數(shù)量由多到少依次為：市中區(qū)43處、長清區(qū)28處、天橋區(qū)27處、槐蔭區(qū)19處、歷下區(qū)15處、歷城區(qū)10處、高新區(qū)3處；②從經(jīng)營時間段分布來看，全天市67處、早市42處、夜市34處、午市27處、臨時市場5處；③從占道分布情況來看，占據(jù)居民區(qū)內(nèi)街道的50處，次干道的44處，主干道的31處，背街小巷的22處，其他空閑場地的8處，與有形農(nóng)貿(mào)市場伴生的6處；④從聚集區(qū)域來看，以“馬路市場”為中心方圓1500米左右，鄰近居民區(qū)的131處，鄰近學校的105處，鄰近醫(yī)院的39處，鄰近商業(yè)聚集區(qū)的35處，鄰近公園、廣場、綠地的24處，鄰近有形農(nóng)貿(mào)市場的13處。

3.業(yè)戶結構。在課題組走訪調(diào)查的145處“馬路市場”中，共有從業(yè)人員17435人，其構成為：①從人員身份來看，農(nóng)民10974人，下崗失業(yè)人員4706人，上班族726人，學生435人，殘疾人402人，其他身份192人；②從經(jīng)營者來源地看：本地戶口人員12532人，外地來濟人員4903人，其中來自省內(nèi)4233人，省外670人；③從經(jīng)營品種看145處“馬路市場”中，共有攤位13455個，其中：蔬菜3820戶，衣物、鞋襪、箱包類2257戶，日用小百貨1445戶，水果1387戶，小餐飲1071戶，小食品制售992戶，生肉、蛋類511戶，食物類濕貨、干貨441戶，糧油、調(diào)料350戶，數(shù)碼電子類210戶，魚類等水產(chǎn)品202戶，流動燒烤173戶，生活服務類155戶，花鳥魚蟲131戶，土產(chǎn)雜品127戶，家禽類81戶，熟食38戶，舊貨31戶，古玩、字畫25戶，書攤8戶。

4.顧客成分。按照價格標尺，中、低收入人群系“馬路市場”消費的主力軍。據(jù)了解，濟南的消費水平處在全國中等水平，2013年濟南城市居民人均消費性支出為21667元，平均每月為1805元，城市居民最低生活保障標準為每月510元，最低工資標準為1500元，市民的消費比重為0.61，食品消費支出總額占個人消費支出總額的30.6%左右，大部分消費群體的價格承受能力一直在低層次徘徊?！榜R路市場”的價格優(yōu)勢明顯，所以吸引了大批中、低收入消費者。

5．分布規(guī)律。從時間分布看，濟南市的“馬路市場”消費群體和消費時間段均具有明顯的規(guī)律性，以早晚市最為典型。因為這兩個時間段尤其是早市這個一時段中，恰恰是大多數(shù)室內(nèi)農(nóng)貿(mào)市場和其他商業(yè)服務網(wǎng)點尚未開門營業(yè)的時間；從空間分布看，消費人群聚集的區(qū)域往往是“馬路市場”的易生地段。根據(jù)人們的生理習慣，現(xiàn)代人的日常便捷活動半徑一般為500米，步行耐性一般在10分鐘左右。而目前許多社區(qū)商業(yè)網(wǎng)點特別是菜市場（店）分布不夠均勻，有些居民點正規(guī)營業(yè)網(wǎng)點欠缺，居民購物很不方便，“馬路市場”便趁虛而入。

三、城區(qū)“馬路市場”形成的主要原因

1．規(guī)范化商業(yè)流通服務網(wǎng)點不足，經(jīng)營品種不夠齊全，為“馬路市場”提供了生存空間。據(jù)有關統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，1985年濟南市共有城區(qū)農(nóng)貿(mào)市場40處，到1996年增至203處，后來由于拆遷等原因，數(shù)量逐年下降。2014年創(chuàng)建國家衛(wèi)生城市期間，各區(qū)辦事處、商務、工商等部門統(tǒng)計綜合的數(shù)據(jù)表明，濟南市共有城區(qū)農(nóng)貿(mào)市場108處。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，“馬路市場”的數(shù)量明顯高于室（棚）內(nèi)農(nóng)貿(mào)市場數(shù)量，后者數(shù)量明顯滯后于實際消費需求。另外，某些群眾生活必需的商品（諸如針頭線腦、土產(chǎn)雜品之類）由于價低利微、檔次不高，一些正規(guī)商家不屑于經(jīng)營，客觀上也為“馬路市場”的產(chǎn)生提供了溫床。

城區(qū)農(nóng)貿(mào)市場滯后的問題，在濟南市部分老舊開放式居民小區(qū)尤為突出。由于建設年代較早，社區(qū)商業(yè)網(wǎng)點等配套服務設施不完善，難以滿足居民群眾的生活消費需求，以周邊居民為主要消費群體的“馬路市場”也就隨之產(chǎn)生。從濟南市實際情況看，“馬路市場”與居民區(qū)相伴相生的規(guī)律就比較明顯。為滿足老舊小區(qū)居民對于農(nóng)副產(chǎn)品的需求，近年來濟南市商務部門也曾審批了一些農(nóng)貿(mào)市場，但規(guī)劃要求落實情況不理想，規(guī)范化的商業(yè)網(wǎng)點明顯不足，部分市民只好被動選擇“馬路市場”。

采用SPSS 18.0軟件對數(shù)據(jù)進行分析處理，計量資料以（均數(shù)±標準差）表示，采用t檢驗；計數(shù)資料以（n，%）表示，采用χ2檢驗，以P＜0.05表示差異具有統(tǒng)計學意義。

2．由于布局欠合理、管理欠規(guī)范，正規(guī)商業(yè)網(wǎng)點競爭力明顯不如“馬路市場”，動力不足，發(fā)展延緩。有的商家因為租金高昂，不得不棄店經(jīng)營，占道為市，加入到“馬路市場”的行列。此外，由于在價格和便捷等方面難以與“馬路市場”匹敵，有些正規(guī)農(nóng)貿(mào)市場、便民肉菜店只能淪為“馬路市場”的陪襯。有的勉強維持，有的則直接關門停業(yè)。以蔬菜交易為例，據(jù)有關部門測算，濟南市每日蔬菜的上市總量約為600噸，其中在城區(qū)農(nóng)貿(mào)市場實現(xiàn)的交易量占30%左右，在大型商業(yè)超市實現(xiàn)的占20%左右，在社區(qū)便民肉菜店實現(xiàn)的占20%左右，在“馬路市場”實現(xiàn)的占30%左右。全市“馬路市場”蔬菜攤位有3820戶，市室（棚）內(nèi)農(nóng)貿(mào)市場蔬菜攤位約為2160個、社區(qū)肉菜店308個?？梢?，“馬路市場”乃是蔬菜供應的“主力軍”。

3．現(xiàn)有正規(guī)商業(yè)設施租金相對較高，難以適應群眾對低端易耗品和日常生活必需品的多樣化需求。據(jù)測算，目前濟南市商業(yè)租金大多在4-8元/㎡/天之間，核心商圈內(nèi)商業(yè)租金更高達10-20元/㎡/天。高額的物業(yè)費以及房屋租賃、裝修改造等費用，對于經(jīng)營小本生意的業(yè)戶來說的確無力承受。

4．外來進城人口和城市無業(yè)人員推動“馬路市場”發(fā)展壯大。據(jù)統(tǒng)計，濟南市主城區(qū)外來人口與戶籍人口之比為1：1.5，“馬路市場”的從業(yè)人員中，具有濟南城區(qū)戶口的人數(shù)僅占10%左右，多數(shù)外來人員選擇來濟擺攤的一個重要原因就是濟南的管理環(huán)境相對寬松。再由“馬路市場”從業(yè)人員的身份看，農(nóng)民和下崗失業(yè)人員分別占到總數(shù)的63%和27%。這些人員大多數(shù)文化程度低、無技術、無資本，有的售賣自產(chǎn)自銷的商品，有的直接從大型批發(fā)市場批貨來此售賣，多為小成本經(jīng)營。

5．“多龍治水”難以形成合力。根據(jù)市政府出臺的《城市管理綜合執(zhí)法暫行規(guī)定》，市城市管理行政執(zhí)法局具體負責查處違法占道行為，但“馬路市場”的管理，涉及方方面面，城管部門管理的僅是末端，不能解決問題的根本［5］。

濟南市的市場培育、發(fā)展和管理工作職能在不同的階段曾歸屬不同的部門。計劃經(jīng)濟時期，工商機關承擔了市場培育管理的職能；改革開放初期，市場發(fā)展的職能隸屬各級政府的財貿(mào)辦公室；2002年，濟南市工商部門按上級指示與各類市場徹底脫鉤，市場培育發(fā)展職能從工商部門調(diào)整到各級政府的經(jīng)濟委員會，后調(diào)整至經(jīng)信委，然后調(diào)整到貿(mào)易服務局，目前這項職能隸屬于商務局。

1996年以后，濟南市的市場建設與發(fā)展，主要是以商業(yè)化投資為主導。商業(yè)運營公司選準建設市場的地段后，經(jīng)過有關部門審批，投資建設市場，出租出售攤位或商品房，收取租金，這是市場發(fā)展的主流模式。作為最基層和最具體的管理主體，街辦和居委會在管理意識、管理理念、管理手段等方面常常水平不夠。在實際操作中，“馬路市場”的管理主體也比較混亂。一些基層管理主體往往重收費、輕管理，甚至只收費、不管理，使“馬路市場”管理陷入了“整治、反彈、再整治，再反彈”的怪圈，難以形成持久的合力。

四、“馬路市場”治理的主要難點

1.治理馬路市場的社會動力不足。大多數(shù)居民群眾既不滿于馬路市場帶來的臟亂差等問題，又不想失去馬路市場給自己帶來的便利，甚至在很大程度上寧愿容忍馬路市場帶來的負面影響。

2．執(zhí)法環(huán)境不夠理想。治理馬路市場的執(zhí)法依據(jù)不完備，多數(shù)市民群眾相關的法制意識淡薄，法不責眾的社會心態(tài)很普遍，有時管理對象或挾眾拭法、或以情拒法，就連某些相關部門的管理者也對市場執(zhí)法缺乏信心。

五、治理“馬路市場”的可行路徑

綜上所述，要想認真治理“馬路市場”，必須認真解決兩個方面的問題：一是安置好現(xiàn)有“馬路市場”的經(jīng)營者；二是滿足好“馬路市場”消費群體的消費需求，使居民生活的便捷程度不受影響。其中，矛盾的主要方面是安置好馬路市場經(jīng)營者。以此為導向，“馬路市場”治理工作大致應當經(jīng)過三個主要階段。

第一階段，做好充分的社會準備。

要想走出“馬路市場”的治理困境，最可行的辦法就是先易后難，減少治理阻力?？蓮那謇硗鈬胧郑壮樾?，促使“馬路市場”逐步衰落，自然淘汰。為此，首先就應當在市政建設中，抓好正規(guī)商業(yè)網(wǎng)點的科學布局，逐步降低市民群眾對于“馬路市場”的依賴程度，進而以布局合理的規(guī)范性市場替代“馬路市場”在居民生活中的地位。其次，要積極優(yōu)化治理“馬路市場”的法制環(huán)境。根據(jù)法律和濟南市具體情況，對“馬路市場”經(jīng)營做出具體、適用的限制性規(guī)定，尤其要注重規(guī)定的權威性、嚴肅性和可操作性。確保其能夠落到實處。再者，應當妥善安排好現(xiàn)有“馬路市場”經(jīng)營者的生計和出路，解除其后顧之憂，增強其抵御風險的能力，引導他們到正規(guī)市場上去合法經(jīng)營。另外，還應當大力引導市民群眾樹立健康科學的生活理念，培養(yǎng)其到正規(guī)商店購物的消費習慣，逐漸消除“馬路市場”存在的社會土壤。同時，正規(guī)商店也應當進一步樹立便民意識，改進服務，增強自身的競爭力。通過以上舉措，為治理“馬路市場”準備必要的社會條件。

第二階段，抓好對“馬路市場”的疏導、排遣。

首先，規(guī)范批發(fā)市場的營銷渠道，使其向正規(guī)商業(yè)網(wǎng)點傾斜，減少馬路市場的額外獲利空間，打造正規(guī)商店的競爭優(yōu)勢。一方面，可以在各類批發(fā)市場內(nèi)力推優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品集中供貨制度，鼓勵市場管理方以合同制供貨的方式積極組織優(yōu)質(zhì)貨源，向大型商場超市、規(guī)范化農(nóng)貿(mào)市場、餐飲企業(yè)等單位推銷市場內(nèi)的高品質(zhì)的農(nóng)產(chǎn)品，樹立正規(guī)商家的良好品牌形象；另一方面，可以指導行業(yè)協(xié)會組織商家到大型批發(fā)市場進行集中采購，以巨大的批量壓低進貨價格，以高度的性價比提升正規(guī)商家的競爭力［7］。

其次，以優(yōu)質(zhì)的服務提升正規(guī)商場的競爭力。目前城市正規(guī)市場的范圍主要包括各類大型商場、超市、統(tǒng)一管理的民營市場和居民小區(qū)內(nèi)的小型商店等，它們都對馬路市場有良好的替代功能。

——大型商場超市的優(yōu)勢主要在于它們出售的產(chǎn)品質(zhì)量會更有保障，品相也更好。因此要注重樹立其品脾，規(guī)范購銷渠道，豐富產(chǎn)品種類，提供馬路市場無力提供的優(yōu)質(zhì)商品和服務，以良好的購物環(huán)境吸引顧客。還應當發(fā)揮其規(guī)模優(yōu)勢和專供能力，建立“農(nóng)超對接”的直通渠道，引進規(guī)范生產(chǎn)基地和廠家產(chǎn)出的“綠色食品”、“有機食品”“無公害食品”和稀有食材等；同時，可以實行定向服務，對大宗用戶進行專供，建立穩(wěn)定的供銷鏈條，搞好專業(yè)化經(jīng)營。

——民營市場屬于一種低端的日用雜品市場，它們具有與馬路市場類似的便捷屬性，對馬路市場具有較強的替代性作用。當然搞不好也會出現(xiàn)與“馬路市場”相類似的問題，所以還需不斷的加以整頓規(guī)范。目前的當務之急主要是應當著力于提高它的公益性和專業(yè)性，促使其布局更合理，管理更科學，經(jīng)營更透明，此外，還應發(fā)揮其對于經(jīng)營大眾化商品的優(yōu)勢，從而對同化馬路市場產(chǎn)生較強的示范帶動效應。

——居民小區(qū)內(nèi)沿街的綜合門市商店對馬路市場具有很好的替代作用，但不足在于數(shù)量稀少，一時難以完全替代馬路市場，因此應立足于增加其數(shù)量。眼下可行的辦法大致有二：一是在審批房地產(chǎn)住宅區(qū)開發(fā)項目時，規(guī)劃出一定面積的平價門市，用于開設便民商業(yè)設施；二是逐步推進社區(qū)物業(yè)管理的半公益化改造，以便將居民生活必需品的供應納入物業(yè)范疇加以管理。最簡單有效的辦法就是由社區(qū)居委會出面，優(yōu)先租賃一定面積的門頭房作為社區(qū)便民服務站，然后安置原“馬路市場”攤販來經(jīng)營，在方便社區(qū)居民生活的同時，還可以有效地分流“馬路市場”業(yè)戶，也便于規(guī)范管理。通過科學布局居民社區(qū)服務網(wǎng)點，可以使居民消費需求就近得到滿足，他們就不會再去求助于“馬路市場”。

第三階段，科學篩選“馬路市場”的去留。

首先，科學選擇合理路段，在能夠確保管理的前提下，保留部分“馬路市場”?？梢栽谀承┤肆鳌④嚵飨∩俚目臻e路段，保留部分“馬路市場”，這樣既可以充分利用寸土寸金的市區(qū)空間，也可以彌補規(guī)范化市場輻射面不足的缺點，還可以為就近安置低收入人群提供一個抓手，有利于“馬路市場”揚長避短。如市中區(qū)斜馬路的“馬路市場”，存續(xù)多年，井然有序，就是“馬路市場”發(fā)揮正效應的一個范例。

其次，有序分流現(xiàn)有“馬路市場”上的經(jīng)營者。對于其中的常年固定攤位，可使用適當?shù)膬?yōu)惠政策引導其向規(guī)范化商業(yè)網(wǎng)點轉移，一時不具備轉移條件者，可限定其在指定的路段于指定的時段內(nèi)規(guī)范經(jīng)營；對于那些“馬路市場”中的流動攤販，鑒于其流動性較大，不確定性較強，管理難度較高，應加大限制力度，原則上禁入中心城區(qū)。

再者，對“馬路市場”加強分類管理，嚴重擾民、妨礙社會秩序者，堅決取締；負面效應不明顯、一時不易取消者，應嚴格控制，逐步淘汰，總體上不再增加濟南市“馬路市場”的數(shù)量。

最后，對保留下來的少量“馬路市場”逐步實現(xiàn)整合規(guī)范、納入正軌。一是要按照政策，抓好工商登記、衛(wèi)生檢查、質(zhì)量管理等必要的基礎環(huán)節(jié)；二是要開展好專業(yè)培訓，建立誠信檔案，維護市場環(huán)境，從而達到提高市場服務水平的目的。［8］

［1］王凱偉，涂義美.城區(qū)農(nóng)貿(mào)市場監(jiān)管存在的主要問題及對策［J］.湖南財政經(jīng)濟學院學報，2012（02）.

［2］車子平.“馬路市場”的經(jīng)濟學角度分析［J］.南方論刊，2003（01）.

［3］砜砜，山海.很有市場的馬路市場路在何方［J］.東北之窗，2015（04）.

［4］鐘春科.關于對城市馬路市場的現(xiàn)狀分析及調(diào)研報告［J］.城建監(jiān)察：2013（08）.

［5］辛瑞，楊紅麗.“馬路游擊市場”現(xiàn)象淺析［J］.商業(yè)研究，2007（11）.

［6］王曉冬，程越.關于馬路市場問題的調(diào)查［J］.交通企業(yè)管理，2010（05）.

［7］王世海.“馬路市場”：特征、成因及治理［J］.城市管理，2010（08）.

［8］羅帆.淺談街區(qū)經(jīng)濟［J］.廣西市場與價格，2002（10）.

責任編輯：李翔

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1008-6323（2016）02-0069-04

1.韓在霞，濟南職業(yè)學院經(jīng)貿(mào)系講師，工程碩士；2.王征，濟南社會科學院經(jīng)濟研究所所長，研究員，經(jīng)濟學博士。

2016-03-01