憲法與改革的重要關(guān)系論析*

文正邦

(西南政法大學，重慶 401120)

憲法與改革的重要關(guān)系論析*

文正邦

(西南政法大學，重慶 401120)

改革開放以來，我國憲法與改革似有著不解之緣的關(guān)系，即使是關(guān)于“良性違憲”的爭論也從一個側(cè)面表明改革始終繞不開憲法這個熱門話題。事實上，我國現(xiàn)行憲法本身就是改革的產(chǎn)物，而且由于改革是同一社會制度或社會形態(tài)的自我完善，所以從社會發(fā)展的長過程來看，改革必然要在憲制的總體框架內(nèi)和法制的總體秩序下進行。因此改革離不開憲法，憲法呵護改革。我國現(xiàn)行憲法不僅為改革開放提供了根本法依據(jù)以及指導原則和方針，而且對改革做出了系列規(guī)定，從而對推動、規(guī)范和保障各項改革都起到了十分重要的作用，并以根本法鞏固改革成果，引領(lǐng)起新的一輪改革大潮。尤值得注意的是憲法是政治體制改革的共識和旗幟，中國特色社會主義憲制建設(shè)是政治體制改革的法治路徑。

憲法；改革；革命；關(guān)系

中共十八屆三中全會做出了全面深化改革的部署和決定；黨的十八屆四中全會又專題研究和部署了全面推進依法治國的重大問題，強調(diào)堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政，特別是鮮明地提出要健全憲法實施和監(jiān)督制度，并要求采取多項得力措施堅決維護憲法的尊嚴和權(quán)威。在這種形勢下讓我們來認真思考和探討一下憲法與改革的關(guān)系，無疑是十分必要且頗有意思的。

一、從“良性違憲”的爭論談起

憲法與改革的重要關(guān)系并不是一開始就被人們所正確把握的，改革開放以來，人們對憲法與改革的關(guān)系的認識也經(jīng)歷了一個復(fù)雜的過程。這就要從“良性違憲”的爭論談起。

改革開放以來，由于一些改革舉措突破了原有憲法和法律的某些規(guī)定，從20世紀末開始，中國憲法學界出現(xiàn)了關(guān)于“良性違憲的”的激烈爭論和熱烈討論，至今仍未完全停息?！傲夹赃`憲”的概念是由郝鐵川教授提出來的，他認為，其所主張的并在國內(nèi)外普遍存在，特別是改革開放之初的中國多有的“良性違憲”是指“國家機關(guān)的一些舉措雖然違背當時憲法的個別條文，但卻有利于發(fā)展社會生產(chǎn)力，有利于維護國家和民族的根本利益，有利于社會的行為，”*郝鐵川.論良性違憲[J].法學研究,1996,(4).而且良性違憲是實行憲制過程中不可避免的。而童之偉、韓大元教授等所持的反對意見認為，不論是良性違憲還是惡性違憲都是危害人民根本的、長遠的和全局的利益，都是對法治的嚴重破壞。某些現(xiàn)實社會中的看似違背憲法的行為并不能算是嚴格意義上的違憲行為，在社會變革中憲法規(guī)范的確表現(xiàn)出滯后性，且與社會現(xiàn)實的變動性之間經(jīng)常發(fā)生沖突與矛盾。但它們并不必然表現(xiàn)為違憲，在憲制環(huán)境正常發(fā)展的情況下乃是一種“正常的沖突”，可以通過憲法解釋權(quán)的運用加以解決，當憲法解釋的運用達到極限時即可采用憲法修改的方式解決。對這些爭論和分歧，有人認為，隱藏在爭論雙方背后的是形式違憲與實質(zhì)違憲的較量，是形式合理性的法律觀與實質(zhì)合理性的法律觀的分歧。

的確，對改革開放中出現(xiàn)的許多新生事物的法律屬性很值得思考和研究，比如商品(市場)經(jīng)濟的發(fā)展及許多新的經(jīng)濟行為和經(jīng)營方式的興起，民營經(jīng)濟的壯大及私有財產(chǎn)權(quán)的呈現(xiàn)，土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)及其價值補償，以及公民對各項自身權(quán)利特別是基本人權(quán)的日益重視和提出訴求等等，都具有合理性，那么是否具有合法性及合憲性呢？在改革開放初期就不能不促使很多人都在思考甚至引起質(zhì)疑，關(guān)于“良性違憲的”的爭論和討論不過是其學術(shù)形式和學術(shù)表現(xiàn)罷了。但是很顯然，這場爭論和討論具有十分重要的意義，它促使我們反思中國憲法的基礎(chǔ)理論、制度以及公民的法制意識特別是憲法意識等存在的諸多問題，其中尤其是對我們認真思考和處理憲法與改革的重要而復(fù)雜的關(guān)系提供了啟迪，這在黨的十八屆三中全會啟動了全面深化改革、黨的十八屆四中全會又啟動了全面推進依法治國的新形勢下就尤其值得關(guān)注和注意。

發(fā)人深思的是，所謂“良性違憲”的概念及其爭論和討論，是中國改革開放的產(chǎn)物和伴隨，“良性違憲”的事例和案例，也是在中國改革開放的進程中突顯出來的，是改革的創(chuàng)新性、與時俱進性與憲法和法律規(guī)范的穩(wěn)定性及滯后性的矛盾和沖突的反映，不論是叫做“違憲”或是叫做“合憲”，但這些矛盾和沖突是客觀存在并會在改革開放過程中經(jīng)常發(fā)生的，關(guān)鍵是必須要用法治的思維和法治的方式來正確認識和妥善處理，才能保持改革開放的有序性和順利進行。這也是建設(shè)法治中國必須很好解決的問題并是其重要內(nèi)容之一。

應(yīng)當看到，改革絕不是權(quán)宜之計，我們的改革是社會主義的自我完善，是保持和煥發(fā)社會主義制度生機和活力的百年大計，它不僅應(yīng)該貫穿社會主義初級階段的全過程，而且是社會主義社會自我發(fā)展、自我完善的基本方式和主要途徑。正如恩格斯所說：“我認為，所謂‘社會主義社會’不是一種一成不變的東西，而應(yīng)當和任何其他社會制度一樣，把它看成是經(jīng)常變化和改革的社會?！?馬克思，恩格斯.馬克思恩格斯全集(第37卷)[M].北京：人民出版社，1971.443.因為社會主義社會仍然存在著矛盾，仍然要在矛盾斗爭中前進，而基本的矛盾仍然是生產(chǎn)關(guān)系和生產(chǎn)力之間、上層建筑和經(jīng)濟基礎(chǔ)之間的矛盾。只不過這種矛盾可以通過社會主義制度本身的自我調(diào)整、自我完善來不斷地得到解決，這正是它的優(yōu)越性和巨大生命力的表觀，也是改革作為社會主義社會自我發(fā)展、自我完善的基本方式和主要途徑的客觀依據(jù)。

也正因為改革是社會主義社會自我發(fā)展、自我完善的基本方式和主要途徑，改革就最需要法律和憲法保障，最需要用法治的思維和法治的方式來正確認識和妥善處理改革發(fā)生、發(fā)展、結(jié)果的整個過程中的各種問題。而且改革必然會觸動既得利益，必然會面臨許多復(fù)雜的情況和問題，所以必然會遇到阻力、障礙和各種困難，就更需要有法律和憲法保障來使之能有力地推進和順利進行。但是改革的創(chuàng)新性、與時俱進性與憲法和法律規(guī)范的穩(wěn)定性及滯后性的矛盾和沖突又會是經(jīng)常發(fā)生的，搞改革就是要解放思想，大膽地闖、大膽地干，就必然要突破某些條條款款和規(guī)則；而社會的自我調(diào)節(jié)機制又會通過憲法和法律的解釋和修改來容納這些突破，使之成為法制發(fā)展和社會進步的成分；之后又是新的一輪突破和容納，如此循環(huán)往復(fù)，不斷地推進法制發(fā)展和社會進步。改革與憲法和法律就是在這種動態(tài)平衡中展現(xiàn)它們之間的重要關(guān)系及其豐富內(nèi)涵的。改革與憲法和法律之間的這種張力，正是吸引我們研究憲法與改革的重要關(guān)系并引起了激烈爭論和熱烈討論的原由。總之，改革與憲法和法律的關(guān)系是改革實踐和法制建設(shè)不可回避的嚴峻問題，也是政治學和法學研究的重要課題，處理好它們之間的關(guān)系，對順利推進改革實踐和法制建設(shè)都具有戰(zhàn)略意義。

值得注意的是，我們在研究憲法與改革的關(guān)系時，應(yīng)該關(guān)注到我國現(xiàn)行憲法本身就是改革開放的產(chǎn)物，體現(xiàn)了改革開放的精神和要求。

事實上，我國現(xiàn)行憲法即1982年憲法不僅是改革開放的產(chǎn)物，而且在她的起草階段就已窺見了改革的洶涌浪潮，估計到了改革的誘人前境。正如彭真同志在關(guān)于憲法修改草案報告中所指出：“當前我國正在進行經(jīng)濟體制的改革，并取得了很大的成績，今后還要全面、深入地進行下去。草案有關(guān)規(guī)定為這種改革確定了原則，按照這個方向前進，我們一定能夠建設(shè)和發(fā)展有中國特色的社會主義經(jīng)濟，使我國逐步富強起來?！?中國人民公安大學編：《憲法參考資料》第一輯，第266頁。所以，1982年憲法的重要特征之一就是它所規(guī)定的內(nèi)容自始至終貫徹著改革開放的基本精神——第一，1982年憲法(指4次修正案之前的82年憲法,以下同)在序言中通過規(guī)定要不斷完善社會主義的各項制度，用根本大法的形式肯定了改革開放的必要性，為改革開放提供了總的指導原則。第二，1982年憲法在總綱第1條通過規(guī)定我國人民民主專政的國家性質(zhì)和社會主義制度是我國的根本制度，肯定了改革開放所必須堅持的社會主義方向，從而體現(xiàn)了憲法對改革開放的根本指導作用。第三，1982年憲法總結(jié)了黨的十一屆三中全會以來經(jīng)濟體制改革和政治體制改革的成果和經(jīng)驗，確定了改革的原則和方針，展現(xiàn)了具有中國特色的社會主義經(jīng)濟制度和政治制度及其重要內(nèi)容。諸如：在經(jīng)濟體制方面，確認了在改革中形成的以國營經(jīng)濟為主導，公有制為基礎(chǔ)的多種經(jīng)濟形式的法律地位和作用(第6、7、8、11條)；肯定了農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的中心一環(huán)是實行聯(lián)產(chǎn)承包責任制，并放手發(fā)動農(nóng)民在搞好承包制的同時經(jīng)營好他們的自留地(第 8條第1款、第14條第1款)；詳細規(guī)定了要正確處理好積累與消費，國家、集體、個人三者的關(guān)系，明確了社會主義發(fā)展生產(chǎn)的目的及其途徑，逐步改善人民的物質(zhì)生活和文化生活(第14條第3款)；規(guī)定了正確處理計劃經(jīng)濟與市場調(diào)節(jié)關(guān)系的國民經(jīng)濟發(fā)展指導方針(第15條)；通過確認擴大企業(yè)自主權(quán)并保證勞動者在企業(yè)中的主人翁地位(第16、17條)，以保證增強企業(yè)活力這一經(jīng)濟體制改革的中心環(huán)節(jié)的實現(xiàn)。在政治體制方面，從根本法上解決了黨政不分、權(quán)力過分集中和領(lǐng)導干部任職終身制的嚴重弊端。明確規(guī)定，黨必須遵守憲法和法律(第5條第3款)；國家實行“簡政放權(quán)”的原則(第3 條第4款，第14條第1款、第16條第1款、第27條第1款)；擴大全國人大常委會的職權(quán)(第67條)；賦予省一級人大有制定地方性法規(guī)的權(quán)限(第100條)；領(lǐng)導干部的任職實行限任制(第66條第2款、第79條第3款、第87條第2款、第124 條第2款、第130條第2款)等等。不僅如此，第四，1982年憲法通過規(guī)定外國的經(jīng)濟組織或者個人可以在中國投資，同中國的經(jīng)濟組織進行各種形式的經(jīng)濟合作，還體現(xiàn)了對外開放的原則(第18條)。諸如此類。

這就說明，改革的進一步推進必然要求得到憲法的保障和確認，1982年憲法的順利制定和頒行為今后在我國國家生活各個方面進行全面、系統(tǒng)而有秩序的改革提供了最髙法律依據(jù)，她確認了改革開放的成果和經(jīng)驗，為改革開放提供了指導原則和方針，從而有利于保障改革開放的順利進行。同時改革開放的縱深發(fā)展又使憲法的原則和規(guī)定在實踐中得到進一步發(fā)展和具體化，所以1982年憲法后來的幾次修正案又為改革開放的進一步深化發(fā)展提供了最髙法律依據(jù)。

二、改革離不開憲法，憲法呵護改革

由此可見，改革開放以來，我國憲法與改革似有著不解之緣的關(guān)系，即使是關(guān)于“良性違憲”的爭論也從一個側(cè)面表明改革始終繞不開憲法這個熱門話題。而要進一步深入認識憲法與改革的這種不解之緣的關(guān)系，就還需要厘清一下改革同革命的區(qū)別以及它們各自同憲法的關(guān)系。正如列寧所說：“改革的概念，無疑是同革命的概念相對立的；忘記這個對立，忘記劃分兩種概念的界線，就會經(jīng)常在歷史問題的推斷上犯最嚴重的錯誤?！?列寧.列寧全集(第20卷)[M].北京：人民出版社，1989.168-169.因為革命“是一種最基本最根本地摧毀舊事物的改造”，改革則是“審慎地、緩慢地、逐漸地來改造舊事物，盡可能少加以破壞”*列寧.列寧選集(第4卷)[M].北京：人民出版社出版，成都：四川人民出版社，1976.575.。 也就是說，社會革命是使用暴力的手段推翻原有的統(tǒng)治秩序和法制秩序，近現(xiàn)代以來它必然要突破既有的憲制框架，其結(jié)果往往會引起社會制度或會形態(tài)的根本變革，所以革命就是“造反”，就是“無法無天”，可見憲法與革命是不相容的，憲法乃是革命成功后確立法制秩序的產(chǎn)物。而改革是指掌握政權(quán)的階級、集團或人們憑著國家政權(quán)的力量自上而下(當然也需要有自下而上的力量相配合)有計劃、有步驟、有秩序地調(diào)整和改變生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑的行動，是同一社會制度或社會形態(tài)的自我完善。因此，從社會發(fā)展的長過程來看，改革必然要在憲制的總體框架內(nèi)和法制的總體秩序下進行，必然要符合憲法和法律的原則和精神，即使它會經(jīng)常突破憲法和法律的某些具體規(guī)定，但由于憲法和法律的解釋以及修改機制的作用而使改革終于不至偏離憲制和法制的軌道，而且會將這些突破所取得的進展納入憲制和法制的框架內(nèi)。而且改革的存在比革命更經(jīng)常、更普遍。據(jù)有人估計，在中外歷史上，大大小小的改革總有千百次之多。至于平常的小改小革，或某一局部范圍內(nèi)的新政和革新措施，更是不可勝計。正因為改革與革命有這樣的原則區(qū)別，所以文化大革命與其推行的“無產(chǎn)階級專政下繼續(xù)革命”這種“左”的嚴重錯誤，在思想方法上的一個重要原因就是混淆了二者的原則區(qū)別。

當然，我們也時常把一些難度大、任務(wù)艱巨的改革稱做是一場“革命”，但這種“革命”，已不是本來意義的社會革命，而是革命的引伸意義。不是革某個階級、某個集團的命，而是革舊體制、舊習俗、舊意識的命，是革除掉生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑中的各種弊端和缺陷。這些改革以及“革命”不是幾次暴力的行動、急風暴雨式的斗爭所能奏效，而是在整個社會主義社會歷史進程中都需要漸進地、審慎地、持續(xù)地進行的變革或革新，而且這一切都應(yīng)該有領(lǐng)導、有計劃、有步驟地進行。以不斷發(fā)展和完善社會主義的生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑，并隨著社會主義生產(chǎn)關(guān)系和生產(chǎn)力、上層建筑和經(jīng)濟基礎(chǔ)的矛盾發(fā)展而時起時伏、波浪式地使經(jīng)常的小改小革同一定時期和階段的比較全面的改革交替進行。由于它的根本任務(wù)是要完善社會主義制度，充分發(fā)揮其優(yōu)越性，因此，它無疑是人類歷史上最深入持久、復(fù)雜廣袤的一種革命變革。

而要正確認識和理解憲法對于改革的重要作用和意義，就需要先弄清法律和法制對于改革的重要作用和意義?？偟膩碚f，為使改革排開各種干擾和阻力而有序和順利進行，并取得應(yīng)有成效，就需要用法律手段來推進、規(guī)范和保障各項改革，并鞏固其成果，因此改革也需要法制化，這并已得到學者們的認同。例如僅就行政法學界而言，權(quán)威行政法學者應(yīng)松年以及江必新就認為：“要使改革卓有成效而不至于流產(chǎn)，改革本身也有法制化的必要。要使改革能經(jīng)常不斷又不至發(fā)生紊亂，就應(yīng)當為改革設(shè)置基本的規(guī)范。諸如改革方案提出的途徑與程序、生效條件、落實的保障等，都應(yīng)由法律加以規(guī)定，只有這樣才能興革有致，合理合法。”*應(yīng)松年.中國走向行政法治探索[M].北京：中國方正出版社,1998.174.而且在1998年10月召開的中國法學會憲法學研究會年會暨憲法與國家機構(gòu)改革研討會上，學者們形成這樣一種意見，即在當前依法治國的前提下，應(yīng)當以法治精神來指導國家機構(gòu)改革，具體到實踐中“應(yīng)當依據(jù)憲法關(guān)于國家機構(gòu)改革的有關(guān)規(guī)定，制定《國家機構(gòu)改革法》，用法律來規(guī)范國家機構(gòu)改革的動議和過程，從而保證國家機構(gòu)改革從動議到結(jié)果都符合法治精神的要求。”*莫紀宏,李小明.中國法學會憲法學會98年會綜述[J].中國法學,1998,(6):121.不僅如此，黨和政府也高度重視改革的法制化問題，強調(diào)法制建設(shè)必須貫穿于改革全過程。黨的十三大政治報告指出：“我們必須一手抓建設(shè)和改革，一手抓法制。法制建設(shè)必須貫穿于改革全過程。一方面，應(yīng)當加強立法工作，改善執(zhí)法活動保障司法機關(guān)依法獨立行使職權(quán)，提高公民的法律意識，另一方面，法制建設(shè)又必須保障建設(shè)和改革的秩序，使改革的成果得以鞏固。應(yīng)興應(yīng)革的事情，要盡可能用法律或制度的形式加以明確?！秉h的十五大報告強調(diào)：“要把改革和發(fā)展的重大決策同立法結(jié)合起來。深化行政體制改革，實現(xiàn)國家機構(gòu)組織、職能、編制、工作程序的法定化?！痹诰艑萌舜笠淮螘h通過的《關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革方案的決議》中把“按照依法治國、依法行政的要求，加強行政體系的法制建設(shè)”作為機構(gòu)改革的一條重要原則。國務(wù)院繼后頒布的《國務(wù)院關(guān)于全面推進依法行政的決定》指出：“要把政府立法決策與改革、發(fā)展和穩(wěn)定的重大決策緊密結(jié)合起來，把深化改革、促進發(fā)展、維護穩(wěn)定需要用法律、法規(guī)解決的突出問題作為立法重點，并兼顧其他方面的立法?！秉h的十八大報告則把“全面推進依法治國”作為“堅持走中國特色社會主義政治發(fā)展道路和推進政治體制改革”的重要內(nèi)容進行論述，指出“法治是治國理政的基本方式。要推進科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，堅持法律面前人人平等，保證有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究?！睆娬{(diào)要“提高領(lǐng)導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定能力?！?黨的十八屆四中全會又進一步指出“實現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需要。實踐證明行之有效的，要及時上升為法律。實踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權(quán)。對不適應(yīng)改革要求的法律法規(guī)，要及時修改和廢止。”均表明了法律和法制對于改革的重要作用和意義。

同理，憲法對于改革的重要作用和意義也在于以國家根本法來推進、規(guī)范和保障各項改革，并鞏固其成果，而且這樣就更加具有權(quán)威和威力。除了前面談到的1982年憲法對改革開放的重要作用和意義之外，我國現(xiàn)行憲法經(jīng)過4次修正案更加完善，對改革的重要作用和意義就更加明顯。因此我們需要深入認識到，我國現(xiàn)行憲法為改革提供了根本法依據(jù)，憲法序言規(guī)定“堅持改革開放，不斷完善社會主義的各項制度”，體現(xiàn)了現(xiàn)行憲法將改革確認為一項基本國策，因此，我國進行的各項改革，包括當前正在進行的全面深化改革都是符合憲法基本精神的。不僅如此，現(xiàn)行憲法關(guān)于我國基本經(jīng)濟制度、政治制度、文化制度等的規(guī)定及其相關(guān)組織與活動原則還為我們的經(jīng)濟體制改革、政治體制改革、文化體制改革以及社會體制改革提供了重要憲法依據(jù)以及行為要求。與此同時，我國現(xiàn)行憲法涉及改革的一系列規(guī)定，包括諸如明確土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓(現(xiàn)行憲法的第一次修改)，確認國家實行社會主義市場經(jīng)濟(現(xiàn)行憲法的第二次修改)，以及將國家尊重和保障人權(quán)、國家依照法律規(guī)定保護公民的私有財產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)、國家為了公共利益的需要可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償、國家建立健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障體系等載入憲法(現(xiàn)行憲法的第四次修改)，都對推動、規(guī)范和保障相關(guān)的各項改革起到了十分重要的作用。不僅如此，我國現(xiàn)行憲法涉及改革的這些系列規(guī)定(特別是4次修正案)本身就是改革的產(chǎn)物，是這些改革行為、這些新生事物促使我們需要并實行從根本法上進行規(guī)范和確認，以保障其有序和順利進行，并取得應(yīng)有成效，而且還作為其他部門法規(guī)范和保障改革的基礎(chǔ)和依據(jù)，因此還起到了以根本法鞏固其改革成果，引領(lǐng)起新的一輪改革大潮的重要作用。如此等等。

因此，我們之所以說憲法與改革有著不解之緣的關(guān)系，一來是因為改革離不開憲法。這也有三層意思——其一是指我國現(xiàn)行憲法本身就是改革的產(chǎn)物，改革的進一步推進必然要求得到憲法的保障和確認；其二是指改革始終繞不開憲法這個熱門話題，哪怕它會突破憲法和法律的某些具體規(guī)定，從而引起人們熱議究竟是“違憲” 或是“合憲”；其三便是指改革是同一社會制度或社會形態(tài)的自我完善。因此，從社會發(fā)展的長過程來看，改革必然要在憲制的總體框架內(nèi)和法制的總體秩序下進行，必然要符合憲法和法律的原則和精神，即使它會經(jīng)常突破憲法和法律的某些具體規(guī)定，但由于憲法和法律的解釋以及修改機制的作用而使改革終于不至偏離憲制和法制的軌道，而且會將這些突破所取得的進展納入憲制和法制的框架內(nèi)。二來是由于憲法呵護改革。這就有好多層意思——如可以簡要地表述為：其一我國現(xiàn)行憲法為改革提供了根本法依據(jù)，其二還為改革開放提供了指導原則和方針，其三并對改革做出了系列規(guī)定，從而對推動、規(guī)范和保障各項改革都起到了十分重要的作用，其四并以根本法鞏固改革成果，引領(lǐng)起新的一輪改革大潮等等。不僅如此，正如以下所述，憲法還是政治體制改革的共識和旗幟，中國特色社會主義憲制建設(shè)是政治體制改革的法治路徑。

三、中國特色社會主義憲制建設(shè)是政治體制改革的法治路徑

值得注意的是，憲法與政治體制改革的關(guān)系更是密切，所以已有權(quán)威期刊提出并論證了憲法是政治體制改革的共識和旗幟的重要觀點和見解，確切而簡明地表述了憲法與政治體制改革的密切關(guān)系。我甚為贊同并深受教益。那么之所以說憲法是政治體制改革的共識，事實上我國現(xiàn)行憲法其實已包含了政治體制改革的諸多內(nèi)容和要求，這正如《炎黃春秋》 2013年第1期的新年獻詞“憲法是政治體制改革的共識”一文在總結(jié)中所指出的：“任何一個法治國家，在政治體制的設(shè)計上都必須以憲法為依據(jù)”，“政治體制改革實質(zhì)是一場‘維憲行動’”，“建立落實憲法的制度，本身就是政治體制改革的重要內(nèi)容”，問題在于沒有得到落實。至于之所以說憲法是政治體制改革的旗幟，這就須關(guān)注黨的十八大報告在把“堅持走中國特色社會主義政治發(fā)展道路和推進政治體制改革”作為專章進行的論述中，將“支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權(quán)力”、“健全權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系”等都作為重要組成部分和內(nèi)容，并特別指出要“保證人民依法享有廣泛權(quán)利和自由”。這就正如高鍇先生在《炎黃春秋》 2013年第3期上發(fā)表的“憲法是政治體制改革的旗幟”一文中所闡明的，我國現(xiàn)行憲法在“貫穿了‘主權(quán)在民’的思想”、“體現(xiàn)了‘權(quán)力制衡’的原則”、“保證公民享有廣泛的自由權(quán)利”等攸關(guān)政治體制改革的這三個方面都“表現(xiàn)得旗幟鮮明”， 問題也在于能否有效施行。

由此可見，習近平總書記在紀念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上的講話莊嚴提出要“全面貫徹實施憲法”是多么及時和重要，并指出這乃是“建設(shè)社會主義法治國家的首要任務(wù)和基礎(chǔ)性工作”。黨的十八屆四中全會又進一步強調(diào)要健全憲法實施和監(jiān)督制度，完善全國人大及其常委會憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序機制，并設(shè)定了國家憲法日，確定建立憲法宣誓制度等。以有力地推進憲法的貫徹實施，堅決維護憲法的尊嚴和權(quán)威。這些既是中國特色社會主義憲制建設(shè)的重要內(nèi)容，又是政治體制改革的重要內(nèi)容。因此“全面貫徹實施憲法”，加強中國特色社會主義憲制建設(shè) ，那么推進和深化政治體制改革也就是順理成章的了。也就是說，中國特色社會主義憲制建設(shè)乃是深化我國政治體制改革的必由之路，具體而言，是我國政治體制改革的法治路徑。事實上中國特色社會主義憲制建設(shè)乃是我國政治體制改革的實質(zhì)內(nèi)容和重要突破口，我國現(xiàn)代化建設(shè)和改革中的許多重大及深層次問題都有待于它的切實推進和取得實效。而且推進中國特色社會主義憲制建設(shè)的整個過程又是與政治體制改革所必須的堅韌性、有序性和漸進性等特征相一致的，是政治體制改革的正當方式和所需求的和平化進程。這些都是基于我國政治體制改革與中國特色社會主義憲制建設(shè)深刻的內(nèi)在必然聯(lián)系，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

首先，政治體制改革和中國特色社會主義憲制建設(shè)都必須走中國特色社會主義政治發(fā)展道路，堅持四項基本原則。

黨的十七大報告鮮明地提出了深化政治體制改革的重要任務(wù)，強調(diào)“必須堅持正確政治方向”，指出：“要堅持中國特色社會主義政治發(fā)展道路，堅持黨的領(lǐng)導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一，堅持和完善人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度以及基層群眾自治制度，不斷推進社會主義政治制度自我完善和發(fā)展。”黨的十八大報告進而把“堅持走中國特色社會主義政治發(fā)展道路和推進政治體制改革”作為專章進行了全面系統(tǒng)的論述，重申和深化了十七大要堅持的這些原則和制度，且習近平總書記在紀念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上的講話中也有所論及。

中國特色社會主義憲制建設(shè)其基本要求也就是把堅持黨的領(lǐng)導、人民當家作主和依法治國有機統(tǒng)一起來。其基本內(nèi)容就是把中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導、人民代表大會制及多黨合作和政治協(xié)商制等中國特色的政治制度用憲制的精神和原則將其轉(zhuǎn)化為處理好黨與法及黨與政之間、在民主集中制基礎(chǔ)上國家權(quán)力與公民權(quán)利之間以及國家權(quán)力相互之間的協(xié)調(diào)及制衡關(guān)系，以及發(fā)展和健全民族區(qū)域自治制度、基層群眾自治制度還有特別行政區(qū)的高度自治制度(它是中國特色社會主義憲制的重要補充)這三大具有鮮明中國特色的自治制度。其始終貫穿著中國特色社會主義政治發(fā)展道路和四項基本原則的要求。

其二，健全社會主義民主和法治都是我國政治體制改革以及中國特色社會主義憲制建設(shè)的中心議題。

黨的十六大報告將健全社會主義民主和法治作為我國政治體制改革首要的兩項主要任務(wù)，黨的十七大報告在論述政治體制改革時更是強調(diào)“發(fā)展社會主義民主政治是我們黨始終不渝的奮斗目標”，并對作為社會主義民主政治基本要求的依法治國做出了部署。黨的十八大報告進一步指出：“政治體制改革是我國全面改革的重要組成部分。必須繼續(xù)積極穩(wěn)妥推進政治體制改革……擴大社會主義民主，加快建設(shè)社會主義法治國家”。為此并從(一)支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權(quán)力；(二)健全社會主義協(xié)商民主制度；(三)完善基層民主制度；(四)全面推進依法治國；(五)深化行政體制改革等七個方面進行了系統(tǒng)的論述。均表明了健全社會主義民主和法治是我國政治體制改革的中心議題，深化政治體制改革應(yīng)當從民主和法治兩個層面系統(tǒng)展開和推進。

而我們所稱的“憲制”不是簡單地僅指憲法制度，它乃是指由憲法所確認和規(guī)定的民主政治制度及其實現(xiàn)，是民主與法治的結(jié)合部與統(tǒng)一體，質(zhì)言之是由憲法所確認和規(guī)定的民主政治法治化的整個過程，因此可以說，憲制是人類政治文明和法治文明的結(jié)晶。中國特色社會主義憲制建設(shè)的中心內(nèi)容和主要議題也就是發(fā)展和健全由憲法所規(guī)定并據(jù)以實行的中國社會主義民主和法治。無論是發(fā)展和健全人民代表大會制度以及中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導下的多黨合作和政治協(xié)商制度，要求黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動，執(zhí)政黨必須依法執(zhí)政，善于運用法律的手段來依法管理國家和社會，發(fā)展和完善民族區(qū)域自治制度、基層群眾自治制度以及特別行政區(qū)的高度自治制度等，都是圍繞推進社會主義民主和法治建設(shè)這一中心內(nèi)容。

其三，制約和監(jiān)督公共權(quán)力都是我國政治體制改革以及中國特色社會主義憲制建設(shè)的焦點、重點和難點所在。

制約和監(jiān)督公共權(quán)力，歷來是民主政體和法治國家政治建構(gòu)和運作關(guān)注的重心所在，也是中國社會主義民主和法治建設(shè)的著重點和著力點。黨的十六大政治報告在關(guān)于我國政治體制改革問題的論述中，專門用了一個獨立的篇幅論述加強對權(quán)力的制約和監(jiān)督問題。黨的十八大報告把“健全權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系” 作為“堅持走中國特色社會主義政治發(fā)展道路和推進政治體制改革”專章中的第六部分進行了系統(tǒng)的論述，為把權(quán)力關(guān)進制度的籠子進行了周密的部署。黨的十八大以來，以習近平同志為總書記的黨中央為健全權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系、強化反腐倡廉和黨風廉政建設(shè)采取了一系列得力措施，得到人民群眾的堅決支持和熱烈擁護。

而憲制的要義和核心就是限制政府權(quán)力，以保障公民權(quán)利，它明確了國家權(quán)力的從屬性(從屬和歸屬于人民)和必須受制約性，要求對國家權(quán)力進行有效的控制和嚴格的規(guī)范，以防止政府專橫和權(quán)力腐敗。中國特色社會主義憲制建設(shè)不僅要求黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動，執(zhí)政黨必須依法執(zhí)政，善于運用法律的手段來依法管理國家和社會；而且深入推進中國特色社會主義憲制建設(shè)，還必然要求人民代表大會制應(yīng)在實行民主集中制的基礎(chǔ)上進一步實行權(quán)力分工和制衡，包括不應(yīng)停留在單向制衡，還應(yīng)向立法權(quán)、行政權(quán)及司法權(quán)之間的雙向制衡或多向制衡發(fā)展和完善，使監(jiān)督者也必須受到監(jiān)督，走出立法者天然正當無錯的誤區(qū)；同時還要求努力健全以憲法監(jiān)督制度(包括違憲審查、憲法訴訟等)為重心的法制監(jiān)督，同時大力發(fā)展以權(quán)利制約權(quán)力的各項民主監(jiān)督等，發(fā)揮各種監(jiān)督機制及手段的綜合系統(tǒng)優(yōu)勢，以增強監(jiān)督實效和合力。因此可以期待，堅定不移地推進中國特色社會主義憲制建設(shè)，將會有力地促進中國特色的社會主義監(jiān)督體制和體系的發(fā)展和健全，并有利于解決“不敢腐、不能腐、不想腐”等反腐倡廉難點問題。

其四，政治體制改革和中國特色社會主義憲制建設(shè)都需要推進“善政”體系建設(shè)，進一步趨向“善治”。

黨的十六大報告還將改革和完善決策機制、深化行政管理體制改革、推進司法體制改革、深化干部人事制度改革、維護社會穩(wěn)定等作為我國政治體制改革的主要任務(wù)。黨的十八大報告在系統(tǒng)論述“堅持走中國特色社會主義政治發(fā)展道路和推進政治體制改革”時指出“要更加注重改進黨的領(lǐng)導方式和執(zhí)政方式，保證黨領(lǐng)導人民有效治理國家；更加注重健全民主制度、豐富民主形式，保證人民依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督；更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用，維護國家法制統(tǒng)一、尊嚴、權(quán)威，保證人民依法享有廣泛權(quán)利和自由。”并就“鞏固和發(fā)展最廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線”提出了要求和作出了部署。尤其是也用專章全面系統(tǒng)地論述了“在改善民生和創(chuàng)新管理中加強社會建設(shè)”。這些都表明我國政治體制改革的一項重要價值選向就是要推進“善政”體系建設(shè)，進一步趨向“善治”。

中國特色社會主義憲制建設(shè)要求黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動，執(zhí)政黨必須依法執(zhí)政，善于運用法律的手段來依法管理國家和社會，從而通過改善黨的領(lǐng)導來加強黨的領(lǐng)導；并不斷發(fā)展和健全人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導下的多黨合作和政治協(xié)商制度以及民族區(qū)域自治制度、基層群眾自治制度和特別行政區(qū)的高度自治制度；致力于健全監(jiān)督制度和體制，努力發(fā)展和完善社會主義民主和法治；在增強憲法在規(guī)范經(jīng)濟生活以及維護社會公平等方面的作用的同時加強憲法在保障和促進精神文明建設(shè)方面的作用等。其基本精神和價值也是推進“善政”體系建設(shè)，進一步趨向“善治”，以有力地促進社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，順利地構(gòu)建和諧社會和全面建成小康社會。

其五，政治體制改革和中國特色社會主義憲制建設(shè)都必須注重有序性、漸進性和堅韌性，都應(yīng)該積極而穩(wěn)妥地推進。

這是顯而易見的，是由政治體制改革和中國特色社會主義憲制建設(shè)的性質(zhì)和特點決定的,即改革和憲制建設(shè)都是漸進性的社會變革和制度改進，都要有序地進行，而且我們的政治體制改革和中國特色社會主義憲制建設(shè)都具有復(fù)雜性、艱巨性，都需要作堅韌、持久的努力。因此，必須在黨和政府的領(lǐng)導下既積極努力，不放過任何有利的條件和恰當?shù)臋C會，又必須審慎從事，有重點、分步驟、循序漸進地穩(wěn)步推進，并在實踐中積極探索，不斷總結(jié)經(jīng)驗。既不能猶豫觀望，停滯不前，更不能盲目冒進、急于求成。否則就會阻礙、干擾乃至破壞政治體制改革和中國特色社會主義憲制建設(shè)的進程，影響整個社會主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)，甚至導致社會的動蕩。這應(yīng)該引起我們的高度注意。

正是基于我國政治體制改革與中國特色社會主義憲制建設(shè)這種深刻的內(nèi)在必然聯(lián)系，又由于我國現(xiàn)行憲法起到了以根本法來推進、規(guī)范和保障各項改革，并鞏固其成果的重要作用，所以說中國特色社會主義憲制建設(shè)是深化我國政治體制改革的必由之路，是我國政治體制改革的法治路徑，是它的正當方式和所需求的和平化進程。也就是說，把中國特色社會主義憲制建設(shè)作為我國政治體制改革的實質(zhì)內(nèi)容和重要突破口，并據(jù)之推進政治體制改革，是于理于法都是有依有據(jù)的，而且可以避免社會的劇烈震蕩，收到事半功倍之效。

An Important Relationship Between Constitution and Reform

WEN Zheng-bang

(Southwest University of Political Science and Law, Chongqing 401120, China)

Since the reform and opening up, China’s constitution and reform always has the indissoluble bound relationship, even a “benign unconstitutionality” argument from one side shows that the reform is always not open around the constitution of this hot topic. In fact, the product itself is China’s current constitution reform, because reform is the same social system or the social form of self-improvement, so from the long process of social development, the reform must be carried out in the overall framework of the constitutional order and the rule of law. So the reform cannot do without the constitution, the constitution care reform. The current constitution of our country not only provides the fundamental basis and guiding principle and policy for the reform and opening up, and make a series of provisions to reform, so as to promote the reform, regulate and safeguard plays a very important role, and the fundamental law to consolidate the results of the reform, ushered in a new round of reform Tide. Especially noteworthy is the constitution is the consensus and banner of the political system reform, the constitutional construction of socialism with Chinese characteristics is path of the rule of law in the reform of the political system.

constitution; reform; revolution; relationship

2016-04-07

文正邦，男，西南政法大學教授，博士生導師，中國法理學研究會以及中國憲法學研究會顧問，主要研究方向：法理學、法哲學以及憲法和行政法基本理論。

DF2

A

1672-769X(2016)04-0013-08