依法治國背景下《體育法》修改若干問題的探討

姜　熙

(上海政法學(xué)院 體育法學(xué)研究中心,上海 201701)

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依法治國背景下《體育法》修改若干問題的探討

姜熙

(上海政法學(xué)院 體育法學(xué)研究中心,上海 201701)

摘要法律乃治國之重器,《體育法》修改是中國體育法治建設(shè)中的一項重要任務(wù)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。從黨的十八屆四中全會提出依法治國戰(zhàn)略出發(fā),結(jié)合國家全面深化改革的背景和國務(wù)院46號文、2015年《中國足球總體改革方案》對新時期中國體育發(fā)展的戰(zhàn)略布局,探討依法治國背景下《體育法》修改中的幾個重要問題：《體育法》修改的必要性及工作進(jìn)展;《體育法》修改的基本要求;《體育法》修改的重點(diǎn)內(nèi)容。

關(guān)鍵詞依法治國; 《體育法》; 修改

DOI10.16099/j.sus.2016.01.004

Issues on the Amendment ofSportsLawofPeople’sRepublicofChinaUnder the Background of Rule by Law∥JIANG Xi

AbstractLaw acts as important governance equipment,the amendment ofSportsLawofPeople’sRepublicofChina,therefore,will be the basic task in the sports legal construciton in China.The paper discusses the several issues on the amendment ofSportsLawofPeople’sRepublicofChina, based on the strategy of rule by law put forward in The Eighteen Session of the Fourth Plenary Session under the background of deepening the reform in an all-round way,combined with the Document No.46 by The State Council in 2014 and “Chinese Football Reform Plan” in 2015.It includes the necessity and the progress of the amendment ofSportsLawofPeople’sRepublicofChinafirst,then the basic requirements and the critical content of the amendment.

Keywordsrule by law;SportsLawofPeople’sRepubicofChina; amendment

Author’s addressSports Law Center,Shanghai University of Political Science and Law,Shanghai 201701,China

2014年10月,黨的十八屆四中全會全面開啟了推進(jìn)依法治國的新征程,發(fā)布了《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》),對新時期我國法治建設(shè)做出了戰(zhàn)略部署,法律成為治國之重器。在推進(jìn)依法治國過程中,體育法治建設(shè)是其中的重要內(nèi)容。建設(shè)體育強(qiáng)國更是需要全面提升我國體育法治建設(shè)的水平，體育法治將成為中國體育治理的基本方式和必由之路。體育治理法治化是我國實(shí)現(xiàn)從“體育大國”到“體育強(qiáng)國”的根本保障[1]。2014年10月20日國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè) 促進(jìn)體育消費(fèi)的若干意見》(以下簡稱46號文)。2015年2月27日,中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十次會議審議通過了《中國足球改革總體方案》。

雖然以上2個文件主要涉及體育產(chǎn)業(yè)和足球,但實(shí)際上是為我國體育事業(yè)的發(fā)展和體育管理體制改革指明了方向。以上文件的密集發(fā)布,意味著我國體育事業(yè)將進(jìn)入一個新的發(fā)展時代,而這個時代的來臨與我國依法治國大戰(zhàn)略下的體育法治建設(shè)息息相關(guān),體育事業(yè)的發(fā)展和體育管理體制的改革均需要法治保障?！扼w育法》修改成為目前我國體育法治建設(shè)面臨的一個重大問題,它既涉及中國的體育法治建設(shè),也關(guān)系到新時期我國體育事業(yè)的發(fā)展,尤其是體育產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的改革。本文擬以黨的十八屆四中全會精神為出發(fā)點(diǎn),結(jié)合國家全面深化改革的背景和國務(wù)院46號文、《中國足球改革總體方案》為中國體育發(fā)展所帶來的實(shí)踐要求,對《體育法》修改中的幾個重要問題進(jìn)行探討,旨在為《體育法》的修改提供參考。

1《體育法》修改的必要性及工作進(jìn)展

1.1《體育法》立法的歷史局限性1995年《體育法》的出臺一方面填補(bǔ)了體育法律方面的空白,對于中國體育法治建設(shè)而言具有著重要的歷史性意義;另一方面,《體育法》也有著其歷史局限性。我國《體育法》立法工作是1980年時任國家體委主任王蒙在全國體委主任會議上提出的[2]。1983年,國家體委在給國務(wù)院“關(guān)于進(jìn)一步開創(chuàng)體育工作新局面”的請示中提出了制訂《體育法》的問題。1988年,國家體委正式成立了《體育法》起草領(lǐng)導(dǎo)小組[3]，直至20世紀(jì)90年代初期均處于《體育法》的起草、研究階段。這一時期正是我國從“計劃經(jīng)濟(jì)”向“市場經(jīng)濟(jì)”轉(zhuǎn)軌的探索時期。1984年黨的十二屆三中全會發(fā)布的《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》提出“有計劃的商品經(jīng)濟(jì)”[4]。 1992年2月,鄧小平同志南巡講話掀起改革開放的新高潮。1992年6月,黨中央提出“社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制”的概念。1993年黨的十四屆三中全會發(fā)布了《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》,確立了“社會主義市場經(jīng)濟(jì)”的基本框架[5]。1995年黨的十四屆五中全會通過了《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，提出“從傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)體制向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變”。

可見,《體育法》的立法準(zhǔn)備和起草階段正是我國從“計劃經(jīng)濟(jì)”向“市場經(jīng)濟(jì)”轉(zhuǎn)軌的探索階段,而直至1995年才正式確立向“市場經(jīng)濟(jì)”轉(zhuǎn)變的戰(zhàn)略,《體育法》也在同年出臺。這樣的一個歷史時期使得《體育法》帶有明顯的計劃經(jīng)濟(jì)時代的特征,因?yàn)轶w育領(lǐng)域一直以來采取的是“舉國體制”,精英競技體育仍然是我國那一時期體育事業(yè)的重點(diǎn)。故《體育法》立法工作延續(xù)了計劃經(jīng)濟(jì)時代的思維模式,立法理念未及時跟上當(dāng)時最新的改革理念,且體育本身不是那一時期國家改革的重點(diǎn)領(lǐng)域,這就使得1995年頒布的《體育法》具有一定的局限性,帶有明顯的計劃經(jīng)濟(jì)痕跡。

1.2《體育法》修改是落實(shí)國家對新時期體育事業(yè)發(fā)展部署的必要條件《體育法》頒布至今已整整20年。在過去的20年中,一方面,整個中國的市場經(jīng)濟(jì)體制改革已日益深入,黨的十八大對全面深化改革進(jìn)行了戰(zhàn)略部署,黨的十八屆三中全會對全面深化改革作出了頂層設(shè)計,我國進(jìn)入全面深化改革新階段,體育體制改革也被提上日程;另一方面,我國體育事業(yè)取得了飛躍式的發(fā)展,純粹的精英競技體育已不是我國體育事業(yè)發(fā)展的唯一目標(biāo),體育事業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)出多元的價值目標(biāo),體育產(chǎn)業(yè)、公共體育服務(wù)等領(lǐng)域已成為我國體育發(fā)展新的重點(diǎn)。2008年北京奧運(yùn)會的成功更是成為我國從“體育大國”向“體育強(qiáng)國”發(fā)展的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。在新的發(fā)展形勢下,體育領(lǐng)域中出現(xiàn)的諸多新問題、新矛盾已無法由頒布于20年前的《體育法》解決。

首先，當(dāng)初制定《體育法》時所依賴的體育實(shí)踐基礎(chǔ)、調(diào)整的對象、規(guī)范的內(nèi)容均發(fā)生了巨大變化?！扼w育法》中的一些法律原則、規(guī)范已不再適應(yīng)當(dāng)前我國體育發(fā)展的要求,尤其是不適用國家對新時期體育發(fā)展的戰(zhàn)略要求。黨的十八屆四中全會提出依法治國后,體育法治建設(shè)也成為國家重要的法治建設(shè)領(lǐng)域,體育領(lǐng)域以往在“舉國體制”下以行政為主導(dǎo)的管理體系將轉(zhuǎn)變?yōu)橐浴胺ㄖ巍睘橹行牡亩嘣卫眢w系。那么,修改20年前頒布的《體育法》就成為體育法治建設(shè)的首要任務(wù)。

其次,代表著國家對體育產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略最新部署的國務(wù)院46號文和《中國足球總體改革方案》的落實(shí)需要強(qiáng)有力的法治保障,而頒布于20年前的《體育法》無法提供這種法治保障,甚至其中的一些條款還將成為新時期體育發(fā)展的障礙。故《體育法》的修改已經(jīng)成為當(dāng)前我國體育法治建設(shè)的首要任務(wù),也是我國體育事業(yè)整體發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

1.3《體育法》修改的研究及工作進(jìn)展從中國體育法研究的學(xué)術(shù)史看,關(guān)于《體育法》的立法和修改研究是其中重要的內(nèi)容。如果以立法和修法為劃分標(biāo)準(zhǔn)可以分為4個階段,1995年、2003年、2005年為時間節(jié)點(diǎn)(圖1)。

圖1　《體育法》研究的幾個階段

從20世紀(jì)80年代到1995年《體育法》頒布前主要是關(guān)于《體育法》立法的研究階段,主要圍繞我國出臺《體育法》展開研究。從1995年《體育法》頒布后至2002年,我國學(xué)者關(guān)于體育法的研究主要是圍繞《體育法》的完善、執(zhí)行和配套立法研究。如從1998年開始,一些學(xué)者在相關(guān)論文中就提及了《體育法》存在的一些問題[6-7]?？梢?當(dāng)時許多學(xué)者已意識到進(jìn)入市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展時代后《體育法》的一些局限性。2003年5月,國家體育總局正式以官方的形式提出修改《體育法》,申請將修改《體育法》列入全國人大常委會2003—2007年的5年立法規(guī)劃中。之后,關(guān)于修改《體育法》的研究進(jìn)入初步的探索階段。

2005年初,國家體育總局明確提出了修改《體育法》的工作任務(wù)，開始全面進(jìn)入《體育法》修改研究階段。這使得體育學(xué)界和法學(xué)界的許多學(xué)者均開始投入《體育法》修改的研究中。關(guān)于《體育法》修改的研究論文開始逐年增加。據(jù)不完全統(tǒng)計,2005—2013年直接以《體育法》修改為主題發(fā)表的論文情況如圖2所示?？梢?這一時期關(guān)于《體育法》修改研究的成果頗豐。

圖2　2005—2013年直接以《體育法》修改為主題發(fā)表的論文情況

除以上直接以《體育法》修改為主題的論文外,還有大量的論文涉及《體育法》的修改問題。國家體育總局也多次召開了專題研討會,還委托中國政法大學(xué)、天津體育學(xué)院、相關(guān)省市體育局等單位組織專家對《體育法》相關(guān)部分修改進(jìn)行過專題研究。中國法學(xué)會體育法學(xué)研究會2011年年會暨學(xué)術(shù)研討會還專門以《體育法》修改為主題探討了修改建議?？梢?從時間上看,關(guān)于《體育法》修改的探索已有10余年,產(chǎn)生了諸多研究成果,但仍有許多問題未解決，《體育法》修改工作一直沒有大的進(jìn)展。雖然《體育法》修改工作在2011年成功進(jìn)入《國務(wù)院立法工作計劃》中2檔項目“需要抓緊研究、待條件成熟時提出的立法項目”(其中該項目包含116件立法項目),但到2012年,《體育法》修改工作不但沒有在《國務(wù)院立法工作計劃》中升入第1檔項目,反而降為第3檔“需要積極研究論證的項目(其中項目數(shù)為84件)”;2013年《體育法》修改也同樣停留在第3檔項目的“研究項目”中,而第3檔項目數(shù)量眾多,《體育法》修改排位也不靠前。

黨的十八屆四中全會的召開則為中國體育法治建設(shè)送來了一股“東風(fēng)”,也為《體育法》的修改帶來了新的契機(jī)。國務(wù)院46號文的發(fā)布和《中國足球總體改革方案》的通過，更使得《體育法》的修改成為關(guān)系到新時期中國體育事業(yè)發(fā)展的緊迫任務(wù),全國兩會期間一些委員以提案的形式呼吁修改《體育法》[8]。故在依法治國和體育事業(yè)新發(fā)展的背景下,我們要根據(jù)黨的十八屆四中全會、國務(wù)院46號文、《中國足球總體改革方案》對中國體育法治所提出的新要求，盡快推進(jìn)《體育法》的修改工作。否則《體育法》的修改將難以上升為國務(wù)院立法項目的一檔層次,更難以進(jìn)入全國人大常委會的立法程序。要實(shí)現(xiàn)新《體育法》的出臺更是難上之難,中國體育法治建設(shè)將難以推進(jìn),新時期體育事業(yè)各領(lǐng)域的全面深化改革和發(fā)展也難以得到法治的保駕護(hù)航。

2依法治國背景下《體育法》修改的基本要求

2.1把握國家法治建設(shè)的總體方向體育法治建設(shè)是我國社會主義法治體系中的重要組成部分,《體育法》作為中國體育法治的基石,其修改工作關(guān)涉中國體育法治建設(shè)和中國體育發(fā)展的全局。雖然在過去的10多年中,我們?yōu)椤扼w育法》的修改積累了較多的理論儲備,但在依法治國和全面深化改革新的形勢下,需要重新評估《體育法》的修改思路。《體育法》的修改應(yīng)把握住當(dāng)前國家法治建設(shè)的總體方向,按照黨的十八屆四中全會《決定》的戰(zhàn)略部署,以完善社會主義體育法治體系為目標(biāo),推進(jìn)《體育法》修改各方面的工作。

(1) 黨的十八屆四中全會提出的尊重憲法、保障公民權(quán)利、依法行政等法治理念和基本精神應(yīng)在《體育法》修改中得以貫徹。這些法治理念應(yīng)蘊(yùn)含于新的《體育法》中,成為新時期中國體育法治的基本價值取向。

(2) 黨的十八屆四中全會后我國法治建設(shè)出現(xiàn)了許多重大的改革舉措,在立法、司法等方面的改革有序推進(jìn)。中國體育法治建設(shè)尤其是《體育法》的修改工作要與這些領(lǐng)域的改革相協(xié)調(diào)。如對于與《體育法》修改工作密切相關(guān)的立法領(lǐng)域,2015年3月15日第十二屆全國人民代表大會第三次會議通過關(guān)于修改《中華人民共和國立法法》的決定[9]。修改后的新《立法法》對《體育法》的修改將產(chǎn)生很大的影響。在《體育法》修改工作中要重視其中關(guān)于立法的一些新原則、新規(guī)定。如新修改的《立法法》第6條明確規(guī)定“立法應(yīng)當(dāng)從實(shí)際出發(fā),適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和全面深化改革的要求,科學(xué)合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務(wù)、國家機(jī)關(guān)的權(quán)力與責(zé)任。法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)明確、具體,具有針對性和可執(zhí)行性”。這些對整個《體育法》的修改提出了新的要求,是對立法質(zhì)量要求的進(jìn)一步提高?！扼w育法》的修改就要符合這些新的要求,因?yàn)檫@代表著國家立法工作的基本方向。另外,新修改的《立法法》還將對《體育法》修改中一些具體條款的設(shè)置產(chǎn)生影響。如修改后的《立法法》對授權(quán)立法條款有新的規(guī)定,“授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)的目的、事項、范圍、期限以及被授權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)遵循的原則等。授權(quán)的期限不得超過5年,被授權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)在授權(quán)期滿前6個月,向授權(quán)機(jī)關(guān)報告授權(quán)實(shí)施情況”。如此,《體育法》修改有關(guān)授權(quán)立法條款的設(shè)置就必須嚴(yán)格按照《立法法》的最新要求。

(3) 《中華人民共和國民法典》的編纂是當(dāng)前我國法治建設(shè)的重大事項。全國人大常委會法制工作委員會已于2015年正式啟動了《中華人民共和國民法典》的編纂工作,決定首先進(jìn)行民法總則的起草。中國法學(xué)會民法典編纂項目領(lǐng)導(dǎo)小組組織撰寫的《中華人民共和國民法典·民法總則專家建議稿(征求意見稿)》已初步完成，目前已向社會公布,進(jìn)入征求意見階段。這些國家重要的法律領(lǐng)域的新發(fā)展將影響到我國的體育法治建設(shè),《體育法》的修改必須及時跟上這些發(fā)展形勢,這樣《體育法》的修改才符合國家法治建設(shè)的總體方向,才能獲得立法機(jī)構(gòu)的認(rèn)可并得以順利推進(jìn),修改完成后的《體育法》才能與其他法律部門真正形成我國的體育法治體系。

2.2符合國家對新時期體育事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略部署的要求目前,整個國家面臨著全面深化改革的任務(wù),各個領(lǐng)域的改革都已進(jìn)入深水區(qū)。黨的十八屆三中全會對全面深化改革做了頂層設(shè)計,提出全面深化改革的總體目標(biāo)是“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”；而踐行頂層設(shè)計和實(shí)現(xiàn)全面深化改革的目標(biāo)需要法治的保障。故黨的十八屆四中全會提出了全面推進(jìn)依法治國戰(zhàn)略。體育是國家全面深化改革中的一個領(lǐng)域,也是一個較為棘手的領(lǐng)域。因?yàn)橐酝袊w育事業(yè)的發(fā)展無論是精英競技體育還是體育產(chǎn)業(yè),與其他領(lǐng)域缺乏互動,較為封閉,特別是在“舉國體制”之下,延續(xù)了“計劃經(jīng)濟(jì)”時代的思維模式。

建立現(xiàn)代體育治理體系,實(shí)現(xiàn)體育治理能力現(xiàn)代化是體育領(lǐng)域面臨的主要任務(wù)。2008年北京奧運(yùn)會后,我國提出了從“體育大國”向“體育強(qiáng)國”轉(zhuǎn)變的目標(biāo)。以往主要以精英競技體育發(fā)展為重點(diǎn)的體育事業(yè)開始轉(zhuǎn)變?yōu)榇罅Πl(fā)展群眾體育,完善公共體育服務(wù),激活體育產(chǎn)業(yè)的多元發(fā)展模式。尤其是2014年10月20日國務(wù)院發(fā)布的46號文和2015年2月27日中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過的《中國足球改革總體方案》,為新時期中國體育事業(yè)的發(fā)展做出了戰(zhàn)略部署,指明了發(fā)展方向。這意味著中國體育無論是在管理體制還是發(fā)展模式上都將面臨深刻的變革，然而,這些深刻的變革與中國社會其他領(lǐng)域的改革一樣,均需法治提供強(qiáng)有力的保障,尤其是體育產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的發(fā)展更離不開法治。在這樣一種新形勢下,《體育法》修改就要正確、及時地把握新時期體育發(fā)展的基本方向,要符合國家對新時期體育事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略部署的要求，使修改后的《體育法》能滿足新時期體育發(fā)展和改革的要求,能為體育事業(yè)的發(fā)展保駕護(hù)航。

3依法治國背景下《體育法》修改的重點(diǎn)內(nèi)容

3.1增加對公民體育權(quán)利的規(guī)定權(quán)利保護(hù)是法治的基本要義。黨的十八屆四中全會《決定》提出,“依法保障公民權(quán)利,加快完善體現(xiàn)權(quán)利公平、機(jī)會公平、規(guī)則公平的法律制度,保障公民經(jīng)濟(jì)、文化、社會等各方面權(quán)利得到落實(shí),實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利保障法治化”[10]。這是對公民權(quán)利意識的喚醒。對于體育法治而言,對公民體育權(quán)利加以保護(hù)是最為基本的任務(wù)?！扼w育法》的修改就必須明確對權(quán)利的保護(hù),最為重要的是增加有關(guān)公民體育權(quán)利的規(guī)定。

3.1.1國際、國家層面對公民體育權(quán)利的確認(rèn)與保護(hù)在國際層面,公民體育權(quán)利已得到廣泛的承認(rèn),在許多國際性文件中都對公民體育權(quán)利有所規(guī)定。如1966年聯(lián)合國《經(jīng)濟(jì)、社會、文化權(quán)利國際公約》、 1975年《歐洲體育運(yùn)動憲章》、1978年聯(lián)合國教科文組織的《體育運(yùn)動國際憲章》、1992年《新歐洲體育運(yùn)動憲章》以及作為奧林匹克運(yùn)動的憲法性文件《奧林匹克憲章》均對人的體育權(quán)利有所涉及。

在國家層面,有學(xué)者[11]統(tǒng)計,全球成文憲法國家中有41個國家在《憲法》中有對公民體育權(quán)利的規(guī)定。在《體育法》的立法中,許多國家都有針對公民體育權(quán)利的條款。如1984年法國以第84-610號法的形式發(fā)布了《大眾與競技體育活動組織與促進(jìn)法》,其第1條就規(guī)定“……任何人不論性別、年齡、能力和社會地位,均有權(quán)參加體育活動”;1993年《烏克蘭體育法》第4條規(guī)定“公民不論……均有參加體育運(yùn)動的權(quán)利,國家必須為各類人實(shí)現(xiàn)體育運(yùn)動方面的權(quán)利加以保障”;1993年的白俄羅斯共和國《體育法》的第1章專門對公民在體育運(yùn)動中的權(quán)利進(jìn)行規(guī)定;俄羅斯1993年的《俄羅斯聯(lián)邦體育運(yùn)動立法原則》第3條第1款規(guī)定了“俄聯(lián)邦公民有從事體育運(yùn)動、加入體育健身和體育組織、參與體育運(yùn)動管理的權(quán)利”。該條第2款則規(guī)定了國家有義務(wù)保障這些公民的權(quán)利。1999年《俄羅斯聯(lián)邦體育法》在第1章總則第1條第2款規(guī)定了保障公平平等享有體育活動權(quán)利[12]。俄羅斯現(xiàn)行的《聯(lián)邦體育法》(N 329-ФЗ)是2007年頒布的,在第3條立法原則的第1款也對公民體育權(quán)利進(jìn)行了規(guī)定[13]。日本2011年制定的《體育基本法》(スポーツ基本法)就在總則第2條對公民體育權(quán)利進(jìn)行了規(guī)定,“鑒于國民有通過體育活動營造幸福生活的權(quán)利,為了能讓國民一生中在所有機(jī)會、場所中,能夠自主且自律地根據(jù)自己適應(yīng)性和健康狀態(tài)進(jìn)行體育活動,國家必須推進(jìn)體育運(yùn)動”[14]。此外,還有許多國家在體育法中進(jìn)行了相關(guān)規(guī)定。可見,對公民體育權(quán)利加以保障已成為國際和國家層面體育法治的主流。

3.1.2我國《體育法》增加公民體育權(quán)利規(guī)定的思路就我國而言,黨的十八屆四中全會已對公民權(quán)利的保護(hù)提出了新的要求。國家大力發(fā)展公共體育服務(wù)也是對公民體育權(quán)利保障的具體體現(xiàn)。只是目前我國《體育法》還未對公民體育權(quán)利加以確認(rèn)。故在新形勢下,在《體育法》中對公民體育權(quán)利加以確認(rèn)是中國體育法治建設(shè)的重要內(nèi)容。雖然我國《憲法》沒有明文規(guī)定公民體育權(quán)利,但是第21條和第47條可以成為《體育法》增加公民體育權(quán)利規(guī)定的重要的上位法基礎(chǔ)。

一方面,《憲法》第21條規(guī)定:“國家發(fā)展體育事業(yè),開展群眾性的體育活動,增強(qiáng)人民體質(zhì)”,表明我國發(fā)展體育事業(yè)的主要目的就是通過體育運(yùn)動增強(qiáng)公民的體質(zhì),這實(shí)質(zhì)上就是對公民體育權(quán)利的保護(hù)。另一方面,《憲法》第47條規(guī)定：“中華人民共和國公民有進(jìn)行科學(xué)研究、文學(xué)藝術(shù)創(chuàng)作和其他文化活動的自由。國家對于從事教育、科學(xué)、技術(shù)、文學(xué)、藝術(shù)和其他文化事業(yè)的公民有益于人民的創(chuàng)造性工作,給予鼓勵和幫助。”體育屬于文化活動的范疇，從《憲法》解釋理論來說也是合理的。況且我國1978年《憲法》的第52條就曾經(jīng)把體育與科學(xué)、教育、文學(xué)、藝術(shù)等并列在文化事業(yè)中?？梢?在《體育法》中增加公民體育權(quán)利的規(guī)定可以找到《憲法》上的依據(jù)?！稇椃ā肥俏覈ㄖ蔚淖罡邫?quán)威,落實(shí)《憲法》的基本精神和規(guī)范是對我國法治建設(shè)的基本要求,黨的十八屆四中全會更是將依憲治國作為依法治國的首要要求。那么,在《體育法》中增加公民體育權(quán)利的保護(hù),符合黨的十八屆四中全會提出的尊重《憲法》的要求,同時也是《體育法》進(jìn)一步落實(shí)我國《憲法》規(guī)定的具體體現(xiàn)。

公民體育權(quán)利還可以從民法學(xué)找到理論基礎(chǔ)。從民法學(xué)的角度看,“人格權(quán)”中的物質(zhì)性人格權(quán)包含“健康權(quán)”,而“健康權(quán)”中有“健康保持權(quán)”,即人有保持自己健康的權(quán)利,法律保障人為健康權(quán)利的實(shí)現(xiàn)而付出的努力,人有權(quán)通過體育運(yùn)動提升身體健康水平,就像人有權(quán)通過接受醫(yī)療維持健康水準(zhǔn)、通過獲得綠色的環(huán)境保持健康一樣。目前,在編纂《民法典》的過程中,許多學(xué)者還主張人格權(quán)獨(dú)立成篇,這都說明了對人格權(quán)保護(hù)的重視。黨的十八屆四中全會后,中國法治將更加重視公民權(quán)利的保護(hù),這是大勢所趨?；诖?應(yīng)利用《體育法》修改之機(jī)在《體育法》中對公民體育權(quán)利加以確認(rèn)。具體思路是在《體育法》總則部分進(jìn)行相關(guān)規(guī)定,對公民體育權(quán)利的概念加以界定,并明確國家保護(hù)公民的體育權(quán)利。

3.2單設(shè)體育管理體制章節(jié)

3.2.1單設(shè)體育管理體制章節(jié)的必要性對體育管理體制的改革是當(dāng)前體育事業(yè)發(fā)展面臨的重要任務(wù),也是國家全面深化改革的重要領(lǐng)域。其中對政府體育行政體制的改革是體育管理體制改革的關(guān)鍵。黨的十八屆四中全會全面推進(jìn)依法治國戰(zhàn)略中明確了6項基本任務(wù),其中“深入推進(jìn)依法行政,加快建設(shè)法治政府”是一項重要內(nèi)容,其目的是以法治為手段規(guī)范行政公權(quán)力,實(shí)質(zhì)是轉(zhuǎn)變政府職能。明確政府應(yīng)做什么,不應(yīng)做什么,理順政府、市場、社會之間的關(guān)系。由于特殊的歷史發(fā)展進(jìn)程,我國體育管理體制一直以來學(xué)習(xí)蘇聯(lián),形成了“舉國體制”?！芭e國體制”在一定的歷史時期為中國體育的發(fā)展起到了至關(guān)重要的作用,但在當(dāng)前體育發(fā)展新的歷史階段,“舉國體制”則表現(xiàn)出了諸多的弊端。一方面,在“舉國體制”模式下,體育行政權(quán)力過大,主導(dǎo)著體育的發(fā)展方向和資源分配;另一方面,體育行政主管部門的權(quán)力邊界不清,權(quán)力沒有約束,這樣就促使行政權(quán)力的觸角深入到本來由市場和社會負(fù)責(zé)的事務(wù)中,甚至行政權(quán)力直接參與市場活動,既當(dāng)市場的經(jīng)營者又當(dāng)管理者,形成“行政壟斷”。這樣的一種局面限制了市場和社會在體育事業(yè)發(fā)展中發(fā)揮應(yīng)有的作用。

2014年10月國務(wù)院發(fā)布的46號文也明確提出“轉(zhuǎn)變政府職能,推行政社分開、政企分開、管辦分離,加快推進(jìn)體育行業(yè)協(xié)會與行政機(jī)關(guān)脫鉤”[15]。 2015年2月中央深改組通過的《中國足球改革總體方案》也明確提出,“按照政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的原則改變中國足球協(xié)會與體育總局足球運(yùn)動管理中心兩塊牌子、一套人馬的組織構(gòu)架”?？梢?轉(zhuǎn)變體育行政管理部門職能,在體育領(lǐng)域依法行政,是我國體育管理體制改革的大方向。在這些新形勢下體育事業(yè)的變革需要依據(jù)黨的十八屆四中全會精神,以法治推進(jìn)和落實(shí)。法治是改革的護(hù)航者,這就是為什么黨的十八屆三中全會對全面深化改革做出頂層設(shè)計后,黨的十八屆四中全會的主題就是依法治國,這都說明了全面深化改革與法治之間的內(nèi)在邏輯關(guān)聯(lián)。那么,修改《體育法》的一個重要任務(wù)就是為新時期體育管理體制改革鋪平道路。

3.2.2單設(shè)體育管理體制章節(jié)的主要思路要通過《體育法》的修改打破我國以往體育的“管理”思維,轉(zhuǎn)化為“治理”思維。“管理”與“治理”一字之差卻蘊(yùn)含著不同的理念?！肮芾怼睅в杏媱澖?jīng)濟(jì)時代的特征,主要指行政管理,是一元的；而“治理”的內(nèi)容更為豐富、包容性更強(qiáng),強(qiáng)調(diào)多元主體,是一種民主參與式、互動式管理,而不是一種單一主體管理。目前的《體育法》第4條對我國體育管理體制進(jìn)行規(guī)定：“國務(wù)院行政部門主管全國體育工作?？h級以上地方各級人民政府體育行政部門或本級人民政府授權(quán)的機(jī)構(gòu)主管本行政區(qū)域內(nèi)的體育工作。”[16]依據(jù)該條規(guī)定,體育行政主管部門為體育的唯一管理者,這是一種典型的單一“管理”模式,與我國當(dāng)前全面深化改革,推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,建立法治政府,依法行政等大的戰(zhàn)略部署方向不一致,也與國務(wù)院46號文以及《中國足球總體改革方案》為體育產(chǎn)業(yè)所指明的發(fā)展方向相悖。故要通過《體育法》的修改,將以往計劃經(jīng)濟(jì)時代遺留下來的單一的、以行政為主導(dǎo)的體育管理體制進(jìn)行變革,對體育領(lǐng)域的權(quán)力配置和管理行為方式進(jìn)行深刻轉(zhuǎn)變。

根據(jù)黨的十八屆四中全會精神,首先要在《體育法》中原則上法定體育行政權(quán)責(zé),做到黨的十八屆四中全會提出的“法定職責(zé)必須為,法無授權(quán)不可為”的要求,這樣才能在體育現(xiàn)代治理中為市場、社會留下空間。尤其是目前國家大力發(fā)展體育產(chǎn)業(yè),一定要讓市場在體育產(chǎn)業(yè)資源配置中起決定性作用。就社會而言,主要是指社會體育組織和團(tuán)體,其發(fā)展是政府行政職能轉(zhuǎn)變和體育現(xiàn)代治理的要求?，F(xiàn)行《體育法》對社會體育團(tuán)體的性質(zhì)、地位、職能與體育行政管理部門的關(guān)系等均未明確規(guī)定,致使我國社會體育團(tuán)體發(fā)展緩慢,社會參與體育治理就受到很大的約束。 故《體育法》在修改過程中應(yīng)對這些問題加以明確,實(shí)現(xiàn)新時期政府、市場和社會在體育領(lǐng)域的多元治理。

具體做法:可以在《體育法》中單設(shè)一章關(guān)于體育管理體制的章節(jié),先集中式地把體育行政管理機(jī)構(gòu)的設(shè)立、權(quán)責(zé)等內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定,再對體育社會組織等在體育治理中的地位、職能等加以原則性規(guī)定,在一些重要事項上可以通過授權(quán)條款方式明確。如此,一方面貫徹了黨的十八屆四中全會對政府行政“權(quán)責(zé)法定”的要求,也在法律上明確了體育社會組織和團(tuán)體的地位。許多國家的體育法立法都采取了這種立法體例,如加拿大的《健康與業(yè)余體育法》《身體活動與體育法》,澳大利亞的《國家健康法》《體育委員會法》,新西蘭的《體育、健康與休閑法案》《體育與娛樂法》等，都是以單獨(dú)章節(jié)對體育管理機(jī)構(gòu)的建立、職能進(jìn)行了規(guī)定[17]?？紤]到我國《體育法》屬于基本法,對體育管理體制機(jī)制進(jìn)行原則性規(guī)定即可,具體的各機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)清單可以通過授權(quán)立法條款由國務(wù)院配套行政法規(guī)進(jìn)一步明確。

3.3增加體育產(chǎn)業(yè)章節(jié)

3.3.1增加體育產(chǎn)業(yè)章節(jié)的必要性當(dāng)前,我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展已處在轉(zhuǎn)型升級階段,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整已迫在眉睫,淘汰落后產(chǎn)業(yè),發(fā)展新型產(chǎn)業(yè)是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的主要任務(wù)。體育產(chǎn)業(yè)在我國還基本處于待開發(fā)狀態(tài),完全有潛力成為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的增長點(diǎn)[18]?？v觀世界各體育強(qiáng)國,體育產(chǎn)業(yè)在其國民經(jīng)濟(jì)中都占有較大的比重。一些國家的體育產(chǎn)業(yè)占國家經(jīng)濟(jì)總量的1%～3%,并輻射到很多產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域,而我國的體育產(chǎn)業(yè)占GDP比重很低(不到1%),這與我國GDP的高速發(fā)展不匹配,體育產(chǎn)業(yè)在我國有著巨大的發(fā)展?jié)摿19]。在這樣的一種新形勢下,2014年國務(wù)院發(fā)布了46號文,意味著正式從國家層面推動體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。該文件為中國體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展指明了方向，而2015年2月中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過的《中國足球改革總體方案》為體育產(chǎn)業(yè)中的職業(yè)體育發(fā)展指明了方向。然而,市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要強(qiáng)有力的法治保障,2014年黨的十八屆四中全會發(fā)布的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》也明確指出,“社會主義市場經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是法治經(jīng)濟(jì)”。體育產(chǎn)業(yè)作為市場經(jīng)濟(jì)的一部分同樣需要法治的強(qiáng)有力保障。

以上文件的具體落實(shí)也需要法治的護(hù)航。然而,我國當(dāng)前體育法律規(guī)章對于體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展較少關(guān)注。1995年頒布的《體育法》全文56條,沒有一條是專門針對體育產(chǎn)業(yè)的規(guī)定。現(xiàn)有體育產(chǎn)業(yè)的相關(guān)政策效力等級較低,由于《體育法》中沒有相關(guān)規(guī)定,大部分政策都缺乏上位法的支撐；因此,一些部門性規(guī)章和地方性立法由于缺乏上位法的支持在效力、執(zhí)行上都大打折扣。從國家到地方體育產(chǎn)業(yè)立法也還未形成一個完整統(tǒng)一的體系。雖然體育產(chǎn)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)也存在許多共性,這部分可以由與市場經(jīng)濟(jì)相關(guān)的其他部門法調(diào)整,如體育市場競爭可以用《反壟斷法》調(diào)整,勞工方面的問題可以由《勞動法》保障,但是從歐美體育產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)國家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)看,體育產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域還存在著許多區(qū)別于其他產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的獨(dú)特之處。如在職業(yè)體育領(lǐng)域,在市場競爭方面就區(qū)別與其他產(chǎn)業(yè)中的市場競爭,需要對市場競爭進(jìn)行監(jiān)管的競爭法進(jìn)行特殊的監(jiān)管。此外,在賽事轉(zhuǎn)播權(quán)、糾紛解決等方面,體育產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域都有其特殊性,故需要專門的法律對此進(jìn)行調(diào)整。綜上,無論是新形勢下體育發(fā)展的外在要求,還是體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)在要求,在《體育法》中單獨(dú)增設(shè)一章關(guān)于體育產(chǎn)業(yè)的章節(jié)十分必要。

3.3.2增加體育產(chǎn)業(yè)章節(jié)的思路

(1) 在體育產(chǎn)業(yè)章節(jié)中對體育產(chǎn)業(yè)的概念進(jìn)行界定。對體育產(chǎn)業(yè)的概念進(jìn)行界定就意味著可以明確法律調(diào)整的范圍和對象。2006年國家體育總局、國家統(tǒng)計局等單位聯(lián)合完成了《體育及相關(guān)產(chǎn)業(yè)分類(試行)》的研制工作。其中在《國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》(GB/T 4754—2002)的基礎(chǔ)上,規(guī)定了我國體育及相關(guān)產(chǎn)業(yè)的范圍,將體育產(chǎn)業(yè)界定為“為社會公眾提供體育產(chǎn)品和服務(wù)的產(chǎn)業(yè)活動,以及與這些活動有關(guān)聯(lián)的產(chǎn)業(yè)活動的集合”,并按活動性質(zhì)分為“體育組織管理活動”“體育場館管理活動”“體育健身休閑活動”“體育中介活動”“其他體育服務(wù)活動”“體育用品、服裝、鞋帽及相關(guān)體育產(chǎn)品的制造”“體育用品、服裝、鞋帽及相關(guān)體育產(chǎn)品的銷售”和“體育場館建筑活動”八大類[20]。關(guān)于體育產(chǎn)業(yè)的這一界定,還存在許多的爭論,這可以再系統(tǒng)地研究,但是須確定在《體育法》中明確這一概念的理念,因?yàn)檫@涉及具體的法律調(diào)整對象和范圍。

(2) 在體育產(chǎn)業(yè)章節(jié)中應(yīng)明確規(guī)定保護(hù)體育產(chǎn)業(yè)市場參與主體的權(quán)益。以往由于行政機(jī)構(gòu)過多地干預(yù)體育經(jīng)濟(jì)活動中的微觀事務(wù),使得體育市場主體的權(quán)益得不到保障,這勢必會影響體育產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域吸引資本的能力。只有法律完善,市場主體的權(quán)益才得以保障,體育產(chǎn)業(yè)才能得到正常的發(fā)展。要發(fā)展體育產(chǎn)業(yè),如果不加大市場參與主體權(quán)益的保障力度,做不到誰投資、誰受益,那么體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展就難以實(shí)現(xiàn)。

以中超公司為例,公司成立時的資本總額為200萬元，其中中國足協(xié)出資72萬元占有36%的股份,16家俱樂部分別出資8萬元各占4%的股份。中國足協(xié)對中超公司在中超聯(lián)賽上的重大事項決定擁有“一票否決權(quán)”,有著絕對的話語權(quán)；但是在后續(xù)的公司運(yùn)營和聯(lián)賽運(yùn)作過程中,俱樂部在運(yùn)營和球隊投入方面則是巨大的,而中國足協(xié)作為最大的股東在后期沒有任何投入。“吊詭”的是足協(xié)分享最大的收益,具有絕對的話語權(quán),而作為投資主體的俱樂部承擔(dān)所有的投資風(fēng)險,卻沒有聯(lián)賽管理的話語權(quán),聯(lián)賽收益也被足協(xié)占據(jù)大部分。這樣的一種“吊詭”現(xiàn)象使得許多希望投資足球的資本“望而卻步”，這是中國體育產(chǎn)業(yè)市場上比較典型的例子。故加大市場參與主體尤其是投資者的權(quán)益保護(hù)，對于體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展至關(guān)重要?！扼w育法》體育產(chǎn)業(yè)章節(jié)中一定要明確這一條款,最好以單獨(dú)的條款加以明確。

(3) 在體育產(chǎn)業(yè)章節(jié)中增加職業(yè)體育產(chǎn)業(yè)的規(guī)定。從世界各職業(yè)體育產(chǎn)業(yè)較為發(fā)達(dá)的國家看,職業(yè)體育產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的法律問題一般都可以通過各部門法調(diào)整,如《公司法》可以對職業(yè)體育俱樂部的法律地位加以規(guī)范,《合同法》可以對職業(yè)體育領(lǐng)域的合同問題加以調(diào)整,《破產(chǎn)法》可以對職業(yè)體育俱樂部的破產(chǎn)和重組進(jìn)行規(guī)范,《反壟斷法》可以在職業(yè)體育市場競爭方面加以規(guī)范,假球、黑哨、賭球等可以用刑法規(guī)范等。職業(yè)體育產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域有著區(qū)別于一般產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的特殊性,決定了職業(yè)體育產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的法律調(diào)整具有獨(dú)特的要求。以職業(yè)體育產(chǎn)業(yè)的市場競爭為例,為了促進(jìn)職業(yè)體育產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展,要求《反壟斷法》給予職業(yè)體育產(chǎn)業(yè)一些特殊的豁免,如美國出臺了《體育轉(zhuǎn)播法》,給予四大聯(lián)盟在賽事轉(zhuǎn)播權(quán)集中出售方面不受美國聯(lián)邦反托拉斯法的規(guī)制；另外在集體談判、集體合同等方面確立了職業(yè)體育反壟斷的勞工豁免[21-22]。

為了維持對于職業(yè)體育市場至關(guān)重要的“競爭性平衡”,在運(yùn)動員市場、俱樂部準(zhǔn)入等方面,都需要特殊的法律監(jiān)管。對于我國的職業(yè)體育而言,尤其是在初級發(fā)展階段,在俱樂部準(zhǔn)入、運(yùn)動員流動、集體出售轉(zhuǎn)播權(quán)等領(lǐng)域給予一定的特殊對待是職業(yè)體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律的內(nèi)在要求。此外,目前在我國的職業(yè)體育領(lǐng)域,在職業(yè)運(yùn)動員、教練員、裁判員、單項協(xié)會等之間的法律關(guān)系不清,很容易造成諸多的法律問題。這些方面的問題都需要通過系統(tǒng)的研究后,在關(guān)于職業(yè)體育的規(guī)定中加以明確。

(4) 在體育產(chǎn)業(yè)章節(jié)中明確對體育產(chǎn)業(yè)中無形資產(chǎn)權(quán)的保護(hù)。無形資產(chǎn)是體育產(chǎn)業(yè)中重要的組成部分,主要包括體育冠名權(quán)、標(biāo)志權(quán)、賽事轉(zhuǎn)播權(quán)、形象權(quán)等權(quán)利。目前我國對體育無形資產(chǎn)的開發(fā)還在起步階段,相關(guān)法律法規(guī)不完善。目前除了《奧林匹克標(biāo)志保護(hù)條例》外,還沒有專門的法律文件或體育政策對體育無形資產(chǎn)的各項權(quán)利加以保護(hù)。體育無形資產(chǎn)的相關(guān)事務(wù)一般參照我國知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)的有關(guān)規(guī)定。我國《著作權(quán)法》《專利法》《商標(biāo)法》對規(guī)范體育著作權(quán)、體育專利和體育商標(biāo)等方面發(fā)揮著作用。作為新型權(quán)利的體育冠名權(quán)、運(yùn)動員形象權(quán)等還未得到相關(guān)法律的規(guī)定。此外,作為體育產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域至關(guān)重要的賽事轉(zhuǎn)播權(quán)也沒有在法律上加以明確。我國2010年頒布的《著作權(quán)法》雖然對戲劇、曲藝、舞蹈、雜技藝術(shù)作品的著作權(quán)加以確認(rèn),但沒有將與之類似的體育賽事轉(zhuǎn)播權(quán)加以確認(rèn)。上海第一中級人民法院在一起因“體育賽事轉(zhuǎn)播權(quán)”引發(fā)的著作權(quán)糾紛案件中，就明確認(rèn)為體育賽事轉(zhuǎn)播權(quán)不屬于著作權(quán)中的專有權(quán)利。

基于此,筆者認(rèn)為,在我國大力發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)的大背景下,可以在《體育法》中對此加以靈活性的規(guī)定。關(guān)于賽事轉(zhuǎn)播權(quán)的另一個重要問題是歸屬問題。目前我國體育賽事轉(zhuǎn)播權(quán)的歸屬還不明確，僅有中央電視臺2007年試行的《版權(quán)管理規(guī)定實(shí)施細(xì)則》第6章關(guān)于體育賽事轉(zhuǎn)播的規(guī)定,認(rèn)為體育賽事轉(zhuǎn)播權(quán)由賽事組織者享有[23]；然而,這不是法律層級上的規(guī)定，誰是賽事的組織者也沒有明確的概念。比如在職業(yè)體育領(lǐng)域,是中國的單項協(xié)會還是參與賽事的職業(yè)體育俱樂部,這是一個需要明確的問題。因?yàn)槟壳百愂罗D(zhuǎn)播權(quán)歸屬不清的問題直接影響購買者的意愿,這種法律上的不確定性導(dǎo)致買方對購買風(fēng)險的高估。故關(guān)于賽事轉(zhuǎn)播權(quán)的歸屬問題最好是通過《體育法》修改在其中加以明確。

(5) 在體育產(chǎn)業(yè)章節(jié)中增加對大眾體育產(chǎn)業(yè)的規(guī)定。通常來說,GDP達(dá)到一定的發(fā)展程度,國民消費(fèi)結(jié)構(gòu)就發(fā)生變化,其中對體育的需求會增大,大眾體育消費(fèi)市場是非常巨大的一個潛力市場。國務(wù)院46號文明確提出，要完善體育產(chǎn)業(yè)體系,要實(shí)現(xiàn)群眾體育健身和消費(fèi)意識顯著增強(qiáng),人均體育消費(fèi)支出明顯提高,經(jīng)常參加體育鍛煉的人數(shù)達(dá)到5億。可見,大眾體育產(chǎn)業(yè)將是一個擁有巨大潛力的體育產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。盡管國家出臺了《全面健身條例》等與大眾體育相關(guān)的政策,但是涉及大眾體育產(chǎn)業(yè)的法律政策很少。

為了促進(jìn)大眾體育產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展,必須通過《體育法》的修改對大眾體育產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的治理形成系統(tǒng)的規(guī)范。尤其是在社會體育指導(dǎo)員管理、健身俱樂部管理、體育場館的建設(shè)運(yùn)營和大眾體育經(jīng)營活動管理等方面，要在《體育法》中進(jìn)行相應(yīng)的原則性規(guī)定。

2015年5月5日國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了文化部、財政部、國家新聞出版廣電總局、國家體育總局《關(guān)于做好政府向社會力量購買公共文化服務(wù)工作的意見》[24],意味著政府將有序推進(jìn)向社會力量購買公共體育服務(wù),這將進(jìn)一步刺激大眾體育市場的活力。李克強(qiáng)總理在2015年5月13日的國務(wù)院常務(wù)會議上明確表示,“我們的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)仍然有很大缺口,需要加大投資，但加大投資不能僅靠政府‘包打天下’”[25]。提出在公共產(chǎn)品和公共服務(wù)領(lǐng)域,推廣政府和社會資本合作模式,是當(dāng)前穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)的重要舉措,也是拉動投資增長的有效手段。那么,對于大眾體育產(chǎn)業(yè)的規(guī)定就需要把握國家大的改革趨勢,對國家大力推進(jìn)的領(lǐng)域如政府購買服務(wù)、信托、公私合作等方面,在《體育法》中應(yīng)有所規(guī)定,這樣可以前瞻性地為大眾體育產(chǎn)業(yè)市場的發(fā)展鋪平道路。如在政府購買公共服務(wù)方面,可以進(jìn)一步規(guī)范公共體育服務(wù)的投招標(biāo)和績效考核。在信托方面,應(yīng)突破2001年《信托法》第60條關(guān)于“為發(fā)展體育事業(yè)而設(shè)立的信托屬于公益信托”的規(guī)定,在發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)的背景下,鼓勵開發(fā)各種信托產(chǎn)品。對公私合作的規(guī)定將有利于規(guī)范我國大眾體育領(lǐng)域公私伙伴關(guān)系模式的發(fā)展,提前做好相關(guān)方面的法律儲備。

3.4增加體育糾紛解決章節(jié)

3.4.1增加體育糾紛解決章節(jié)的必要性從一般法學(xué)理論而言,糾紛解決的合法性、正當(dāng)性以及結(jié)果的正義性是法治水平的重要體現(xiàn)。20世紀(jì)80年代,國際體育仲裁院(CAS)建立后,國際體育糾紛的解決機(jī)制開始發(fā)展起來,逐步實(shí)現(xiàn)了糾紛解決的法治化。一些國際體育組織如國際足聯(lián)、國際籃聯(lián)等也建立了自己的糾紛解決機(jī)制。在國家層面,許多國家也建立了自己的體育糾紛解決機(jī)制。就我國而言,體育糾紛解決機(jī)制的建立一直以來是我國體育法治建設(shè)尚未完成的任務(wù),也是體育法學(xué)研究者們關(guān)注的熱點(diǎn)。盡快建立體育糾紛解決機(jī)制是學(xué)界的共識。體育糾紛一旦出現(xiàn),法院基本不受理,而且由于體育糾紛的特殊性,訴訟這一救濟(jì)途徑的救濟(jì)成本過高，故體育糾紛解決機(jī)制的缺失使得體育領(lǐng)域缺乏合法、及時、有效的救濟(jì)途徑。以國內(nèi)職業(yè)足球領(lǐng)域的勞資糾紛為例,現(xiàn)有的法律程序是“先裁后審”,即先通過勞動仲裁,如果沒有解決再通過法院訴訟。如此一來運(yùn)動員所付出的時間和機(jī)會成本就十分巨大,而對于運(yùn)動員來說“遲來的正義就是非正義”。糾紛一旦出現(xiàn),這條救濟(jì)途徑很難有效,最終要么雙方和解,要么由中國足協(xié)以行政手段的方式解決。如此,相關(guān)利益主體的權(quán)益就難以完全得到保障。雖然2009年中國足協(xié)建立了仲裁委員會,但其獨(dú)立性、中立性、透明性和及時性等諸多方面還存在較多問題,故中國體育領(lǐng)域的糾紛解決還未走上真正的法治道路。

3.4.2增加體育糾紛解決章節(jié)的思路黨的十八屆四中全會為體育糾紛解決機(jī)制的建立帶來了新的契機(jī),全會進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了依法解決糾紛的要求。在《決定》中指出,“健全依法維權(quán)和化解糾紛機(jī)制,完善調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等有機(jī)銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機(jī)制。完善仲裁制度,提高仲裁公信力”?？梢?在依法治國背景下,體育法治的一項重要任務(wù)就是建立體育糾紛的解決機(jī)制,將體育糾紛調(diào)解機(jī)制、體育糾紛仲裁機(jī)制盡快建立起來。1995年頒布的《體育法》第33條規(guī)定“在競技體育活動中發(fā)生糾紛,由體育仲裁機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)調(diào)解、仲裁。體育仲裁機(jī)構(gòu)的設(shè)立辦法和仲裁范圍由國務(wù)院另行規(guī)定”。從立法學(xué)角度看,這是一個明示授權(quán)立法條款。

由于以往我國法律中沒有明確授權(quán)立法的時限,《體育法》頒布20年來國務(wù)院也一直未對體育仲裁事項進(jìn)行規(guī)定。2000年《立法法》出臺,其中第8條規(guī)定關(guān)于訴訟和仲裁制度必須由全國人大常委會進(jìn)行立法。有學(xué)者認(rèn)為，2000年出臺的《立法法》第8條是體育仲裁制度建立的法律障礙。因?yàn)轶w育仲裁要通過全國人大立法似乎是難以實(shí)現(xiàn)的,但一些學(xué)者還認(rèn)為《立法法》第9條為體育仲裁制度的建立提供了空間。第9條規(guī)定“本法第8條規(guī)定的事項尚未制定法律的,全國人民代表大會及其常務(wù)委員會有權(quán)作出決定,授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要,對其中的部分事項先制定行政法規(guī)[26]。

由于體育仲裁不涉及犯罪和刑罰、對公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項,所以體育仲裁制度的建立可以利用《立法法》第9條留下的空間。然而,2015年3月十二屆全國人大三次會議審議通過了關(guān)于《立法法》修改的決定,新修改的《立法法》對授權(quán)立法做出了嚴(yán)格的規(guī)定,改變了以往的“無限期授權(quán)”局面,將授權(quán)的期限規(guī)定為不得超過5年。如此一來,《體育法》第33條對國務(wù)院的授權(quán)立法條款已過了授權(quán)時效,除非向全國人大及其常務(wù)委員會提出繼續(xù)授權(quán)的請求,否則關(guān)于體育仲裁的規(guī)定就必須重新通過立法加以規(guī)定?；谛隆读⒎ǚā返?條和第10條的規(guī)定,可以通過在《體育法》中增設(shè)一章關(guān)于體育糾紛解決的規(guī)定,對體育糾紛解決中關(guān)于體育仲裁的事項加以規(guī)定,這樣就符合了新《立法法》的要求。從比較法學(xué)視角看,一些國家的體育立法也是采用了單獨(dú)設(shè)立體育糾紛解決章節(jié)這樣的立法體例,如加拿大2003年《身體活動與體育法》第6部分專門就建立加拿大體育糾紛解決中心進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。

考慮到我國的《體育法》屬于基本法,增加的體育糾紛解決章節(jié)沒必要將所有體育糾紛解決事項進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定。可以采取在《體育法》中進(jìn)行原則性規(guī)定,再由國務(wù)院配套立法解決。①在體育糾紛解決章節(jié)中就體育糾紛的概念、范圍加以界定,避免所有類別糾紛都被視為體育糾紛而使體育領(lǐng)域成為一個獨(dú)立的王國。②在體育糾紛解決章節(jié)中對糾紛解決機(jī)構(gòu)的建立加以規(guī)定,特別是對體育仲裁機(jī)構(gòu)的建立須加以明確。③在該章節(jié)明確規(guī)定建立我國體育糾紛解決機(jī)制,主要指調(diào)解機(jī)制和仲裁機(jī)制。④在該章節(jié)明確體育仲裁司法審查機(jī)制的建立。⑤在體育糾紛解決章節(jié)中可以授權(quán)由國務(wù)院出臺配套性的具體糾紛解決細(xì)則,但要考慮到2015年3月15日新修訂的《立法法》中關(guān)于立法授權(quán)的新規(guī)定。

3.5完善學(xué)校體育章節(jié)的規(guī)定目前,青少年體質(zhì)健康水平下降已成為國家重點(diǎn)關(guān)注的一個領(lǐng)域。雖然這一問題的成因非常復(fù)雜,但是法律的缺失是其中的一個重要原因。現(xiàn)行《體育法》第17～23條是專門針對學(xué)校體育的規(guī)定,但這7條規(guī)定還不能完全解決當(dāng)前學(xué)校體育中存在的問題。應(yīng)增加以下幾方面的規(guī)定:①增加學(xué)校必須保障學(xué)生在校期間參與體育活動的權(quán)利。在當(dāng)前應(yīng)試教育的大環(huán)境下,學(xué)生在校期間參與體育的權(quán)利得不到保障,很多地方學(xué)校的體育課被擠占,這是當(dāng)前面臨的一個重要問題。②建立學(xué)校體育保險制度。在學(xué)校體育開展過程中,傷害事故的出現(xiàn)是難以完全避免的,一旦出現(xiàn)傷害事故,賠償問題就成為一個焦點(diǎn)。日本等國家對體育傷害賠償問題的解決，主要是通過《國家賠償法》的規(guī)定由國家賠償一部分,另外再建立完善的學(xué)校體育保險制度。故就我國學(xué)校體育而言,建立學(xué)校體育保險制度至關(guān)重要,需要在《體育法》中對這一制度加以明確。③《體育法》中要明確保障體育教師的權(quán)益。一方面,很多學(xué)校體育課時存在“打折”現(xiàn)象,嚴(yán)重地影響了教師的積極性,故《體育法》要明確規(guī)定在工資、福利、課時認(rèn)定方面對體育教師平等對待。另一方面,涉及學(xué)校體育傷害事故時,《體育法》中應(yīng)明確,只要體育教師沒有重大過失和盡到了安全注意義務(wù),就要為體育教師設(shè)置免責(zé)條款。即使體育教師存在過失也應(yīng)建立體育傷害事故責(zé)任認(rèn)定的第三方評估機(jī)制，這樣才能完善學(xué)校體育的法律規(guī)定。

4結(jié)束語

黨的十八屆四中全會對依法治國的全面部署,為中國體育法治建設(shè)增加了新的動力。中國體育法治建設(shè)進(jìn)一步推進(jìn)的關(guān)鍵就是《體育法》的修改工作。落實(shí)國家全面深化改革戰(zhàn)略在體育領(lǐng)域的推進(jìn),以及落實(shí)國務(wù)院46號文和《中國足球總體改革方案》的戰(zhàn)略部署均需要法治的保駕護(hù)航,需要進(jìn)一步完善《體育法》。否則,我國體育領(lǐng)域的全面深化改革就沒有完善的法律保障,許多領(lǐng)域仍然無法可依,一些問題仍會不斷反復(fù),成為痼疾。

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文章編號1000-5498(2016)01-0021-09

中圖分類號G80-05

文獻(xiàn)標(biāo)志碼A

作者簡介:姜熙(1982-)，男，湖南益陽人，上海政法學(xué)院講師，上海體育學(xué)院體育(健康)倫理E研究院博士研究生；Tel.:13661581214,E-mail:xiaojiqingfeng@sina.com

基金項目:國家社會科學(xué)基金資助青年項目(14CTY018)

收稿日期:2015-10-08； 修回日期:2015-12-01