市縣兩級地方國庫現(xiàn)金管理模式探索

鐘獻兵　徐昊　潘華

摘要：在當(dāng)前經(jīng)濟下行壓力加大、財政政策與貨幣政策需要更優(yōu)配合的大環(huán)境下，開展地方國庫現(xiàn)金管理變得重要而迫切。本文通過分析比較國外國庫現(xiàn)金管理模式，提出了符合我國國情的模式選擇，并以B市為例，以Miller-Orr模型計算出市縣兩級國庫最優(yōu)庫存量。同時，基于Miller-Orr修正模型設(shè)計了兩套地方國庫現(xiàn)金管理操作方案，運用2015年上半年數(shù)據(jù)對兩套方案進行了演示操作，根據(jù)演示結(jié)果對兩套方案進行了評價并給出相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：地方國庫 現(xiàn)金管理 模式 路徑

一、地方國庫現(xiàn)金管理模式的國際經(jīng)驗借鑒與我國的現(xiàn)實選擇

發(fā)達國家國庫現(xiàn)金管理模式主要有集權(quán)型和分權(quán)型兩種。集權(quán)型是指國庫現(xiàn)金管理的權(quán)限集中到中央政府，地方政府不能根據(jù)自身情況進行國庫現(xiàn)金管理；分權(quán)型是指中央和地方政府各自負責(zé)自己的國庫現(xiàn)金管理，中央政府對本級國庫收支進行合理統(tǒng)籌安排和投融資，地方政府自主管理本級的國庫現(xiàn)金。

（一）集權(quán)型模式簡述

集權(quán)型模式的代表國家有法國和德國。法國國庫現(xiàn)金管理包括了中央政府和地方政府國庫現(xiàn)金，決策權(quán)在財政部，財政部通過在中央銀行設(shè)立的國庫單一賬戶控制中央政府和地方政府的收入收繳和支出支付，地方政府要將其盈余資金存放在中央銀行的政府賬務(wù)中，并且不計息，但可以向中央銀行自由借款，回購協(xié)議和借出現(xiàn)金是法國國庫現(xiàn)金管理的主要做法。德國聯(lián)邦政府和地方政府都設(shè)立了現(xiàn)金管理辦公室，但是每個營業(yè)日終了，各州現(xiàn)金管理辦公室的資金余額都要匯到聯(lián)邦賬戶，各州現(xiàn)金管理辦公室所需支付的款項也要從聯(lián)邦現(xiàn)金管理辦公室調(diào)撥，當(dāng)聯(lián)邦現(xiàn)金管理辦公室資金盈余時，盈余資金即轉(zhuǎn)到財政部在聯(lián)邦銀行支付系統(tǒng)開立的賬戶中，在隔夜市場上進行投資。

（二）分權(quán)型模式分析

分權(quán)型國庫現(xiàn)金管理的代表國家是美國和英國，美國各州政府可以采取商業(yè)銀行存款、貨幣市場運作等多種方式進行現(xiàn)金管理；英國地方政府可以自由地投資盈余現(xiàn)金，還可以獲取來自中央政府的長期借款。

美、英模式的相同之處。一是國庫賬戶設(shè)置都采用國庫單一賬戶制度，將國庫現(xiàn)金余額集中至主要國庫賬戶中來。二是國庫現(xiàn)金管理的基礎(chǔ)相同，都重視政府會計記錄與核算工作，都以科學(xué)分析和預(yù)測現(xiàn)金流為基礎(chǔ)，都在財政部設(shè)有專門機構(gòu)負責(zé)這項工作。三是國庫現(xiàn)金余額管理原理相似，都試圖將國庫賬戶日終余額維持在較低水平，將現(xiàn)金盈余用于投資獲取收益。四是都強調(diào)國庫現(xiàn)金管理操作與貨幣政策操作協(xié)調(diào)一致，并且現(xiàn)金管理操作離不開中央銀行的配合和支持。

美、英模式的差異之處。一是國庫現(xiàn)金管理的重點不同。美國重點放在現(xiàn)金余額管理和資金收付管理兩方面，英國重點放在債務(wù)管理和貨幣市場管理兩方面。二是國庫現(xiàn)金余額的投資渠道不同，美國采取商業(yè)銀行存款的方式獲取收益，英國采取買入或回售優(yōu)質(zhì)金融工具以及貨幣市場貸款等方式，賺取利息收入。三是國庫現(xiàn)金缺口的籌資方式不同。美國首先從商業(yè)銀行中的“稅收與貸款賬戶”調(diào)入現(xiàn)金，其次發(fā)行短期債券；英國主要是通過發(fā)行短期債券、賣出或回購所持有的金融工具、從幾家大型清算銀行臨時透支籌集國庫所需現(xiàn)金。

（三）我國地方國庫現(xiàn)金管理模式的現(xiàn)實選擇

在地方國庫現(xiàn)金管理尚無相應(yīng)制度規(guī)范，對國庫現(xiàn)金運作各參與方及其職責(zé)權(quán)限、操作運行模式、風(fēng)險管理等均未有明確規(guī)定的前提下，選擇分權(quán)型管理模式，應(yīng)充分借鑒先進經(jīng)驗，完善以下四方面操作要素。

1.國庫賬戶現(xiàn)金最佳持有量的確定。要衡量持有現(xiàn)金的機會成本以及國庫現(xiàn)金短缺時的現(xiàn)金轉(zhuǎn)換成本，既要滿足政府正常的資金需要，同時盡量獲取更高的投資收益。為此需要以經(jīng)驗為基礎(chǔ)，采用科學(xué)的方法合理確定最佳現(xiàn)金持有量，并根據(jù)實際情況及時修正和調(diào)整。

2.國庫現(xiàn)金余額投資。國庫現(xiàn)金余額投資是國庫資金運用的重要方面，投資應(yīng)優(yōu)先考慮安全性，其次是流動性，最后是盈利性。按照我國的現(xiàn)階段的情況，商業(yè)銀行存款、大額存單是地方國庫現(xiàn)金投資的首選，還應(yīng)在投資時注意各種期限的產(chǎn)品組合，滿足流動性需求。

3.國庫現(xiàn)金短缺時的資金籌措。國庫現(xiàn)金管理中的資金籌措主要用于短期或臨時性的支付目的，不同于財政管理中的中長期資金籌措。地方政府缺乏短期資金籌措工具是地方國庫現(xiàn)金管理的最大阻礙，我們可以借鑒英國的備用透支協(xié)議融資和向上級財政借款的方式，加以改進運用到實際中來。

4.國庫現(xiàn)金管理的操作部門配合?？梢杂傻胤截斦块T作現(xiàn)金流預(yù)測并提出現(xiàn)金管理需求，由地方國庫確定商業(yè)銀行機構(gòu)，操作時點則由兩部門會商確定。

二、基于Miller-Orr修正模型的地方國庫現(xiàn)金管理操作方案

（一）Miller-Orr原模型解析

Miller-Orr模型的重點在于測算現(xiàn)金管理所需的額度界限，其核心是設(shè)定了兩個控制界限和一個均衡點，L是一定時期內(nèi)必需的最低現(xiàn)金持有量，H是最高現(xiàn)金持有量，以及目標(biāo)現(xiàn)金余額均衡點Z。庫存余額在上、下限間隨機波動，在庫存余額處于H和L之間時，不會發(fā)生現(xiàn)金交易。當(dāng)庫存余額升至H時，比如說點X，則需購入H-Z單位的有價證券，使庫存余額降至Z。同樣地，當(dāng)庫存余額降至L，如點Y，就需出售Z-L單位有價證券，使現(xiàn)金余額回升至Z。這兩種情況都是使庫存余額向均衡點Z回歸，既保障了國庫現(xiàn)金的基本支付，又滿足了國庫現(xiàn)金對高收益的需求。

其中，F(xiàn)表示有價證券的轉(zhuǎn)換成本；δ為現(xiàn)金余額波動的標(biāo)準差；K為有價證券的日利息率。

（二）Miller-Orr模型的現(xiàn)實參數(shù)選擇

1.δ（現(xiàn)金余額波動的標(biāo)準差）的數(shù)據(jù)選取。由于距現(xiàn)在時間越遠，財政收支規(guī)律與現(xiàn)實規(guī)律的相似性越差，對現(xiàn)實及將來的規(guī)律指導(dǎo)性越弱，故本課題選取2013—2014年共24個月的月庫存均值作為計算現(xiàn)金余額波動的參考數(shù)據(jù)，其中2013年占權(quán)重30%，2014年占權(quán)重70%，計算出加權(quán)標(biāo)準差（見表1）。

2.F（每次有價證券的轉(zhuǎn)換成本）的選取。該指標(biāo)在財務(wù)管理學(xué)中用于描述低于最優(yōu)量時把持有的有價證券變現(xiàn)的費用。在本課題中主要衡量現(xiàn)金管理中頭寸短缺國庫獲取現(xiàn)金的成本，所以成本取決于頭寸短缺規(guī)模，根據(jù)先期估算，可以暫定頭寸規(guī)模為500萬元。按照所設(shè)計的操作方案，國庫借款來源可以是商業(yè)銀行短期貸款或國庫間資金調(diào)撥，也可以是存款提現(xiàn)，那么其成本應(yīng)當(dāng)滿足：存款提現(xiàn)損失的利息≤F≤國庫借款的利息。

存款提現(xiàn)應(yīng)當(dāng)是提取上月國庫現(xiàn)金管理結(jié)存商業(yè)銀行的七天通知存款，故所損失的利息僅是一個月期七天通知存款與活期的利息差，而國庫借款的利息則無論何種方式都是以一年以內(nèi)商業(yè)銀行貸款利率定價的借期為一個月的利息。具體為：

本金×（七天通知存款利率-活期利率）×1/12≤F≤本金×一年以內(nèi)貸款利率×1/12

代入數(shù)值：500×（1.35%-0.35%）×1/12≤F≤500×4.85%×1/12

最后可得出結(jié)果：0.42萬元≤F≤2.02萬元。

由于沒有操作經(jīng)驗，暫取中間值作為計算數(shù)，F(xiàn)-1.22萬元。

3.K（有價證券的日利息率）的選取。根據(jù)《A省省本級國庫現(xiàn)金管理暫行辦法》和《A省省本級國庫現(xiàn)金管理商業(yè)銀行定期存款操作規(guī)程（試行）》的相關(guān)規(guī)定，A省國庫現(xiàn)金管理以商業(yè)銀行定期存款的方式進行，期限一般在一年內(nèi)，雖然文件規(guī)定只限于省級國庫的活期存款，但隨著國庫改革的推進，下級國庫也會參照進行現(xiàn)金管理?？紤]到現(xiàn)金管理初期經(jīng)驗不足，為保障財政支出，采取各期限存款混合投資的策略（見表2）。 據(jù)B市財政局所提供情況，銀行對B市社保資金存款按基準利率上浮20%付息，故K數(shù)值為1.788%。

4.L（最低現(xiàn)金持有量）的選取。根據(jù)B市財政局的相關(guān)制度及慣例，對于國庫庫款余額沒有相應(yīng)要求，但根據(jù)先期估算所得數(shù)據(jù)顯示，縣區(qū)支庫最低現(xiàn)金持有量設(shè)為1 000萬元，對于國庫現(xiàn)金波動性影響較小，有利于現(xiàn)金管理操作的穩(wěn)定，故L暫設(shè)為1 000萬元。

（三）基于Miller-Orr修正模型的操作方案

筆者在修正Miller-Orr模型的基礎(chǔ)上，為省級以下地方國庫現(xiàn)金管理設(shè)計了兩套操作方案，分別是獨立式國庫現(xiàn)金管理和前后臺聯(lián)合式國庫現(xiàn)金管理。

1.Miller-Orr模型的修正。Miller-Orr模型在現(xiàn)金管理操作時要求庫存現(xiàn)金大于等于最高庫存H以后才能進行投資，并且當(dāng)?shù)陀谧畹涂刂凭€L時要補足現(xiàn)金至最優(yōu)庫存Z。實際上從算式看，Z的兩個部分包含了庫存現(xiàn)金波動因素和保障因素，如果不根據(jù)地方國庫現(xiàn)金波動幅度較小，頭寸補充不便的實際情況對模型進行修正，將會導(dǎo)致免操作區(qū)間過寬以及補充現(xiàn)金幅度過大的問題。故筆者根據(jù)先期估算及實際演示情況修正Miller-Orr模型的操作部分，在最優(yōu)庫存量Z和最低現(xiàn)金持有量L之間不進行現(xiàn)金操作，超過Z時，用超過部分進行投資；低于L，補足現(xiàn)金庫存至Z-L（滿足波動因素）。原則上每月進行一次操作，通過歷史數(shù)據(jù)及財政收支預(yù)判，國庫自行選擇庫存相對較少的時間點作為每月的操作時點。

2.獨立式國庫現(xiàn)金管理。所謂獨立式國庫現(xiàn)金管理，即嚴格按照當(dāng)前財政“分級負責(zé)”的原則，現(xiàn)金管理操作只依靠本級國庫資金獨立運作，不涉及其他國庫。以B市為例，全轄各縣區(qū)支庫按照Miller-Orr修正模型，在計算出最優(yōu)庫存量的基礎(chǔ)上，每月操作日當(dāng)國庫庫存現(xiàn)金超過最優(yōu)庫存量時，超出部分放到商業(yè)銀行財政專戶里，按照比例混合投資各個期限的存款（見上頁表2）；當(dāng)國庫庫存現(xiàn)金低于最低持有量時，首先通過提取存款的方式，部分還可以通過“備用透支協(xié)議”從商業(yè)銀行獲取不超過1個月期限的短期貸款來彌補頭寸，補充現(xiàn)金庫存至不低于最優(yōu)庫存量減去最低庫存量的值；當(dāng)國庫庫存現(xiàn)金介于最優(yōu)庫存量和最低庫存量之間時，不進行操作。

3.前后臺聯(lián)合式國庫現(xiàn)金管理。所謂前后臺聯(lián)合式國庫現(xiàn)金管理，是針對地市和區(qū)縣兩級國庫缺乏資金缺口籌集工具，設(shè)所轄縣區(qū)支庫為前臺，地市中心支庫為后臺，前臺負責(zé)進行現(xiàn)金管理，后臺負責(zé)補足前臺短缺頭寸的聯(lián)合現(xiàn)金管理方式。以B市為例，全轄各縣區(qū)支庫為前臺，B中心支庫為后臺。前臺按照Miller-Orr修正模型，在計算出最優(yōu)庫存量的基礎(chǔ)上，當(dāng)每月操作日國庫庫存現(xiàn)金超過最優(yōu)庫存量，或介于最優(yōu)庫存量和最低庫存量之間，其操作與獨立式國庫現(xiàn)金管理一致；當(dāng)國庫庫存現(xiàn)金低于最低持有量時，由后臺國庫調(diào)撥資金暫借頭寸短缺的前臺國庫，期限不超過1個月，借款利率與同期從商業(yè)銀行獲取短期貸款的利率相同，補充現(xiàn)金庫存至不低于最優(yōu)庫存量減去最低庫存量的值。

三、方案評析及相關(guān)建議

（一）獨立式國庫現(xiàn)金管理的評析

該方案的優(yōu)點在于：一是完全遵循現(xiàn)有的財政管理體制，自己負責(zé)，互不影響，不會占用到上級或其他同級財政資金；二是有利于發(fā)揮地方政府管理國庫現(xiàn)金的積極性，通過規(guī)范和預(yù)測財政收支來穩(wěn)定國庫現(xiàn)金流，實現(xiàn)收益最大化；三是能增加地方資產(chǎn)負債管理能力，通過與商業(yè)銀行的議價能力的提高，地方能更好地控制負債成本及資產(chǎn)收益。

不足之處：一是與商業(yè)銀行的“備用透支協(xié)議”難以確定，即使能夠簽訂可能額度較小，短期資金融入渠道不暢；二是商業(yè)銀行同樣會利用簽訂“備用透支協(xié)議”來要求降低國庫現(xiàn)金投資存款的利率，不利于投資收益最大化；三是抗風(fēng)險能力差，如果出現(xiàn)未預(yù)期大額支付可能會導(dǎo)致存款變現(xiàn)的利息損失和短期商業(yè)銀行頭寸不足以支付的風(fēng)險。

（二）前后臺聯(lián)合式國庫現(xiàn)金管理的評析

該方案的優(yōu)點在于：一是操作穩(wěn)定有保障，后臺國庫的現(xiàn)金量通常是單個前臺國庫現(xiàn)金凈流出的數(shù)倍甚至數(shù)十倍，并且由于國庫會計核算數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)的應(yīng)用可以實現(xiàn)國庫間資金實時轉(zhuǎn)賬，極大地保障了實時資金需求。二是現(xiàn)金管理操作收益的最大化，后臺國庫對前臺國庫的資金支持可以使前臺國庫彌補頭寸的外部籌資成本轉(zhuǎn)化為后臺國庫的收益，實現(xiàn)整個系統(tǒng)的收益最大化。三是解決國庫現(xiàn)金籌措工具缺乏的問題，此方案優(yōu)于備用透支協(xié)議融資，不會受商業(yè)銀行流動性不足的影響。

不足之處：一是兩級財政關(guān)聯(lián)性增強，尾部風(fēng)險承壓能力難料。同一地市內(nèi)財政支出容易有相同特征，兩者具有關(guān)聯(lián)性，兩級財政聯(lián)合進行現(xiàn)金管理操作加強了財政支出的關(guān)聯(lián)性，會出現(xiàn)全轄支出集中，庫存現(xiàn)金同時減少，全轄國庫現(xiàn)金頭寸均出現(xiàn)短缺的小概率事件，而財政承壓能力和后果難以評估。二是道德風(fēng)險問題。現(xiàn)階段縣區(qū)財政融資成本高，財政支出壓力大，聯(lián)合進行現(xiàn)金管理可能導(dǎo)致縣區(qū)借國庫現(xiàn)金管理造成經(jīng)常性頭寸短缺，長期占用上級財政資金。三是后臺支持不利于縣區(qū)政府資產(chǎn)負債管理能力的提升。

（三）相關(guān)建議

1.改善國庫現(xiàn)金的流入和流出。一方面要定期編制現(xiàn)金預(yù)算和用款計劃，合理安排國庫收支，及時反映國庫現(xiàn)金溢缺，另一方面通過小額折扣、罰金和利息費等手段加快稅費資金入庫并及時準確支付，避免提早支付。

2.資金分散投資到各家銀行，避免集中存放。首先是投資本金的安全性考慮，最大限度降低現(xiàn)金投資風(fēng)險，其次是避免大額資金進出對單個商業(yè)銀行的流動性沖擊，最后是平等地扶持所有銀行均衡發(fā)展。

3.針對前后臺式聯(lián)合國庫現(xiàn)金管理中的道德風(fēng)險問題采取三點措施。一是建立動態(tài)調(diào)整借款利率，對經(jīng)常透支的國庫調(diào)高對其借款的利率，提高透支成本。二是對財政在人行開立的國庫賬戶以及在商業(yè)銀行的賬戶進行監(jiān)測或現(xiàn)場檢查財政現(xiàn)金管理操作部門的方式，確定故意占用上級資金的行為，一旦確定可以停止其現(xiàn)金管理操作，并處罰金等方式來解決。

參考文獻：

[1]馬洪范.國庫現(xiàn)金管理：理論與政策[M].北京：經(jīng)濟科學(xué)出版社，2014年.

[2]財政部課題組.英國財政制度[M].北京：中國財政經(jīng)濟出版社，1998.

作者簡介：

鐘獻兵，男，中國人民銀行玉溪市中心支行，會計師；研究方向：區(qū)域金融、農(nóng)村金融。

潘華，男，昆明理工大學(xué)管理與經(jīng)濟學(xué)院，教授；研究領(lǐng)域：資本市場與信用管理。