《大氣污染防治法》將溫室氣體排放納入控制體系的評析

趙 俊， 孫宋龍

(上海政法學(xué)院 經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，上海 201701)

環(huán)境法學(xué)界對溫室氣體控制是否應(yīng)納入《大氣污染防治法》的調(diào)整范疇存在不少爭議。2015年8月29日公布的新修訂的《大氣污染防治法》第二條第二款規(guī)定：“防治大氣污染，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對燃煤、工業(yè)、機(jī)動車船、揚(yáng)塵、農(nóng)業(yè)等大氣污染的綜合防治，推行區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治，對顆粒物、二氧化硫、氮氧化物、揮發(fā)性有機(jī)物、氨等大氣污染物和溫室氣體實(shí)施協(xié)同控制?！钡@種規(guī)定并沒有平息有關(guān)溫室氣體排放是否應(yīng)該納入《大氣污染防治法》調(diào)整范疇的爭論。本文認(rèn)為，只有對溫室氣體控制與大氣污染治理的相關(guān)基本問題進(jìn)行梳理，才能為溫室氣體的立法和大氣污染的治理指明方向。

一、 大氣污染物與溫室氣體之間的關(guān)系

有學(xué)者借鑒《水污染防治法》中水污染的概念，*《水污染防治法》附則中第九十一條規(guī)定：水污染是指水體因某種物質(zhì)的介入，而導(dǎo)致其化學(xué)、物理、生物或者放射性等方面特性的改變，從而影響水的有效利用，危害人體健康或者破壞生態(tài)環(huán)境，造成水質(zhì)惡化的現(xiàn)象。水污染物是指直接或者間接向水體排放的、能導(dǎo)致水體污染的物質(zhì)。將大氣污染定義為：大氣環(huán)境因某種物質(zhì)的介入，而導(dǎo)致其化學(xué)、物理、生物或者放射性等方面特性的改變，從而影響大氣的有效利用，危害人體健康或者破壞生態(tài)環(huán)境，造成大氣環(huán)境惡化的現(xiàn)象。大氣污染物是指直接或者間接向大氣排放的、能導(dǎo)致大氣污染的物質(zhì)。[1]75從該定義我們可知，大氣污染物有如下幾個(gè)方面的特性：第一，大氣污染物是外來介入物質(zhì)，大氣污染物質(zhì)不是大氣中本身存在的，是人類生產(chǎn)、生活等活動產(chǎn)生的；第二，外來介入物質(zhì)導(dǎo)致大氣化學(xué)、物理、生物或者放射性等方面的特性發(fā)生改變，這種改變影響了大氣的質(zhì)量，并影響了公眾的財(cái)產(chǎn)安全和身心健康；第三，該污染物質(zhì)的存在導(dǎo)致了大氣環(huán)境惡化。常見的污染物質(zhì)有二氧化硫、氮氧化物、有機(jī)廢氣污染物(如苯/甲苯/二甲苯)以及造成臭氧空洞的氟利昂、酸霧(如硫酸/鹽酸酸霧)，還有垃圾焚燒過程中產(chǎn)生的強(qiáng)致癌物質(zhì)二惡英等。這些物質(zhì)絕大多數(shù)都是人類在生產(chǎn)、生活過程中產(chǎn)生的有害副產(chǎn)品，其進(jìn)入大氣中會導(dǎo)致大氣發(fā)生化學(xué)、物理、生物或放射性等方面特性的改變，從而危害人體的健康，造成生態(tài)環(huán)境的破壞。

溫室氣體的主要成分是二氧化碳，而二氧化碳是空氣的重要組成部分，是植物進(jìn)行光合作用不可或缺的物質(zhì)，也就是說，二氧化碳不屬于大氣的外來介入物質(zhì)。二氧化碳并不必然導(dǎo)致大氣的污染。況且人體本身呼出的就是二氧化碳，在一定程度和范圍內(nèi)，二氧化碳的增加不會對人體造成傷害。只要條件允許，植物能吸入大量的二氧化碳，所以二氧化碳的增加不會導(dǎo)致環(huán)境大規(guī)模的惡化。

綜上，溫室氣體是大氣正常組成部分，是植物進(jìn)行光合作用不可或缺的物質(zhì)。溫室氣體不符合大氣污染物的特性，并不必然會導(dǎo)致大氣污染和大氣環(huán)境惡化，也并不必然危害人體健康和造成生態(tài)環(huán)境破壞。

二、 溫室氣體控制不應(yīng)納入《大氣污染防治法》的調(diào)整范疇

(一)溫室氣體控制納入《大氣污染防治法》的理由批判

支持將溫室氣體排放納入《大氣污染防治法》調(diào)整范疇的學(xué)者提出了三個(gè)理由。

理由一：溫室氣體是導(dǎo)致地球變暖、海平面升高的基本原因，更有甚者將溫室氣體排放作為氣候變化的罪魁禍?zhǔn)?。其?shí)，自然科學(xué)界對此的看法并不統(tǒng)一。*有觀點(diǎn)認(rèn)為，全球變暖和氣候異常最主要的原因是太陽活動，溫室氣體排放所起的作用是很小的。具體原因見下文分析。

理由二：發(fā)達(dá)國家已有類似的做法。西歐等發(fā)達(dá)國家已經(jīng)將二氧化碳等溫室氣體列入污染空氣的黑名單，美國也已經(jīng)通過判例將二氧化碳解釋為空氣污染物，并確立了環(huán)境保護(hù)署依據(jù)《清潔空氣法》對二氧化碳排放進(jìn)行監(jiān)管。有學(xué)者認(rèn)為，美國關(guān)于溫室氣體是否為大氣污染物的理論發(fā)展歷程對我國具有重要的參考價(jià)值。[2]美國在1970年和1977年修訂《清潔空氣法》時(shí)，并沒有考慮將溫室氣體列入該法的調(diào)整范圍。2007年，美國最高法院的9名大法官以5∶4的比例通過判決，將二氧化碳列入空氣污染物的名單。2009年，美國環(huán)保署正式對外宣布將二氧化碳和其他5種溫室氣體一并列為“對公眾產(chǎn)生威脅的污染物”。至此，有關(guān)溫室氣體是不是空氣污染物的爭論在美國結(jié)束了。

本文認(rèn)為，美國作為最發(fā)達(dá)的資本主義國家，有著先進(jìn)的能源清潔技術(shù)，其關(guān)于溫室氣體是不是空氣污染物的爭論尚且持續(xù)了三十多年。我國作為一個(gè)發(fā)展中國家，資金和技術(shù)都相對缺乏，將溫室氣體作為空氣污染物納入《大氣污染防治法》是不可取的。新修訂的《大氣污染防治法》也沒有將溫室氣體作為空氣污染物看待，而是將其與大氣污染物一起作為協(xié)同控制的對象。此外，美國是判例法國家，法官具有創(chuàng)設(shè)法律的權(quán)力，其裁判結(jié)果具有反復(fù)適用的普遍效力。我國是成文法國家，法官只能適用法律，不可能超越法律文本，更不能創(chuàng)設(shè)新的法律，所以，美國路徑在我國是行不通的。

理由三：規(guī)制溫室氣體排放的專門立法缺位，將溫室氣體納入《大氣污染防治法》調(diào)整是對單行法缺失的最佳補(bǔ)位。[3]本文不否認(rèn)控制溫室氣體排放最有效的途徑就是對溫室氣體的排放進(jìn)行立法規(guī)制，通過強(qiáng)制高效的行政執(zhí)法對溫室氣體的排放進(jìn)行控制。但經(jīng)驗(yàn)告訴我們，對溫室氣體排放的控制要注意行政手段和市場手段相結(jié)合，積極探索排放權(quán)交易機(jī)制，保證經(jīng)濟(jì)增長和環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)發(fā)展。如果僅僅在《大氣污染防治法》中規(guī)定一些原則性的條款，而沒有相配套的具體措施和實(shí)施細(xì)則，該條款就僅具有象征性的花瓶作用，這對治理大氣污染不僅沒有益處，還會導(dǎo)致立法資源的浪費(fèi)。

(二)溫室氣體控制不納入《大氣污染防治法》的原因分析

本文認(rèn)為，不應(yīng)將二氧化碳等溫室氣體的控制納入《大氣污染防治法》的調(diào)整范圍，有五個(gè)方面的原因。

第一，溫室氣體是不是空氣污染物，在全球范圍內(nèi)并沒有達(dá)成共識。國際社會對二氧化碳的法律地位還存在著比較嚴(yán)重的分歧。[1]74在這種情況下，將溫室氣體納入《大氣污染防治法》的調(diào)整范疇有悖于法律的嚴(yán)謹(jǐn)性。1992年，國際社會簽訂了控制溫室氣體排放的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》，并于1997年在日本東京通過了《聯(lián)合國氣候變化框架公約京都議定書》。在這兩項(xiàng)法律文件的直接影響下，西歐和北歐等西方發(fā)達(dá)國家在20世紀(jì)初就開始征收碳稅，作為控制溫室氣體排放的重要途徑。日本也從2007年開始征收化石燃料稅，其對象主要包括煤、石油、天然氣。美國和加拿大等國家一開始態(tài)度較為保守，政府也都因保護(hù)環(huán)境不力被本國的環(huán)保組織告上法庭，但加拿大聯(lián)邦法院駁回了環(huán)保組織的訴訟請求，其理由是：“聯(lián)邦法院無權(quán)判定政府在履行國際公約時(shí)措施是否得力。即使有權(quán)決定，也沒有切實(shí)可行的辦法執(zhí)行判決。這樣的判決將變得毫無意義?！盵4]美國的情況在上文中已經(jīng)闡述，這里不再贅述。與發(fā)達(dá)國家的做法不同，大多數(shù)發(fā)展中國家在其國內(nèi)環(huán)境立法中并沒有把溫室氣體作為大氣污染物來看待，更沒有對二氧化碳的排放征收相關(guān)的環(huán)境稅費(fèi)。發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家對于溫室氣體的性質(zhì)及其法律地位的認(rèn)定并沒有達(dá)成一致的看法。

第二，溫室氣體減排是我國的國際承諾，不是法定義務(wù)。將溫室氣體控制納入《大氣污染防治法》與我國在氣候變化領(lǐng)域的基本方針不一致。按照《聯(lián)合國氣候框架公約》和《聯(lián)合國氣候框架公約京都議定書》的有關(guān)規(guī)定，發(fā)達(dá)國家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)限制和減少二氧化碳等溫室氣體的法律責(zé)任，而發(fā)展中國家并沒有此項(xiàng)義務(wù)。盡管中國作為發(fā)展中國家沒有減排溫室氣體的義務(wù)，但中國政府在2007年的巴厘島會議上提出了自愿減排的承諾，充分顯示了負(fù)責(zé)任大國的態(tài)度。但歐盟和日本等國卻對我國政府施壓，要求將中國與其他發(fā)展中國家區(qū)別對待，其實(shí)質(zhì)在于限制中國的發(fā)展，在政治上孤立中國。我國一直堅(jiān)持以公約和議定書倡導(dǎo)“共同但有區(qū)別責(zé)任的原則”為準(zhǔn)則，減排溫室氣體不是我國的法定義務(wù)，是我國對國際社會作出的負(fù)責(zé)任的承諾。如果將溫室氣體排放納入《大氣污染防治法》的調(diào)整范圍，難免授人以柄，使我國在國際社會交流和談判中陷入被動，與我國在氣候變化領(lǐng)域中的基本方針不一致。

第三，將溫室氣體控制納入《大氣污染防治法》會帶來執(zhí)行難的問題。從法理上來看，如果將二氧化碳等溫室氣體納入《大氣污染防治法》調(diào)整的范圍，或者將溫室氣體歸入到空氣污染物的黑名單，就應(yīng)當(dāng)對溫室氣體排放的單位和個(gè)人收取排污費(fèi)，這是根據(jù)“誰污染誰負(fù)責(zé)原則”和“污染者付費(fèi)原則”作出的正常的制度設(shè)計(jì)。還應(yīng)對排放的單位和個(gè)人設(shè)定排放標(biāo)準(zhǔn)，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)包括二氧化碳等溫室氣體排放的總量、濃度等。超過標(biāo)準(zhǔn)的還要追究其相應(yīng)的行政責(zé)任，甚至是刑事責(zé)任，這在我國目前來說執(zhí)法難度較大。如果我們有法難依，執(zhí)法不嚴(yán)，不僅會傷害法律的權(quán)威，在國際社會也同樣會遭受發(fā)達(dá)國家的責(zé)難。

第四，溫室氣體控制單獨(dú)立法，有利于《大氣污染防治法》的宣傳和實(shí)施。從法律規(guī)范的名稱來看，《大氣污染防治法》針對的是大氣污染物的預(yù)防與治理，而不是對大氣整體環(huán)境的整治。將溫室氣體排放納入《大氣污染防治法》的控制體系，容易誤導(dǎo)公眾對大氣污染物的認(rèn)知，不利于《大氣污染防治法》的宣傳和推廣。

從法律規(guī)范的內(nèi)容來看，《大氣污染防治法》僅在第二條第二款規(guī)定，“防治大氣污染，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對燃煤、工業(yè)、機(jī)動車船、揚(yáng)塵、農(nóng)業(yè)等大氣污染的綜合防治，推行區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治，對顆粒物、二氧化硫、氮氧化物、揮發(fā)性有機(jī)物、氨等大氣污染物和溫室氣體實(shí)施協(xié)同控制”，即將溫室氣體排放納入?yún)f(xié)同控制體系。但該法的總量控制制度針對的僅僅是重點(diǎn)大氣污染物和其他大氣污染物，而對非大氣污染物的溫室氣體排放并沒有強(qiáng)制性的規(guī)定，這不利于《大氣污染防治法》在溫室氣體排放問題上的適用和實(shí)施。

因此，本文認(rèn)為，溫室氣體的排放和控制不僅需要較高的技術(shù)支持，還需要應(yīng)對復(fù)雜的國際政治環(huán)境及經(jīng)濟(jì)博弈，這是一個(gè)長期的過程，離立法尚需一段時(shí)日，待時(shí)機(jī)成熟，適合在專項(xiàng)的立法中予以規(guī)范。溫室氣體控制單獨(dú)立法，有利于《大氣污染防治法》的宣傳和實(shí)施。

第五，我國制訂控制溫室氣體全國性立法的時(shí)機(jī)尚不成熟。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度來看，目前我國正處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的穩(wěn)定與否是關(guān)系到經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型升級成敗的大問題，大幅度削減二氧化碳等溫室氣體排放不利于我國經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。歐洲的一些國家和日本等國國土面積小，多為沿海國家，各地區(qū)發(fā)展也相對較平衡，但應(yīng)對氣候變化能力弱；而我國幅員遼闊，應(yīng)對氣候變化能力相對較強(qiáng)，各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，每個(gè)地區(qū)環(huán)境對于溫室氣體的承載能力和自凈能力也不一樣。統(tǒng)一溫室氣體排放標(biāo)準(zhǔn)的立法，實(shí)際上是剝奪了落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的權(quán)利，會引發(fā)新的發(fā)展不公平等問題，造成地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距的擴(kuò)大。統(tǒng)一立法、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的做法也不符合我國東部地區(qū)和西部地區(qū)地理環(huán)境的實(shí)際情況。我國西部多高原和山林，環(huán)境自凈能力強(qiáng)，但工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，故發(fā)展?jié)摿薮蟆Ｔ谖覈鞑亢芏嗟貐^(qū)并不存在溫室氣體排放的環(huán)境污染問題，因此，在全國范圍內(nèi)實(shí)行統(tǒng)一的溫室氣體排放標(biāo)準(zhǔn)的立法時(shí)機(jī)還不是很成熟。

從以上的分析我們可以看出，將二氧化碳等溫室氣體納入《大氣污染防治法》的調(diào)整范圍，無論是從立法的時(shí)間成本和可能遇到的執(zhí)法難題等方面考慮，還是從國際、國內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)大環(huán)境考慮都是不可取的。

三、 治理溫室氣體排放的制度設(shè)計(jì)

(一)溫室氣體排放權(quán)概述

雖然本文認(rèn)為不應(yīng)將溫室氣體排放納入《大氣污染防治法》調(diào)整的范疇，但并不否認(rèn)應(yīng)當(dāng)在法律層面對溫室氣體排放進(jìn)行有效規(guī)制。溫室氣體排放權(quán)是公民、法人或其他組織享有的，根據(jù)生產(chǎn)發(fā)展的需要，在一定數(shù)量控制范圍內(nèi)向大氣中排放溫室氣體的權(quán)利。有學(xué)者將溫室氣體排放權(quán)分為“生存排放權(quán)”“人均排放權(quán)”和“發(fā)展排放權(quán)”三類。[5]從性質(zhì)上看，這三類排放權(quán)屬于基本人權(quán)的范疇。在筆者看來，溫室氣體排放權(quán)有以下幾個(gè)特征。

第一，溫室氣體排放權(quán)是在一定量范圍內(nèi)溫室氣體排放的基礎(chǔ)上享有的，屬于限定權(quán)利，超過規(guī)定的數(shù)量，行為人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。很多學(xué)者借用環(huán)境科學(xué)中的術(shù)語，將大氣環(huán)境容量*《環(huán)境科學(xué)大辭典》將大氣環(huán)境容量定義為：在一定的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)下，某一環(huán)境單元大氣所能承納的污染物的最大允許量。大氣環(huán)境容量是在進(jìn)行大氣排放物控制時(shí)提出的概念，可分為大氣化學(xué)環(huán)境容量、大氣物理環(huán)境容量等。根據(jù)地區(qū)環(huán)境容量值，利用大氣擴(kuò)散模式和污染控制模式，計(jì)算在最不利的氣象條件下，為滿足各項(xiàng)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，各污染源容許造成的地面最大濃度，依此來確定該地區(qū)的容許排放總量。作為溫室氣體排放權(quán)的客體，*也有學(xué)者認(rèn)為排放權(quán)的客體是自然資源。詳見吳世彬《排放權(quán)客體制度的反思與重構(gòu)》一文，載《社會科學(xué)家》，2012年第10期，第103頁。這已經(jīng)成為環(huán)境法學(xué)界的通說。對大氣環(huán)境容量概念及其標(biāo)準(zhǔn)的界定，應(yīng)該更多地借助于環(huán)境科學(xué)的知識，這也是環(huán)境立法科學(xué)性和技術(shù)性的體現(xiàn)。

第二，溫室氣體排放權(quán)是經(jīng)許可的權(quán)利，非經(jīng)法定程序不得享有。我國對溫室氣體排放實(shí)行總量控制制度，行為人如果想要獲得排放溫室氣體的權(quán)利，需要根據(jù)相關(guān)的程序，準(zhǔn)備有關(guān)材料向環(huán)境管理部門提出書面申請。環(huán)境管理部門對當(dāng)?shù)氐拇髿猸h(huán)境容量進(jìn)行評估，在溫室氣體排放總量的范圍內(nèi)以及對行為人申請資質(zhì)進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查的基礎(chǔ)上，賦予其取得溫室氣體排放權(quán)的資格。從環(huán)境管理部門的角度來說，賦予申請人溫室氣體排放權(quán)是一種行政行為，是履行其行政職能，實(shí)現(xiàn)其管理目標(biāo)的一種方式。

第三，溫室氣體排放權(quán)是可交易的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，不具有專屬性。溫室氣體排放權(quán)的可交易性是溫室氣體排放權(quán)可以進(jìn)入市場交易領(lǐng)域的前提和基礎(chǔ)，在這個(gè)基礎(chǔ)上衍生出許多環(huán)境金融產(chǎn)品。行為人可以將剩余的溫室氣體排放權(quán)利在市場上出售，為自己獲得更大的經(jīng)濟(jì)利益。這樣能有效地促進(jìn)市場競爭，迫使行為人改進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)，引進(jìn)先進(jìn)的生產(chǎn)設(shè)備，降低環(huán)境成本，達(dá)到最終促進(jìn)生產(chǎn)發(fā)展和保護(hù)環(huán)境的雙重目的。

(二)規(guī)范溫室氣體排放權(quán)的立法

為更好地控制溫室氣體的排放，規(guī)范溫室氣體排放權(quán)的行使，國務(wù)院及其職能部門出臺了大量的法律規(guī)范性文件。如2014年發(fā)布的《國家重點(diǎn)推廣的低碳技術(shù)目錄》、2013年頒布的《低碳產(chǎn)品認(rèn)證管理暫行辦法》、2012年頒布的《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》、2011年制定的《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》等，這些法律文件對溫室氣體排放統(tǒng)計(jì)核算制度、自愿減排交易機(jī)制以及碳排放交易試點(diǎn)等問題都作了比較明確和具體的規(guī)定，具有可操作性。由國務(wù)院及其職能部門以規(guī)范性文件的形式來規(guī)制溫室氣體排放要比在《大氣污染防治法》中規(guī)定一些概括的、原則性的法律條文更有現(xiàn)實(shí)價(jià)值和可操作性。當(dāng)然，由于處在環(huán)境執(zhí)法的大環(huán)境下，對上述法律規(guī)范性文件的關(guān)注度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠；同時(shí)2011年制定的《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》又具有時(shí)效性。要想政策方針得以延續(xù)，還必須將成熟的措施和方案上升到法律層面，由國務(wù)院或地方人民代表大會及其常委會出臺相應(yīng)的法律法規(guī)。

溫室氣體主要來源于能源產(chǎn)品的消費(fèi)。從法律層面來看，我國頒布和出臺了很多能源類法律法規(guī)，如《電力法》《煤炭法》《節(jié)約能源法》《可再生能源法》等，對于規(guī)范能源生產(chǎn)，控制溫室氣體的排放起到了積極的促進(jìn)作用。在環(huán)境保護(hù)類法律中涉及溫室氣體排放的法律規(guī)范，有《固體廢棄物污染環(huán)境防治法》《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》，在《大氣污染防治法》已有的法律規(guī)范中也有若干有關(guān)溫室氣體排放的法律條文。從目前已有的法律法規(guī)和其他法律文件來看，我國已經(jīng)初步形成了規(guī)范能源生產(chǎn)、控制溫室氣體排放的法律規(guī)范體系。我們認(rèn)為，在條件成熟的前提下，應(yīng)當(dāng)制定有關(guān)控制溫室氣體排放的專門性法律規(guī)范，而不是在《大氣污染防治法》中再次增加若干無實(shí)踐意義的法律規(guī)范。

(三)規(guī)范溫室氣體排放的制度設(shè)計(jì)

《大氣污染防治法》的首要目的是治理大氣污染問題，其中主要的制度設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)用于對大氣污染源及大氣污染狀況的預(yù)防和治理；對溫室氣體排放的控制則應(yīng)另辟蹊徑。控制溫室氣體排放最科學(xué)的方法是逐步建立系統(tǒng)和更加深入的政策體系。[1]76本文認(rèn)為，溫室氣體排放的控制應(yīng)當(dāng)更多地采用市場手段和行政激勵(lì)措施，雙管齊下，并強(qiáng)調(diào)公眾參與，倡導(dǎo)低碳生活，綠色生活，從社會生產(chǎn)生活各個(gè)方面減少溫室氣體排放源。溫室氣體排放制度規(guī)范體系可以從以下幾個(gè)方面加以完善。

第一，認(rèn)真貫徹落實(shí)《節(jié)約能源法》《可再生能源法》以及《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》等有關(guān)能源生產(chǎn)與消費(fèi)的法律規(guī)范，國務(wù)院及其職能部門應(yīng)當(dāng)制定與之相配套的具體實(shí)施細(xì)則，保證法律的精神和規(guī)范得以有效執(zhí)行。在節(jié)約能源生產(chǎn)與消費(fèi)、提高能源的利用效率、優(yōu)化能源生產(chǎn)與消費(fèi)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面，政府要加大投入力度，加快產(chǎn)能的轉(zhuǎn)型升級。能源生產(chǎn)與消費(fèi)是溫室氣體排放的“上游活動”，做好能源生產(chǎn)與消費(fèi)的立法和執(zhí)法也是控制溫室氣體排放的前提條件。在制定能源政策和法律規(guī)范時(shí)，要正確處理好能源消費(fèi)和生產(chǎn)與控制溫室氣體排放之間的關(guān)系，做好能源消費(fèi)和生產(chǎn)與清潔生產(chǎn)和低碳發(fā)展之間的有效銜接。清潔生產(chǎn)、低碳生活關(guān)系到溫室氣體排放量的多少，也能從源頭減少溫室氣體排放。科學(xué)的能源政策和法律制度以及有效的執(zhí)法措施是規(guī)范溫室氣體排放重要的支撐和保障。

第二，在堅(jiān)持減緩與適應(yīng)并重的基礎(chǔ)上，在系統(tǒng)和深入調(diào)研的前提下，制定與環(huán)境相應(yīng)的政策，按區(qū)域規(guī)定不同的溫室氣體排放量。我國目前的新型復(fù)合型大氣污染，呈現(xiàn)為地區(qū)極端不平衡的復(fù)雜態(tài)勢。[6]在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快地區(qū)與經(jīng)濟(jì)相對落后地區(qū)大氣污染物的成分和性質(zhì)差異較大。我國現(xiàn)行法律規(guī)范往往是建立在全國一盤棋的基礎(chǔ)上，按照行政區(qū)劃的范圍進(jìn)行管理，沒有根據(jù)不同地區(qū)的實(shí)際情況設(shè)定區(qū)別對待的標(biāo)準(zhǔn)，這導(dǎo)致不同區(qū)域、不同性質(zhì)的污染用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和方法來治理；又由于空氣具有很大的流動性，最后造成不同區(qū)域之間的空氣污染物相互影響，相互感染。治理大氣污染應(yīng)當(dāng)分層分類，控制溫室氣體排放也是一樣，對不同區(qū)域要有不同的排放標(biāo)準(zhǔn)。我國東西部地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，地理氣候環(huán)境差別很大，大氣環(huán)境容量、大氣的自凈能力等情況也不盡相同?？梢哉f西部地區(qū)應(yīng)對溫室氣體排放的潛力要比東部地區(qū)大，但制定一個(gè)什么樣的排放標(biāo)準(zhǔn)比較合適，這還需要充分的調(diào)查研究和反復(fù)的論證，不能拍腦袋決定。本文認(rèn)為，控制溫室氣體排放制度的設(shè)計(jì)，在東部地區(qū)應(yīng)以減緩為主，在西部地區(qū)則應(yīng)更加強(qiáng)調(diào)排放標(biāo)準(zhǔn)與當(dāng)?shù)匕l(fā)展水平、大氣環(huán)境容量以及大氣自凈能力相適應(yīng)，做到按不同區(qū)域?qū)嶋H情況制定不同溫室氣體排放政策，分層分類對溫室氣體排放進(jìn)行管控。為了應(yīng)對大氣流動性強(qiáng)的特點(diǎn)，在此基礎(chǔ)上可以再配套制定相應(yīng)的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。

第三，充分運(yùn)用市場手段，培育成熟的排放權(quán)交易市場。關(guān)于排放權(quán)的概念和特征在前文已經(jīng)闡述，這里不再贅述。從世界范圍來看，運(yùn)用排放權(quán)交易的市場機(jī)制來治理溫室氣體排放基本上已經(jīng)成為共識。美國是最早引入市場機(jī)制治理環(huán)境污染的國家，排放權(quán)交易市場已經(jīng)相當(dāng)成熟，并在排放權(quán)的基礎(chǔ)上，開發(fā)了新的環(huán)境金融產(chǎn)品，其做法值得借鑒。引進(jìn)市場交易機(jī)制，運(yùn)用市場規(guī)律，讓市場這只“無形的手”充分發(fā)揮其調(diào)節(jié)功能，按照優(yōu)勝劣汰的自然法則，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，從而激勵(lì)市場主體引進(jìn)先進(jìn)生產(chǎn)設(shè)備，改進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)，促使生產(chǎn)者轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式，最終實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型升級和治理溫室氣體排放從而保護(hù)環(huán)境的雙重目標(biāo)。對于那些在治理溫室氣體排放過程中表現(xiàn)突出的企業(yè)，還可以對其進(jìn)行稅收優(yōu)惠和行政獎(jiǎng)勵(lì)，通過行政手段這只“有形的手”來進(jìn)行調(diào)控，鼓勵(lì)企業(yè)清潔生產(chǎn)，綠色發(fā)展。治理溫室氣體排放應(yīng)當(dāng)將市場這只“無形的手”與政府這只“有形的手”結(jié)合起來，雙管齊下。

第四，積極倡導(dǎo)公眾參與，讓低碳環(huán)保的生活方式成為社會風(fēng)氣。《環(huán)境保護(hù)法》第六條規(guī)定，一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，公民應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)環(huán)境保護(hù)意識，采取低碳、節(jié)儉的生活方式，自覺履行環(huán)境保護(hù)義務(wù)。可見，參與環(huán)境保護(hù)是每個(gè)公民的義務(wù)。據(jù)有關(guān)資料顯示，大氣污染物和溫室氣體中有相當(dāng)一部分來自于汽車尾氣排放和人類其他日常的生活消費(fèi)。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，人們的物質(zhì)生活水平有了較大幅度的提高，但自然環(huán)境的優(yōu)劣直接關(guān)系到生活的品質(zhì)。消費(fèi)決定生產(chǎn)。低碳環(huán)保的生活方式和消費(fèi)習(xí)慣有利于企業(yè)降低生產(chǎn)的環(huán)境成本，促進(jìn)企業(yè)綠色生產(chǎn)和發(fā)展。增強(qiáng)公眾環(huán)保意識，倡導(dǎo)公眾低碳生活，也能從“下游活動”中有效地控制溫室氣體排放。公眾參與是控制溫室氣體排放的群眾基礎(chǔ)和社會保障。

四、 結(jié) 語

溫室氣體是大氣的重要組成部分，不屬于大氣污染物質(zhì)?！洞髿馕廴痉乐畏ā纷鳛橐?guī)范和治理大氣污染物的專門法律，不應(yīng)將溫室氣體控制納入其規(guī)范范圍。我國對國際社會作出自愿減排的承諾，顯示了我國負(fù)責(zé)任大國的立場，但減排并不是我們的法定義務(wù)。我國有自己實(shí)現(xiàn)承諾的方式和途徑，他國不應(yīng)干涉。我國現(xiàn)階段各地區(qū)發(fā)展情況不同，溫室氣體也有著其自身的特點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)立足我國基本國情，按照溫室氣體自身的特點(diǎn)和規(guī)律，運(yùn)用與之相適應(yīng)的立法技術(shù)和治理規(guī)則，堅(jiān)持市場交易機(jī)制與行政手段并用的原則，多管齊下控制溫室氣體排放。如果將大氣環(huán)境治理的所有對象都納入《大氣污染防治法》控制體系，運(yùn)用統(tǒng)一的理念、模式和手段進(jìn)行治理，不僅不科學(xué)，也難以執(zhí)行。

[ 1 ] 常紀(jì)文.二氧化碳的排放控制與《大氣污染防治法》的修訂[J].法學(xué)雜志,2009(5)：74-76.

[ 2 ] 唐雙娥.美國關(guān)于溫室氣體為“空氣污染物”的爭論及對我國的啟示[J].中國環(huán)境管理干部學(xué)院學(xué)報(bào),2011(4):1-4.

[ 3 ] 姚瑩.《大氣污染防治法》規(guī)制溫室氣體排放的進(jìn)路探析[J].環(huán)境保護(hù),2014(18):55-57.

[ 4 ] 中國環(huán)保網(wǎng).環(huán)保組織起訴加拿大政府被駁回[EB/OL].(2008-10-27)[2015-7-19].http://www.chinaenvironment.com/view/viewnews.aspx?k=20081027115853843.

[ 5 ] 史軍，郝曉雅.氣候變化與人權(quán):何種溫室氣體排放權(quán)[J].閱江學(xué)刊,2011(6):35-40.

[ 6 ] 胡苑,鄭少華.從威權(quán)管制到社會治理——關(guān)于修訂《大氣污染防治法》的幾點(diǎn)思考[J].現(xiàn)代法學(xué),2010(6):150-156.