可持續(xù)發(fā)展對外政策視角下的歐盟氣候變化國際合作方略

柯 堅

(武漢大學 環(huán)境法研究所，湖北 武漢 430072)

1992年，聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會不僅達成了可持續(xù)發(fā)展的全球共識，而且通過了國際社會應對全球氣候變化的基本國際法律文件——《聯(lián)合國氣候變化框架公約》。時隔23年后，將于2015年12月召開的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第21次締約方大會巴黎會議將是一次全球性的氣候變化盛會。在這次會議上，締約方能否達成溫室氣體減排新的法律共識？能否確立后《京都議定書》時代各締約方的強制性減排義務？對于這些涉及全球氣候變化合作前景的關鍵性問題，其答案尚不得而知。面對嚴峻的氣候變化挑戰(zhàn)，國際社會對巴黎氣候變化大會既充滿了期待，又充斥和交織著各種矛盾和沖突?！吧接暧麃盹L滿樓”，在氣候變化國際談判與合作博弈的這個艱難而關鍵的時期，作為最大的發(fā)展中國家和最大的溫室氣體排放國，中國所承受的壓力和挑戰(zhàn)是不言而喻的。歐盟是國際社會應對氣候變化的倡導者、引領者，其在巴黎氣候變化大會的影響力不可小覷。本文試圖從歐盟可持續(xù)發(fā)展對外政策的宏觀視角出發(fā)，分析和研究歐盟氣候變化國際合作方略及其談判立場，以期對我國參與氣候變化的國際談判和合作博弈有所啟示。

一、 歐盟可持續(xù)發(fā)展對外政策及其立法演變

環(huán)境問題關涉人類的生存和發(fā)展，人類社會需要在可持續(xù)發(fā)展的價值指引和戰(zhàn)略導向下，在社會、經濟發(fā)展與環(huán)境保護之間尋找到合理的平衡。1972年，在斯德哥爾摩召開的聯(lián)合國人類環(huán)境會議開啟了全球性的環(huán)境保護政治議題，并吹響了全球環(huán)境保護的號角。1987年，世界環(huán)境與發(fā)展委員會報告——《我們共同的未來》提出可持續(xù)發(fā)展這一概念后，通過1992年里約聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會簽署的《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》《21世紀議程》等政策法律文件，可持續(xù)發(fā)展的價值及其戰(zhàn)略已成為國際社會的廣泛共識。目前，世界人口已經達到70億，預計到2050年世界人口將上升到至少90億。在可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略導向及其政策與法律框架下，人口的不斷增長、經濟的快速發(fā)展、消費水平的飛速提高，都對環(huán)境保護和自然資源可持續(xù)利用提出了更高的要求。

自1952年歐洲煤鋼聯(lián)盟建立始，該組織如今已經發(fā)展成為一個擁有27個成員國、總人口超過4.8億的超國家組織。環(huán)境保護是可持續(xù)發(fā)展的基礎，伴隨著歐盟的成長和壯大，環(huán)境保護日益成為歐盟政策與法律關注的主要內容之一?？傮w上，歐盟內部的環(huán)境保護經過幾十年的發(fā)展，經歷了從各成員國自行規(guī)制到共同體法律行動，從污染控制為主到生態(tài)環(huán)境保護，從事后治理到事先預防，從國家到區(qū)域整體性行動，從關注區(qū)域環(huán)境問題到關注氣候變化等全球性環(huán)境問題的過程，環(huán)境保護成為歐盟政策與法律的重要組成內容。歐盟環(huán)境政策與法律的涵蓋范圍從最初跨界污染與建立共同市場兩個特定領域，逐步發(fā)展到廢油、地表水、廢棄物和洗浴用水等領域的管控、治理和利用，進而擴大到核安全與放射性廢物管理、水資源保護與管理、大氣污染防控、噪聲污染防治、化學品工業(yè)風險與生物技術管理、土壤污染控制、氣候變化控制、動植物保護、廢物管理、自然資源與環(huán)境空間利用、生物多樣性保護、環(huán)境責任，乃至全球性氣候變化等環(huán)境問題領域。[1]

隨著歐盟環(huán)境保護政策與法律的發(fā)展與深化，綜合地考慮環(huán)境保護與社會、經濟發(fā)展問題，并將環(huán)境保護要求納入到歐共體其他政策的制定與執(zhí)行之中，不僅成為歐盟環(huán)境政策與法律的基本要求，而且推動了歐盟可持續(xù)發(fā)展政策的形成和發(fā)展。與此同時，可持續(xù)發(fā)展也逐步成為歐盟對內、對外政策所致力的一個基本戰(zhàn)略目標。

首先，在歐盟可持續(xù)發(fā)展的政策維度，自歐共體《第三個環(huán)境行動規(guī)劃》(1982—1986)、《第四個環(huán)境行動規(guī)劃》(1987—1992)以來，將環(huán)境問題納入到歐共體的其他政策之中已成為歐共體環(huán)境政策的基本要求。歐盟1993年發(fā)布的題為《歐洲共同體有關環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展的政策和行動的規(guī)劃》的《第五個環(huán)境行動規(guī)劃》(1993—2000)中，使用了“可持續(xù)發(fā)展”的表述代替以往的“有利于可持續(xù)”的表述，并確立了從社會、政府和地方以及經濟部門、利益集團、公民和消費者的全方位的可持續(xù)發(fā)展行動方針。同時，它將環(huán)境要求納入到工業(yè)、能源、交通運輸、農業(yè)、區(qū)域發(fā)展等其他政策領域之中。2001年，歐盟通過了題為《環(huán)境2010：我們的未來，我們的選擇》的《第六個環(huán)境行動規(guī)劃》(2002—2012年)，確立了歐盟的實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標、環(huán)境行動優(yōu)先領域以及具體措施。《第六個環(huán)境行動規(guī)劃》識別了氣候變化、自然和生物多樣性、環(huán)境與健康、自然資源與廢物管理四個環(huán)境優(yōu)先領域，并規(guī)定了確保環(huán)境法律的實施，將環(huán)境考慮納入到所有相關政策領域之中，與企業(yè)和消費者緊密合作尋找解決方案，確保公眾獲取環(huán)境信息以及增強土地利用環(huán)境意識等五項具體措施。

其次，在歐盟可持續(xù)發(fā)展的立法維度中，可持續(xù)發(fā)展的立法條款在歐盟基本法中從無到有，其立法表述不斷明確，法律規(guī)定不斷強化。1987年《單一歐洲法》第130R(2)條款規(guī)定，環(huán)境保護要求必須成為歐共體其他政策的一個組成部分。1992年簽署的《歐洲聯(lián)盟條約》(《馬斯特里赫特條約》)對社會、經濟發(fā)展與環(huán)境保護的一體化政策作出了明確的規(guī)定。它要求將環(huán)境保護要求納入到其他共同體政策的界定和執(zhí)行之中，包括工業(yè)、農業(yè)、能源、交通運輸、貿易、區(qū)域發(fā)展等各個部門的決策。1997年修訂的《歐洲聯(lián)盟條約》則在歐盟最高立法層次明確提出了“可持續(xù)發(fā)展”的共同體目標，并進一步做出了環(huán)境保護要求必須納入到共同體政策及其行動之中的規(guī)定。該條約第2條開宗明義地指出：歐盟的基本目標之一是促進經濟活動的協(xié)調、均衡發(fā)展，以及可持續(xù)的、沒有通貨膨脹的、尊重(重視)環(huán)境的增長。該條約3K條款指出，實現(xiàn)這一目標的措施之一就是制定環(huán)境領域的政策，即將環(huán)境政策作為歐盟的官方政策。[2]以聯(lián)盟的可持續(xù)發(fā)展目標為導向，《歐洲聯(lián)盟條約》還較為完整地確立了歐盟環(huán)境法與政策的基本原則，包括預防原則、污染者負擔原則、高水平保護原則、一體化原則、源頭控制原則、公眾參與原則、國際合作原則、風險防范原則等。[3]此后，1999年《阿姆斯特丹條約》進一步確認了可持續(xù)發(fā)展目標在歐盟的優(yōu)先性地位。2001年頒布的《里斯本宣言》則對可持續(xù)發(fā)展的概念進行了界定。它采用了《我們共同的未來》的表述方式，規(guī)定：“可持續(xù)發(fā)展是既滿足當代人需要又不損害后代人滿足其需求能力的發(fā)展方式，它應當成為條約的基本目標，并要求經濟、社會與環(huán)境政策相互協(xié)調，共同發(fā)揮作用?！?/p>

2004年《歐盟憲法條約》(草案)進一步將可持續(xù)發(fā)展置于歐盟法律與政策的核心地位，并開創(chuàng)了歐盟可持續(xù)發(fā)展對外政策的立法先河。該條約I-3(3)條款規(guī)定，可持續(xù)發(fā)展是歐洲的基本目標，而不僅局限于歐盟的經濟活動領域，歐盟的宗旨之一就是從經濟、社會和環(huán)境角度實現(xiàn)“歐洲的可持續(xù)發(fā)展”；同時，《歐盟憲法條約》I-3(4)條款首次將促進“地球的可持續(xù)發(fā)展”作為歐盟的對外政策目標，從而為歐盟的可持續(xù)發(fā)展對外政策奠定了法律基礎。雖然由于荷蘭和法國全民公決的否決，《歐盟憲法條約》最終未能生效，但是于2007年簽署、2009年生效的《里斯本條約》取代并沿用了《歐盟憲法條約》關于可持續(xù)發(fā)展的規(guī)定，明確規(guī)定聯(lián)盟的目標之一就是促進歐洲的可持續(xù)發(fā)展，在高水平要求下保護和改善環(huán)境質量(第3條第3項)?！独锼贡緱l約》規(guī)定，在聯(lián)盟與各成員國環(huán)境職權的劃分方面，聯(lián)盟的環(huán)境職權的行使必須有助于追求明確的環(huán)境保護目標，即維護、保護和改善環(huán)境質量，保護人類健康，促進審慎和合理地利用自然資源，以及在國際層面采取環(huán)境保護的措施，以應對區(qū)域或全球性的環(huán)境問題。《里斯本條約》除了強化歐盟的可持續(xù)發(fā)展目標外，還明確要求歐盟支持和提升可持續(xù)發(fā)展價值，為地球的可持續(xù)發(fā)展做出貢獻。《里斯本條約》將可持續(xù)發(fā)展作為歐盟對外政策的基本目標之一，要求歐盟采取國際性的措施來保護和改善環(huán)境質量，以及加強全球自然資源的可持續(xù)管理(第21條第2項)。由此，歐盟憲法性法律文件不僅明確提出可持續(xù)發(fā)展的目標，而且將其由聯(lián)盟對內政策目標擴大成為對外政策目標。

應對氣候變化是歐盟可持續(xù)發(fā)展對內、對外政策的關鍵領域之一。自20世紀90年代以來，歐盟一直是應對氣候變化全球環(huán)境合作的主要倡導者和積極推動者，并將應對氣候變化作為其可持續(xù)發(fā)展對外政策和環(huán)境外交的優(yōu)先議題。2007年的《里斯本條約》將氣候變化列為目前人類面臨的最大的環(huán)境、社會和經濟挑戰(zhàn)，并將減緩氣候變化以及采取應對氣候變化的集體行動作為歐盟對內、對外政策的目標，明確要求歐盟在氣候變化的世界舞臺上發(fā)揮領導作用。歐盟委員會2010年3月3日公布的《歐洲2020戰(zhàn)略》將可持續(xù)增長以及在增強自身競爭力的同時確保資源得到更有效利用作為促進增長的三大驅動力之一，并提出實現(xiàn)“20/20/20”的氣候和能源目標：即在2020年之前將溫室氣體排放量減少20%，將可再生能源所占份額提高至能源使用總量的20%，以及將能源效率提高20%。

二、 歐盟可持續(xù)發(fā)展對外政策發(fā)展的內因與外因

歐洲是可持續(xù)發(fā)展思想和價值觀念的策源地，也是全球可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的主要倡導者和推動者。尤其是在1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展會議之后，歐盟更加重視環(huán)境保護與可持續(xù)發(fā)展問題，并開始代替美國扮演全球環(huán)境治理領導者的角色。[4]歐盟把可持續(xù)發(fā)展對外政策和環(huán)境外交置于其整體戰(zhàn)略和外交策略中加以考慮，可持續(xù)發(fā)展和環(huán)境保護事務在歐盟外交關系中占有重要地位。[5]2002年，歐盟外交部長理事會通過了將環(huán)境問題納入外交和貿易政策的戰(zhàn)略性文件。2003年，歐盟決定啟動“綠色外交計劃”，強調環(huán)境要融入到對外關系中。以《里斯本條約》的相關法律規(guī)定為基礎，歐盟積極尋求通過其聯(lián)盟擴大政策以及對外貿易、環(huán)境、外交等政策來推動可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略在超越歐盟的更大范圍內得以實施。[6]71

可持續(xù)發(fā)展既是歐盟對外政策的一個重要議題，也是其在國際舞臺試圖扮演領導者角色的一個關鍵領域。在歐盟環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展的政策與法律實踐中，可持續(xù)發(fā)展的思想、觀念和方法逐步被納入歐盟的對外政策和外交之中。歐盟可持續(xù)發(fā)展政策從內部到外部，從區(qū)域到全球，從氣候政策到其他政策領域，彰顯了可持續(xù)發(fā)展政策對于歐盟這個獨特政治體的價值。目前，可持續(xù)發(fā)展對外政策和環(huán)境外交已成為歐盟對外政策和外交的重要組成部分，為促進歐盟區(qū)域性乃至全球性環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展問題的解決發(fā)揮著積極作用，尤其是在推動氣候變化等全球治理方面，歐盟在國際社會扮演著領導者的角色。從更深層次分析，以推行可持續(xù)發(fā)展的普遍性價值和發(fā)展戰(zhàn)略為基礎的歐盟對外政策及其環(huán)境外交，正是歐盟試圖在國際社會建構和展現(xiàn)其“軟權力”的舉措。歐盟之所以致力于推行可持續(xù)發(fā)展的對外政策，并積極展開環(huán)境外交，既是強化歐盟內在價值、推動歐盟內部一體化進程的需要，又順應了全球社會對于可持續(xù)發(fā)展的價值訴求，兩者之間具有相互促進、相互制約的關系。

首先，歐盟推行可持續(xù)發(fā)展的對外政策，積極扮演氣候變化等全球性環(huán)境事務倡導者和推動者的角色，有利于強化歐盟成員國之間共同的價值，增強歐盟自身的凝聚力，并有利于推動歐盟一體化的深化發(fā)展。

考慮自身利益和滿足自身利益需要，是各國、各地區(qū)推行或參與可持續(xù)發(fā)展對外政策的根本動力。對于歐盟而言，推行可持續(xù)發(fā)展對外政策同樣主要是基于自身利益和需要的考慮。歐盟作為高度一體化的國際組織，共同的價值目標是聯(lián)盟形成和發(fā)展的前提。在歐盟政治與法律的演進過程中，特別是在2004年《歐盟憲法條約》流產以后，歐盟的一體化進程遭受挫折，因而需要通過在對內、對外政策中推行可持續(xù)發(fā)展等價值觀念，增強其內部凝聚力，并尋求一體化發(fā)展的共同價值目標和驅動力。可持續(xù)發(fā)展是具有道德規(guī)范性的人類社會的新的價值觀念。歐盟確立的可持續(xù)發(fā)展目標及其對內、對外政策主張，正好反映和代表了歐盟民眾環(huán)境保護的強大呼聲和共同愿望。因此，有學者分析認為，氣候變化等全球性環(huán)境問題為歐盟同時進行其內部和外部的認同和合法性“戰(zhàn)略建構”提供了一種絕佳途徑。作為一種“話語建構”，它一方面可以進一步加強其外部認同和合法性的建構；另一方面，由于積極的氣候立場受到廣大公眾的接受和廣泛支持，這種領導作用的顯示也加強了歐盟內部的認同和合法性的建構，有力地推動了歐盟一體化進程。[7]86

其次，可持續(xù)發(fā)展價值目標順應了國際社會在環(huán)境危機背景下的普遍性價值訴求。而歐盟作為國際社會可持續(xù)發(fā)展的一種“規(guī)范性力量”(Normative Power)，全球性的可持續(xù)發(fā)展價值訴求與歐盟的共同價值目標具有一定的內在契合性。

基于歐洲文明的人文精神與價值理想的傳承，以及對于歐洲歷史的深刻反省，歐盟堅信，其社會理想、政治結構和倫理主張等順應了全球化發(fā)展的未來趨勢，其多邊治理經驗也有著普遍性的推廣價值。因此，歐盟非常重視新歐洲模式的塑造，*所謂新歐洲模式，正是基于歐盟的自我認知、區(qū)域責任感和歷史感，它不同于已經存在的其他區(qū)域內的治理模式。具體論述詳見宋黎磊的《歐盟特性研究：作為一種規(guī)范性力量的歐盟》，見《國際論壇》2008年第2期。而不是僅僅關注聯(lián)盟內部的利益。一些歐洲學者認為，在歐盟對外政策及其外交議程中，居于首位的是意識到“需要讓這個世界變得更美好，而這要從歐洲做起”。[8]560伊恩·曼那斯(Ian Manners)則透過歐盟的建構主義視角，將歐盟界定為一種“規(guī)范性力量”，認為歐盟在其創(chuàng)立的近六十年時間內，確立了一系列兼具獨特性和普遍性的價值規(guī)范。它們體現(xiàn)了歐盟的基本價值觀及其自我認知、對外交往的自覺意識，是歐盟自身建構及其對內、對外政策的基本準則。[9]曼那斯概括的歐盟五項核心規(guī)范包括和平、自由、民主、法治和人權，四項次要規(guī)范包括社會團結、反歧視、可持續(xù)發(fā)展和善治。[10]我國有學者認為，歐盟這種責任感和歷史感在現(xiàn)代政治外交活動中合乎邏輯的發(fā)展，皆體現(xiàn)在歐盟所倡導和執(zhí)行的這九項價值原則中?？沙掷m(xù)性和平是歐盟最為核心和最為根本的價值理念，是基于歐盟創(chuàng)建永久和平夢想的歷史感，社會性自由和一致性民主是歐盟區(qū)域責任感的體現(xiàn)，相互聯(lián)系的人權、包含性公平、社會團結與可持續(xù)發(fā)展是可持續(xù)和平的基礎，超國家的法治與善治則是其他價值得以實現(xiàn)的前提與保障。[6]71

當今世界，氣候變化是涉及人類社會可持續(xù)發(fā)展的熱點問題、焦點問題。氣候變化談判與合作博弈是各個國家、地區(qū)之間的一個復雜的互動過程，既涉及控制與競爭，又涉及協(xié)調與合作。在氣候變化談判與合作博弈過程中，權力政治與理性利益同時穿插其中，即戰(zhàn)略機制與規(guī)范機制共存于歐盟氣候變化政策之中。歐盟可持續(xù)發(fā)展對外政策表明，歐盟不僅僅局限于權力—利益機制，而是以可持續(xù)發(fā)展和多邊主義規(guī)范作為貫穿整個歐盟外交政策的價值鏈，為歐盟外交政策提供規(guī)范與理念基礎，并進而輸出這類相似的價值觀念。[11]92對于歐盟內部而言，對氣候變化議題的重視及其政策、法律實踐的展開，具有推進歐洲一體化發(fā)展，促進共同體環(huán)境保護，提供技術革新和產業(yè)升級換代契機，以及增進能源結構的改善與變革等作用，這些符合其現(xiàn)實與長遠利益。然而，不可否認，歐盟對于可持續(xù)發(fā)展價值的話語建構及其對外政策的展開，為國際社會應對全球性的氣候變化問題注入了新的動力，并提供了一種獨特的“綠色規(guī)范性力量”(Green Normative Power)。

三、 基于可持續(xù)發(fā)展對外政策的歐盟氣候變化國際合作方略

近些年來，國際政治格局多極化，國際權力分配趨向均衡，世界經濟全球化加快，國際體系處于深刻的變化和轉型過程中。盡管國際社會接受了可持續(xù)發(fā)展的觀念和戰(zhàn)略，可持續(xù)發(fā)展目標的實施依然存在著重重障礙。在氣候變化領域，后《京都議定書》時代的國際氣候談判進入了一個艱難而關鍵的時期。發(fā)達國家許多承諾尚未得到切實履行，發(fā)展中國家面臨的應對氣候變化的挑戰(zhàn)依舊嚴峻。歐盟在氣候變化領域的對外政策和外交策略、路徑選擇，是其可持續(xù)發(fā)展對外政策觀念、思路和方法的延續(xù)。以可持續(xù)發(fā)展對外政策為基礎，歐盟在推行氣候變化對外政策與外交過程中，首先是戰(zhàn)略層面的考慮，其次是政策制定過程的考慮，最后是工具選擇層面的考慮。[11]89-90

第一，可持續(xù)發(fā)展是國際社會共同認可和接受的一項長期性、綜合性的戰(zhàn)略目標，也是歐盟氣候變化政策與外交遵循的基本原則。歐盟將應對氣候變化作為一項重要議題融入到其宏觀的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略目標之中，并運用環(huán)境、經濟和社會議程綜合化、一體化的方法推動可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實施，以及實現(xiàn)社會、經濟發(fā)展和氣候行動之間的協(xié)同共進。氣候變化與不同國家和地區(qū)的社會、經濟可持續(xù)發(fā)展以及環(huán)境安全、能源安全等議題具有緊密的聯(lián)系，它不是一個單純的環(huán)境問題，其本質是一個可持續(xù)發(fā)展問題。因而，應對全球氣候變化問題的挑戰(zhàn)，需要其與經濟、社會發(fā)展聯(lián)系起來，在可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略目標之下應對氣候變化的挑戰(zhàn)。歐盟認識到公平是全球范圍內實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的基石，呼吁采取可持續(xù)的環(huán)境與自然資源利用方式，呼吁改變由于目前的經濟發(fā)展模式、能源消耗方式在全球和國家層面造成的持久和日益擴大的公平差距。同時，當代人和后代人公正、公平地獲取和分配資源是發(fā)展和消除貧困的一個重要前提。歐盟主張包容、健康、安全和公正的社會發(fā)展方式，尊重人的基本權利并加強文化多樣性的保護，創(chuàng)造平等機會并反對一切形式的歧視。在全球可持續(xù)發(fā)展責任的公平分擔方面，歐盟重申，應當遵守共同但有區(qū)別責任的方法、風險防范原則、污染者負擔原則和生產者責任的延伸原則，保障國際社會可持續(xù)發(fā)展公平的實現(xiàn)。[12]1

基于共同體內部的可持續(xù)發(fā)展政策與法律實踐經驗，歐盟主張運用環(huán)境、經濟和社會議程綜合化、一體化的方法推動可持續(xù)發(fā)展的實施。1992年，《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》明確要求將環(huán)境保護考慮納入其他政策的制定與執(zhí)行之中，并指出：“為了實現(xiàn)可持續(xù)的發(fā)展，環(huán)境保護工作應是發(fā)展進程的一個整體組成部分，不能脫離這一進程來考慮?！痹诳沙掷m(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略目標下，將環(huán)境與發(fā)展進行綜合考慮和一體化決策，是歐盟解決環(huán)境問題、促進可持續(xù)發(fā)展的基本思路。歐盟敦促加強環(huán)境、經濟和社會議程之間的相互聯(lián)系、相互依存，綜合性地應對消除貧困、衛(wèi)生、糧食、就業(yè)、性別平等、氣候變化和能源供應等方面的多重挑戰(zhàn)，并主張將保護生物多樣性、生態(tài)系統(tǒng)服務和自然資源納入國民經濟核算、發(fā)展規(guī)劃以及消滅貧窮計劃和戰(zhàn)略之中。歐盟提出可持續(xù)發(fā)展向處于不同發(fā)展水平和具有不同經濟結構的所有國家提供了機會，應對氣候變化的挑戰(zhàn)不是放緩增長，而是促進綠色經濟的可持續(xù)增長，綠色增長是雙贏的發(fā)展政策。[12]1

第二，歐盟倡導通過多邊主義的對外政策和外交立場推動全球可持續(xù)發(fā)展，并主張建立一個開放性的可持續(xù)發(fā)展的全球治理結構，強調通過賦權公民的措施，改革與完善可持續(xù)發(fā)展的體制框架。同樣，在氣候變化領域，歐盟倡導通過多邊主義和全球治理的方法促進氣候變化的國際合作，這種立場和主張一定程度上會影響到氣候變化談判的未來方向和結果。

多邊主義是歐盟對外政策和外交的一貫立場。歐盟認為，任何國家和地區(qū)都無法單獨解決可持續(xù)發(fā)展問題，各國、各地區(qū)之間相互聯(lián)系、相互依存，可持續(xù)發(fā)展的國際社會的合作比以往任何時候都更重要。歐盟是把多邊主義作為全球治理核心支柱的最強烈的支持者之一，并將多邊主義和國際法視為可持續(xù)發(fā)展國際合作的基本準則。[7]87相應地，歐盟在國際氣候變化合作領域主要采取的是多邊主義的柔性外交政策。它倡導在《聯(lián)合國氣候變化框架公約》的基礎上推動國家間合作，主張建立覆蓋所有締約方的、具有法律強制力的、全球統(tǒng)一的溫室氣體減排體制和框架。歐盟主張通過談判、協(xié)商的方式，分配各個國家和地區(qū)溫室氣體減排的指標，并形成實現(xiàn)中長期的溫室氣體減排的國際法律機制。

近年來，歐盟多邊主義的氣候變化對外政策與外交遭受到一定的挫折。不滿于其推行的強制性的全球溫室氣體減排體制和框架的緩慢進展，歐盟試圖運用所謂的單邊主義方法，將其氣候變化政策與法律的適用范圍向域外擴展。例如，歐盟通過其區(qū)域層面的立法，強行將航空領域的溫室氣體排放納入排放交易體系的做法，就是一個明顯的例證。因此，有學者認為，在氣候變化領域，歐盟已經卷入一種“偶然的單邊主義”戰(zhàn)略。這種戰(zhàn)略包含兩個核心部分：第一，它涉及把歐盟自身的氣候變化法案應用到歐盟之外，產生域外效力；第二，如果國際性的或第三方氣候變化的充分管制已經到位，歐盟也許會同意不堅持要求對外部世界應用其氣候變化法案。[13]469-494

在推行多邊主義的可持續(xù)發(fā)展政策與外交的同時，歐盟主張建立一個開放性的可持續(xù)發(fā)展的全球治理結構，以改革與完善可持續(xù)發(fā)展的體制框架。善治(Good Governance)是歐盟的基本價值規(guī)范和政治主張，而基于環(huán)境保護的社會治理是歐盟區(qū)域治理、全球治理的觀念、方法和手段的一個關鍵實施領域。環(huán)境治理要求建立一個市民社會基礎之上的公開、參與、合作、民主和可問責的社會治理結構。歐盟主張可持續(xù)發(fā)展需要良好的環(huán)境治理社會結構，以超越傳統(tǒng)的制度安排，建立包括透明性、問責制和公民參與的可持續(xù)發(fā)展體制。在認可1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會通過的《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》原則10確認的公眾參與原則的基礎上，*《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》原則10規(guī)定：“環(huán)境問題最好是在全體有關市民的參與下，在有關級別上加以處理。在國家一級，每一個人都應能適當?shù)孬@得公共當局所有的關于環(huán)境的資料，包括關于在其社區(qū)內的危險物質和活動的資料，并應有機會參與各項決策進程。各國應通過廣泛提供資料來便利及鼓勵公眾的認識和參與。應讓人人都能有效地使用司法和行政程序，包括補償和補救程序。”歐洲議會認為，國際社會迫切需要提高可持續(xù)發(fā)展治理，并呼吁重視私營部門等關鍵利益相關者的參與，強調企業(yè)和市民社會特別是非政府組織、社會運動和土著社區(qū)，需要發(fā)揮其在可持續(xù)發(fā)展方面的突出作用。它特別強調發(fā)展中國家和發(fā)達國家的企業(yè)和市民社會之間合作的重要性，鼓勵公民參與可持續(xù)發(fā)展的社會行動，以改變社會不可持續(xù)的價值觀念、消費模式和行為，促進公民和企業(yè)作出負責任的決策。

重視基本人權保護并將其與環(huán)境問題掛鉤，是歐盟可持續(xù)發(fā)展全球治理的基本立場和主張。根據歐盟的觀點，為了在消除貧困過程中實現(xiàn)向可持續(xù)發(fā)展的轉變，必須加強環(huán)保和人權的聯(lián)系；發(fā)展綠色經濟和促進私營部門參與，不應該轉移歐盟賦予公民權利、促進良好環(huán)境治理的注意力，任何管制性的制度安排，只有與信息公開和公民參與相結合才能成功。實際上，這也是歐盟在對內環(huán)境保護政策與法律實踐中取得的經驗。*1990年歐共體發(fā)布了《有關自由獲取環(huán)境信息的90/313指令》，規(guī)定任何自然人、法人都有獲得環(huán)境信息的權利。為此，歐盟分別發(fā)布了1993年《有關公眾獲取理事會與委員會文件的法令》、1994年《有關公眾獲取委員會文件的94/90決定》、1997年《有關公眾獲取理事會文件的97/731決定》、2001年《有關公眾獲取歐洲議會、理事會及委員會文件的1049/2001條例》，確立了歐盟機構環(huán)境信息公開的法律依據。為了加強第90/313/EEC號指令以及推進《奧胡斯公約》在歐盟的實施，歐盟發(fā)布了《公眾獲得環(huán)境信息第2003/4/EC號指令》《公眾參與起草有關環(huán)境規(guī)劃第2003/35/EC號指令》和《實施奧胡斯公約關于信息知情權、決策中的公眾參與、公共體機構環(huán)境問題中的訴訟權利第1367/2006號規(guī)章》。這些歐盟法律文件成為歐盟機構處理環(huán)境信息獲取、公眾參與決策及環(huán)境司法等問題時的主要法律依據。歐盟主張，為了實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的目標，自下而上的方法及其價值觀念非常重要，繼續(xù)在環(huán)境保護中賦予公民權利是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標的基本要求和重要保證。歐盟多次提出，應該重視和分享歐盟執(zhí)行《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》原則10和聯(lián)合國歐洲經濟委員會《關于在環(huán)境事務中獲取信息、公眾參與決策和獲得司法救濟的公約》(簡稱《奧胡斯公約》)的經驗，加強國際社會的可持續(xù)發(fā)展治理。歐盟也一直呼吁，超越聯(lián)合國歐洲經濟委員會框架，通過一個全球性的環(huán)境治理公約，或者對聯(lián)合國歐洲經濟委員會以外國家開放簽署《奧胡斯公約》。鑒于因環(huán)境災害導致的流離失所者越來越多，歐洲議會建議，確立因氣候變化或環(huán)境變遷而出現(xiàn)的難民的國際法地位，并在可持續(xù)發(fā)展政策中推行一套全面且行之有效的方法，以實現(xiàn)尊重人權原則，并保護受氣候變化影響最大的人群。[14]1

在氣候變化領域，歐盟同樣采取一種開放性的全球治理方略。它試圖通過政府、利益團體、社會組織以及大眾媒體等不同社會力量，共同建構應對氣候變化的社會價值觀念和政策、法律機制，并試圖通過誘導、強制或規(guī)勸的方法，促進其他國家對其價值觀念、政策與法律的認同和接受。外交層面對非政府組織的開放，增加對外關系中的非政府比重，進而塑造規(guī)范行為體新的規(guī)范認知，是歐盟在氣候變化國際談判和國際合作中的重要做法。[13]469-494不可否認，國家是國際政治和國際法的基本主體，對基于國家及其利益最大化追求前提下的全球氣候變化合作而言，全球治理觀念、方法和手段的運用，以及社會公眾、民間團體、大眾傳媒等不同社會力量對全球氣候變化的政策過程和法律規(guī)范的塑造，一定程度上能夠矯正和超越因追求狹隘國家利益而形成的工具主義的談判價值取向及其權力利益機制。

第三，通過聯(lián)合國框架下的全球合作機制推動可持續(xù)發(fā)展，并通過國際法規(guī)范和塑造全球可持續(xù)發(fā)展的體制、基本框架和法律制度，是歐盟的一貫主張。在氣候變化領域，歐盟特別注重以《聯(lián)合國氣候變化框架公約》為基礎，通過達成各個國家、地區(qū)共同遵守的國際法律條約，確立各個國家、地區(qū)的溫室氣體減排的法律義務與責任，并形成相應的執(zhí)行和獎懲機制。

歐盟一貫主張運用聯(lián)合國框架下的全球合作機制，促進和推動國際社會的可持續(xù)發(fā)展。歐盟認為，聯(lián)合國是改進促進全球可持續(xù)發(fā)展、推動全球環(huán)境治理的最佳途徑，為全面解決可持續(xù)發(fā)展的社會、經濟和環(huán)境三大支柱之間的關系提供了一個關鍵的全球性機制。歐盟一直主張加強聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署在聯(lián)合國系統(tǒng)的地位和作用。歐洲議會特別強調將聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署發(fā)展成為聯(lián)合國的一個類似于國際勞工組織的專門機構，并呼吁在聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署的主持下，建立科學家組成的國際氣候變化專門小組，負責審查和評估世界各地的、跨部門的與生物多樣性和可持續(xù)發(fā)展有關的最新科學、技術和社會經濟信息。歐盟理事會則倡議提高聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展委員會和經濟與社會理事會的作用，并增強國際金融機構對可持續(xù)發(fā)展的參與。此外，歐盟主張建立國際環(huán)境法庭解決國際環(huán)境爭端，并提出至少需要建立國際權威機構的監(jiān)察員制度，賦予其對締約國履行國際環(huán)境條約進行監(jiān)督調解的權力，以使全球環(huán)境條約具有更強的法律約束力和強制執(zhí)行力。在氣候變化政策與外交領域，歐盟同樣認為，全球氣候變化問題只有在聯(lián)合國的多邊框架下通過多邊途徑才能得到解決。[8]560

與建立聯(lián)合國框架下全球合作機制的主張相呼應，歐盟重視國際法在促進可持續(xù)發(fā)展和氣候變化合作方面的特殊作用。以《京都議定書》為例證，歐盟對于應對全球氣候變化的機制構想，實質上就是一種自上而下的具有法律約束力、強制力、執(zhí)行力的全球性統(tǒng)一減排的法律框架設計與法律制度安排。鑒于氣候變化問題的緊迫性，歐盟強調2015年達成的協(xié)議應是一項對所有國家、地區(qū)締約方都具有法律約束力的國際協(xié)議，并覆蓋各個國家、地區(qū)的溫室氣體排放。歐盟希望新的議定書在覆蓋范圍、減排強度、實施力度等方面能夠超過《京都議定書》的規(guī)定，主張新的議定書應當包括確保共同責任原則、總體目標、分階段目標、路線圖和時間進程表，規(guī)定締約方承諾水平和明確減排義務，確保執(zhí)行的公開透明，明確報告和審核要求，具有監(jiān)測、報告、核查的遵約機制，以及運用市場機制等方面的內容。

第四，在歐盟主張和推行的強制性國際減排機制前途未卜的情況下，歐盟對于氣候變化問題采取了更加靈活、務實的立場，重視氣候變化的能源關聯(lián)領域、氣候變化適應、氣候變化減緩森林機制等應對氣候變化的新思路、新對策。

氣候變化作為全球性的環(huán)境問題，不僅是科學問題，而且是政治問題、經濟問題。這種狀況直接決定了應對氣候變化挑戰(zhàn)的艱巨性、復雜性和長期性。將氣候變化定位為可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，實際上體現(xiàn)了解決該問題的必要性、復雜性、綜合性和長期性。歐盟對于國際社會達成一個具有法律約束力的強制性目標和遵約機制的堅持，一定程度上也是來自于其內部氣候變化政策與法律實踐取得的經驗。然而，以尋求2012年《京都議定書》承諾期結束后新的氣候變化溫室氣體減排體制、責任和義務為目標的哥本哈根氣候變化大會，盡管在最后關頭達成了《哥本哈根協(xié)議》，確定了2℃的溫控目標，然而，并未達成實質性的溫室氣體減排共識。根據《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第17次締約方大會德班會議通過的決議要求，國際社會將最晚于2015年底談判達成一個新的2020 年生效的規(guī)定國家減排義務和責任的全球性氣候變化協(xié)議，即《京都議定書》的二期議定書，使涉及溫室氣體減排義務和責任的國際法律文件能夠延續(xù)下去。事實上，2015年底達成的具有法律約束力的《巴黎協(xié)議》確立了將全球平均氣溫較工業(yè)化前水平升高的幅度控制在2 ℃之內，以及承諾“盡一切努力”使其不超過1.5 ℃的目標。在確立全球長期溫控目標的基礎上，《巴黎協(xié)議》還對國家自主貢獻、適應機制、損失損害、資金機制、能力建設、透明度、全球盤點、市場機制等內容進行了系統(tǒng)性安排?！栋屠鑵f(xié)議》的特點之一在于，這些系統(tǒng)性安排并未按照歐盟原有的想法，對各締約國采取簡單地設定嚴格的減排目標和違約懲罰機制，而是采納了尊重國家主權、各國自主確定行動目標，采取非侵入、非對抗模式的評價機制，以最大程度獲得國際社會的共識和保證各個國家的參與。

隨著國際權力分化趨向均衡、國際政治格局多極化和世界經濟全球化的加快，國際體系處于深刻的變化和轉型過程中，國際氣候談判也進入了一個艱難而關鍵的時期。二十多年的國際氣候變化談判與合作歷程，經歷了不同締約方力量的消長、談判集團的不斷解體和重組的曲折過程。面對聯(lián)合國氣候變化巴黎大會，歐盟在哥本哈根氣候變化締約國大會主張的強制性國際減排機制遭受的挫折，以及其內部的金融危機等方面的困擾，迫使其必須采取更加靈活、務實的氣候變化對外政策立場和談判策略。在歐盟提出的強制性國際減排方案難以獲得認可和接受時，應對氣候變化靈活、務實的主張和方法有助于其在國際氣候變化合作博弈中具有更多的伸縮性，并為歐盟氣候變化對外政策增加新的選項和籌碼。

事實上，近些年來，歐盟將氣候變化領域的很大一部分注意力轉移到與氣候變化密切相關的領域，尤其是能源領域的提高能效與新能源、可再生能源的開發(fā)利用問題上。歐盟呼吁將能源政策由原來對能源供應的關注轉向對能源效率、新能源、替代能源的重視，并實行需求側管理，以應對氣候變化問題。歐盟關注到傳統(tǒng)的石油、天然氣或煤炭等化石能源對氣候變化產生的巨大影響，提出對非傳統(tǒng)能源應進行環(huán)境和生產效率的影響評估，能源價格應反映能源供應的外部成本。歐盟還認為：向綠色經濟過渡需要能源部門的根本轉變，以促進可再生能源的使用和能源效率的提高；呼吁建立全球性的能源目標和措施，以增加可再生能源的使用和提高能源使用效率；可再生能源和高能源效率能促進減緩氣候變化，提高能源供應的安全性以及給人類社會提供環(huán)境和健康的惠益。針對近些年出現(xiàn)的一些能源開發(fā)、利用的相關問題，歐盟反對在北極等環(huán)境脆弱地區(qū)進行海上石油勘探和開采，反對從焦油砂和油頁巖提取石油，認為生物燃料和生物能源產品的開發(fā)與利用必須充分尊重人權和環(huán)保。同時，考慮到福島核污染危機造成的災難，歐盟呼吁，確保共同體的核安全以及促進國際社會的核安全最高保護水平。[14]1

與此同時，歐盟對于氣候變化問題從以往單純地強調溫室氣體減排擴大到對氣候變化適應性、氣候變化減緩的森林機制等問題的關注。面對頻繁發(fā)生的洪水、干旱等氣候變化災害，2013年通過了《歐盟氣候變化適應戰(zhàn)略》，強調在未來一段時期歐盟應對氣候變化的政策中，氣候變化適應將成為與減緩氣候變化同等重要的戰(zhàn)略。該文件對保持歐盟內部氣候變化議題的重要性，提高氣候變化的共同意識具有一定的推動作用。同時，歐盟強調所有國家建立可持續(xù)性社會的重要性，并提出由于最貧窮的國家和世界上最貧窮的人群受氣候變化的影響最大，需要對其氣候變化適應能力予以特別的支持，特別是需要考慮婦女和最弱勢群體的需要。歐盟還呼吁增加緩解和減少全球環(huán)境災害風險以及建立環(huán)境災害風險防范和應對機制的投入。另外，氣候變化減緩森林機制也是歐盟關注的一個新議題。歐盟主張在《聯(lián)合國氣候變化框架公約》下，氣候變化減緩森林機制的設計應確保森林保護目標的實現(xiàn)以及對相關社區(qū)人民利益的關注，尊重人權并遵守《生物多樣性公約》的規(guī)定。它強調REDD、REDD+機制*REDD是Reducing Emissions from Deforestation and Forest Degradation的英文縮寫，意為“減少森林砍伐和退化導致的溫室氣體排放”。在2009年哥本哈根會議上，REDD機制增加了通過森林保護、森林可持續(xù)管理增加森林碳儲量的內容，統(tǒng)一被稱為REDD+機制。設計應超越減緩氣候變化，提高生物多樣性的保護和生態(tài)系統(tǒng)服務的效益，分配有關資金和監(jiān)控應提高透明度，使其有助于提高依賴森林為生的人民的權利，特別是改善土著和地方社區(qū)的生計。

第五，重視發(fā)展中國家在應對氣候變化中的地位和作用，是歐盟氣候變化國際合作的基本方略。為了適應發(fā)展中國家強烈的發(fā)展需求，歐盟將應對氣候變化納入其可持續(xù)發(fā)展對外政策之中，將氣候變化問題與發(fā)展中國家的發(fā)展需求予以通盤考慮，以提高其參與氣候變化國際合作的積極性，并增強其應對氣候變化的能力。當然，歐盟氣候變化國際合作方略，也越來越重視將發(fā)展中大國與不發(fā)達國家予以區(qū)分。

無論是可持續(xù)發(fā)展還是應對氣候變化，都需要建立全球范圍內的廣泛合作，特別是發(fā)達國家與發(fā)展中國家的合作。在1997年歐盟部長理事會發(fā)布的《可持續(xù)發(fā)展領域里發(fā)展中國家的環(huán)境措施》政策文件中，規(guī)定了歐盟與發(fā)展中國家環(huán)境合作的基本立場和關鍵領域。該文件表明，歐盟試圖通過積極的環(huán)境外交政策擴大與發(fā)展中國家共同利益的基礎，加強與發(fā)展中國家的可持續(xù)發(fā)展合作與對話，促使其積極地參與氣候變化等全球環(huán)境合作法律機制。歐盟認識到，發(fā)展中國家需要一個長期穩(wěn)定的財政支持、能力建設和技術轉讓的框架，以超越能源和碳密集型工業(yè)化國家的傳統(tǒng)發(fā)展模式，促進可持續(xù)發(fā)展的實現(xiàn)。歐盟呼吁明確工業(yè)化國家的責任，支持發(fā)展中國家實現(xiàn)其發(fā)展的目標，并使其不重蹈工業(yè)化國家環(huán)境污染和生態(tài)破壞的覆轍。

歐盟強調只有發(fā)達國家和發(fā)展中國家緊密合作才能有效地減緩和適應氣候變化。如何公平、合理地分配國際社會的減排責任和義務是達成國際氣候變化法律協(xié)議的核心問題。減排時間表和資金、技術落實也是發(fā)達國家和發(fā)展中國家分歧的焦點。隨著發(fā)展中大國經濟的快速增長和溫室氣體排放量的大幅增加，中國、印度、巴西等發(fā)展中大國已經成為溫室氣體的主要排放國。因此，作為歐盟氣候變化國際合作的重要方略，它越來越注重將“主要經濟體”“新興大國”與最不發(fā)達國家區(qū)分開來。在2008年以來的后《京都議定書》時代的國際談判中，歐盟越來越強調發(fā)展中大國的現(xiàn)實和未來責任，要求中國、印度等發(fā)展中大國承擔更大的溫室氣體減排義務，并主張重新解釋與適用《聯(lián)合國氣候變化框架公約》所確認的共同但有區(qū)別的責任原則，試圖將全球氣候變化減排機制確立的依據從歷史累積責任轉向著眼于現(xiàn)實與未來的集體責任。

與發(fā)展中國家的氣候變化談判與合作，歐盟主要是通過提供技術和資金的方式予以展開的，特別是對不發(fā)達國家提供技術和資金方面的支持。歐盟在2013年將氣候變化目標通過一系列措施和具體目標的實現(xiàn)納入其2014—2020年的預算中。歐洲議會通過的2014—2020年預算案，批準將歐盟總體預算的20%用于氣候變化政策領域及其相關項目實施。該預算不僅意味著未來7年在歐盟主要政策當中用于氣候開支的總額將達到1800億歐元，而且，氣候變化的預算份額是以往所占比重的三倍。[15]需要指出的是，在與發(fā)展中國家的氣候變化合作與交流中，歐盟注重借助于氣候變化議題推廣其可持續(xù)發(fā)展、多邊主義、聯(lián)合國機制、全球治理、人權和國際法規(guī)范的價值觀點和政治主張。在具體做法上，歐盟注重通過加強議題聯(lián)系，將氣候變化價值觀念、政治主張的輸出與其對發(fā)展中國家的發(fā)展援助政策相掛鉤，以傳播自身的價值觀念和政治主張。不能否認，這些價值觀念和政治主張在很大程度上也為氣候變化國際合作機制的達成，提供了規(guī)范性的價值指引和路徑指向。

四、 結 語

在國際舞臺，歐盟對于推動可持續(xù)發(fā)展、應對氣候變化發(fā)揮著倡導者和引領者的作用。世界地緣政治在過去二十多年發(fā)生了巨大的變化，目前一些發(fā)展中國家正在成為主要的經濟和政治角色，這種變化帶來權力和影響力的新的平衡，并形成新的角色和新的責任。歐盟特別重視新興發(fā)展中國家在氣候變化領域所扮演的角色和承擔的責任，注重增強與中國、印度等新興國家的對話與合作。作為最大的發(fā)展中國家，中國經濟總量已經增長到世界第二位，溫室氣體排放總量超過美國上升到世界第一位，人均二氧化碳排放已接近發(fā)達國家?？梢哉f，中國正面臨著嚴峻的社會、經濟與環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的挑戰(zhàn)，并在應對全球氣候變化的國際集體行動中具有舉足輕重的地位。

中國與歐盟之間存在著可持續(xù)發(fā)展與應對氣候變化的共同利益，彼此之間的合作具有廣泛而深遠的意義。2013年11月中歐共同發(fā)表的《中歐合作2020戰(zhàn)略規(guī)劃》，從促進可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，明確地確立了雙方在氣候變化領域的合作內容。中國需要關注歐盟氣候變化的對外政策與外交立場，重視與歐盟建立多邊和雙邊的對話及溝通機制，利用中歐全面戰(zhàn)略伙伴關系整體框架的優(yōu)勢，加強與歐盟在氣候變化領域的戰(zhàn)略合作，不斷尋求雙方氣候變化合作領域的契合點，拓展和創(chuàng)新應對氣候變化合作的機制、途徑和領域，創(chuàng)新環(huán)保、能源等可持續(xù)發(fā)展領域的技術、知識產權、市場、資金等合作機制和模式。

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