PPP項目中政府如何扮演好兩種角色

杜加一

黨的十八屆三中全會提出“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營”以來，為拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道，促進政府職能加快轉(zhuǎn)變，完善財政投入及管理方式，形成有利于促進政府和社會資本合作模式發(fā)展的制度體系，財政部、發(fā)改委等相關(guān)職能部門已相繼出臺了一系列指導(dǎo)文件，積極在城市開發(fā)、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、節(jié)能環(huán)保、旅游文化、養(yǎng)老醫(yī)療、新農(nóng)村建設(shè)等多個相關(guān)領(lǐng)域推廣運用PPP模式。

2016年11月21日，國家發(fā)展改革委、國家林業(yè)局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于運用政府和社會資本合作模式推進林業(yè)建設(shè)的指導(dǎo)意見》，就運用政府和社會資本合作（PPP）模式推進林業(yè)建設(shè)提出指導(dǎo)意見，全面推進林業(yè)產(chǎn)業(yè)改革發(fā)展。

從地方來看，各省份紛紛舉辦PPP培訓(xùn)班，探索PPP合作模式，推出大規(guī)模發(fā)展PPP項目計劃。那么，地方政府PPP的運作方式有哪些？如何界定在PPP中的地位和角色？如何規(guī)范推行PPP？

PPP的運作方式

廣義的PPP，泛指政府與企業(yè)為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系， 涵蓋服務(wù)外包、特許經(jīng)營、完全私有等各種類型。

俠義的PPP，可以理解為一系列項目融資模式的總稱，是指政府部門與社會投資者共同將資金或資源投入項目，并由社會投資者建設(shè)并運營該項目的方式，包含BOT、TOT、DBFO等多種模式。狹義的PPP更加強調(diào)合作過程中的風(fēng)險分擔(dān)機制和項目的衡工量值(VFM)。

PPP具體運作模式的選擇主要由收費定價機制、項目投資收益水平、風(fēng)險分配基本框架、融資需求、改擴建需求和期滿處置等因素決定。

如何規(guī)范推行PPP

根據(jù)PPP項目運作方式和社會資本參與度的不同，政府在PPP項目中所承擔(dān)的具體職責(zé)也不同，總體來說，在PPP項目中政府要同時扮演兩種角色。一是作為公共事務(wù)管理者，政府負(fù)有向公眾提供優(yōu)質(zhì)且價格合理的公共產(chǎn)品和服務(wù)的義務(wù)，承擔(dān)PPP項目的規(guī)劃、采購管理、監(jiān)督等行政管理職能，并在行使上述行政管理職能時形成與項目公司或社會資本之間的行政管理法律關(guān)系。二是作為公共產(chǎn)品和服務(wù)的購買者，政府基于PPP項目合同形成與項目公司之間的平等民事法律關(guān)系。按照PPP項目合同的約定行使權(quán)利、履行義務(wù)。那么政府應(yīng)如何規(guī)范推行PPP項目？

1.全程參與。

整個PPP項目的運作分為5個階段19個步驟，分別為項目啟動階段、項目準(zhǔn)備階段、項目采購階段、項目執(zhí)行階段、項目移交階段。

針對此流程，我們重點強調(diào)政府授權(quán)的投融資平臺作為PPP模式的第一個P在項目實施中的主導(dǎo)作用，政府方應(yīng)實質(zhì)、深度及持續(xù)地參與到PPP模式的運作中。主要表現(xiàn)在：

（1）項目啟動階段，大多數(shù)項目政府要作為發(fā)起人，具體進行PPP項目遴選、識別和儲備方面開展更多工作，并嘗試適用VFM（物有所值）及財政承受力論證方法，以促成科學(xué)決策。

（2）項目準(zhǔn)備階段，往往要組織編寫項目實施方案，實施方案是指導(dǎo)整個PPP項目運作的綱領(lǐng)，編寫實施方案是一項復(fù)雜的工作，雖然財政部財金2014（113）號文對實施方案的內(nèi)容作出列舉性規(guī)定，但根據(jù)項目不同實施方案中的具體內(nèi)容會有很大不同，尤其對于方案中的項目風(fēng)險分配、交易結(jié)構(gòu)和項目合同體系更要反復(fù)斟酌。

（3）項目執(zhí)行階段，政府方通過公開采購方式選定PPP中第二個P即社會資本后，將通過參股方式設(shè)立項目公司。絕大多數(shù)地方政府方將直接參與項目公司運營中重大事項的表決，甚至有的政府方在項目公司設(shè)立的章程中對重大事項享有一票否決權(quán)（俗稱“金股”）。項目運營階段，政府方的參與更多體現(xiàn)在預(yù)算管理、合理補貼、運營監(jiān)管、績效考核、價格調(diào)整等方面。

（4）項目移交階段，政府方則需要充分發(fā)揮兜底功能，無論是提前終止還是正常移交，政府方均應(yīng)確保項目在持續(xù)平穩(wěn)運行的情況下完成移交或關(guān)閉，以使公共利益免受損害，并按此前約定促成社會資本的合理退出。

2.防范風(fēng)險。

PPP模式設(shè)計的核心是風(fēng)險分擔(dān)，為了實現(xiàn)更好、更有效地完成PPP項目，就必須先識別出項目風(fēng)險，并對這些風(fēng)險進行合理的分擔(dān)。因此，風(fēng)險分擔(dān)是需要政府部門和民營部門反復(fù)協(xié)商以達到雙方滿意的一項工作。由政府部門和民營部門共同承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)，并且分擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任和風(fēng)險，這是PPP模式在全球基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面廣泛應(yīng)用的原因。

因此，政府部門必須充分了解風(fēng)險，知道哪些風(fēng)險應(yīng)該自己承擔(dān)，哪些風(fēng)險應(yīng)該轉(zhuǎn)移。

風(fēng)險分擔(dān)遵循的基本原則包括PPP模式風(fēng)險應(yīng)當(dāng)分配給最有能力承擔(dān)它的一方，即最能評估該風(fēng)險的一方或者最能控制該風(fēng)險的一方；PPP模式風(fēng)險應(yīng)當(dāng)分配給與風(fēng)險相關(guān)的費用最低的一方承擔(dān)，并且能夠產(chǎn)生最大的項目效益，即低成本原則；從承擔(dān)風(fēng)險中最能獲益的那一方，風(fēng)險并不一定轉(zhuǎn)移給那一方，也可能共同分擔(dān)。

在不同的PPP項目中，由于項目的限制和范圍不同，風(fēng)險的分擔(dān)情況會有所不同，所以對于PPP的風(fēng)險分擔(dān)并不是絕對的，應(yīng)該針對不同的PPP項目結(jié)合各種因素綜合衡量。

PPP項目的主要風(fēng)險有政策風(fēng)險、匯率風(fēng)險、技術(shù)風(fēng)險、財務(wù)風(fēng)險、營運風(fēng)險等。

政府部門要實現(xiàn)合理的風(fēng)險轉(zhuǎn)移，這是公共部門采用PPP模式的一個重要原因，而民營部門則要求在合理的風(fēng)險分擔(dān)基礎(chǔ)上，要達到預(yù)期的投資回報，這是民營部門參與PPP模式的初衷。政府部門轉(zhuǎn)移給民營部門的風(fēng)險包括建設(shè)費用的增加風(fēng)險、完工延遲風(fēng)險、運營費用增加風(fēng)險、維護及更新費用變動風(fēng)險等。

3.有效監(jiān)管。

政府監(jiān)管主要分為事前準(zhǔn)入監(jiān)管、事中過程監(jiān)管和事后績效監(jiān)管三類。

事前準(zhǔn)入監(jiān)管集中體現(xiàn)準(zhǔn)入競爭環(huán)節(jié)。根據(jù)潛在合作主體的數(shù)量等因素，靈活選擇公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判以及遵循公開、公平、公正原則的其它采購方式（比如公開招商或比選），謹(jǐn)慎采取一對一談判方式。

事中過程監(jiān)管的具體方式有很多種，如抽查、監(jiān)理、中期評估等，不再贅述。財政部所倡導(dǎo)的，政府與社會資本雙方合資設(shè)立項目公司的做法，不失為一種積極的嘗試。但在合資公司項下，雙方的決策權(quán)劃分是關(guān)鍵，筆者以為代表政府出資的主體盡量不要控股，對具體事務(wù)管理的介入要適度，否則可能偏離“讓專業(yè)的人做專業(yè)的事”之初衷。

事后績效監(jiān)管主要體現(xiàn)在基于績效的支付機制上。PPP項目的最終目的是要實現(xiàn)公共產(chǎn)品和服務(wù)效率的提升，因此一開始就應(yīng)設(shè)置詳細(xì)的項目產(chǎn)出說明書，并將后續(xù)向項目公司支付的費用與績效達標(biāo)情況掛鉤，從而保障項目的可用性和質(zhì)量得以不斷提升。除了設(shè)置罰則，也可以設(shè)置適度的獎勵機制。