淺談農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的法制保障

孫麗娟

摘要：我國作為一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村人口在我國人口中占了很大比例。隨著改革開放三十多年來經(jīng)濟的發(fā)展，越來越多的農(nóng)民向城市發(fā)展，在這種情況下，提高農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的整體素質(zhì)是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的重中之重，對我國經(jīng)濟能否又快又好地高速發(fā)展有著重要影響。而法律和政策是我國經(jīng)濟建設(shè)中的準(zhǔn)則與規(guī)范，現(xiàn)行法律政策不但有利民的一面，也有落后的一面，必須與時俱進(jìn)，才能使法律成為推動改革的工具而不是阻礙。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化；新型城鎮(zhèn)化；法制保障；改革發(fā)展

中圖分類號：B文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1009-5349（2016）03-0093-02

作為農(nóng)業(yè)大國的中國，隨著改革開放經(jīng)濟水平的大幅提高，農(nóng)村人口向城市人口轉(zhuǎn)化的趨勢越來越明顯，農(nóng)民比例也越來越低，而如何使近年來的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口城市化是我國當(dāng)今必須重視的問題。要實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，最重要的就是按照轉(zhuǎn)移人口是否符合條件嚴(yán)格控制轉(zhuǎn)移。

一、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的意義與作用

2009年12月，中央經(jīng)濟會議提出，要推進(jìn)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，就必須落實好農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的素質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)及城鎮(zhèn)就業(yè)與落戶問題。2012年年底，在黨的十八屆代表大會中首次提出“農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化”這一概念。要想更好地推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，就必須先明了“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口”包含哪幾個部分：一是以農(nóng)業(yè)為首的第一產(chǎn)業(yè)工作者，由原來的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)向其他產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)，二是戶籍劃分為農(nóng)村的“農(nóng)村人”從農(nóng)村遷徙到城市，分為同城轉(zhuǎn)移與跨省轉(zhuǎn)移，三是以農(nóng)民工為首的在農(nóng)村與城市之間來回流動的流動人口。[1]但“農(nóng)民工”只是“農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口”的一部分，大部分“農(nóng)民工”是農(nóng)村的剩余勞動力。隨著我國工業(yè)化進(jìn)程的加快，農(nóng)業(yè)的發(fā)展需要的勞動力越來越少，這也就導(dǎo)致原本的許多農(nóng)民進(jìn)入城市尋求工作，而“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口”的包含內(nèi)容則要比“農(nóng)民工”豐富得多，不但包括“農(nóng)民工”這樣的農(nóng)村剩余勞動力，還包括非勞動力如隨“農(nóng)民工”進(jìn)城的家屬。

截止到2013年年底，我國“農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口”占城鎮(zhèn)人口數(shù)高達(dá)三分之一，其中大部分“農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口”是居住在城鎮(zhèn)，但戶口仍是農(nóng)村的農(nóng)民，少數(shù)則是農(nóng)村的剩余勞動力在農(nóng)村與城市流動。對如此龐大而又不穩(wěn)定的群體，中央迫切希望可以加快農(nóng)村人口到城市人口的轉(zhuǎn)移，因地制宜合理有序地加快農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的就業(yè)與落戶問題，其中已經(jīng)就業(yè)的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口要優(yōu)先考慮落戶問題。[2]然而，僅僅是解決“農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口”的就業(yè)與戶口問題是不夠的，不足以解決城鎮(zhèn)化市民化的問題。農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化，不但要落實城市戶口，城市就業(yè)，還要提高其綜合素質(zhì)，改變其生活習(xí)慣與行為習(xí)慣，建立新的城市觀價值觀等。使其從根本上由一個“農(nóng)村人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤俺鞘腥恕?，為周圍的環(huán)境所接受。[3]

二、農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化工作中遇到的問題與障礙

農(nóng)村人口到城市的就業(yè)與落戶并不是城鎮(zhèn)化建設(shè)的難題，最為困難的環(huán)節(jié)是“農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化”，人文因素、社會因素、法律因素、制度因素、成本因素、能力因素等都是制約農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化的障礙。其中最為重要的就是法律因素，我國土地國有化改革規(guī)定土地是租借給農(nóng)民，那么農(nóng)民轉(zhuǎn)移工作開展后就要落實土地所屬問題。二是農(nóng)村人口進(jìn)入城市要落實戶口問題，三是農(nóng)村人口融入城市的問題。[4]

（一）土地制度的改革問題

當(dāng)今我國的土地制度隨著近年來的經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)不再適用。第一是農(nóng)民的土地承包權(quán)、物權(quán)的處分權(quán)權(quán)能不完整。二是農(nóng)民在大宗土地交易中交易主體不明確，《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)民的土地必須進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但是大部分土地交易都被用做建設(shè)工廠或者樓房開發(fā)。三是土地征用制度的不健全，現(xiàn)在土地征用最大的問題就是補償太低，土地征用的補償款無法維持農(nóng)民的基本轉(zhuǎn)移需要，而政府壟斷特地征用的一級市場，低價從農(nóng)民手里征用土地后高價賣給開發(fā)商，導(dǎo)致房價居高不下，農(nóng)民的征用費根本不足以購買房屋，提高了農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化的門檻，地方政府的種種作為使得農(nóng)村人口城市化的工作亂成一團。[5]四是土地使用轉(zhuǎn)讓等行駛不變，《土地承包法》規(guī)定，承包期間內(nèi)如果承包者遷入城市土地應(yīng)當(dāng)交回，《擔(dān)保法》規(guī)定，土地不可作為抵押或擔(dān)保。這也就意味著，農(nóng)村人口轉(zhuǎn)為城市人口后土地應(yīng)當(dāng)交回，土地是國家所有不是農(nóng)民個人財產(chǎn)。而由于目前沒有具體的法律規(guī)定，導(dǎo)致農(nóng)民進(jìn)入城市后自身原本擁有的土地不愿交回，同時，隨著土地成本越來越高，農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移成本的增加使農(nóng)民越來越不愿意轉(zhuǎn)向城市化。

（二）以《中華人民共和國戶口登記條例》為核心的支撐戶籍制度的相關(guān)法律制度構(gòu)成阻礙農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的制度鴻溝

1.城鄉(xiāng)分割問題

1958年1月9日，人大常委會提出以國家為主體對戶籍進(jìn)行管理，同時，明確規(guī)定了禁止農(nóng)村人口進(jìn)入城市，這樣的規(guī)定造成了不同階級的產(chǎn)生阻礙了農(nóng)村向城市的發(fā)展。此外，這種戶籍制度也引發(fā)了一系列的問題，如就業(yè)，醫(yī)療，教育等，各種社會福利與政策都有著顯著的差異。即使是已經(jīng)在城市就業(yè)或者定居但還是農(nóng)村戶口的公民也很難融入城市的生活，無法享受城市居民的待遇。同時，在教育與就業(yè)中也存在著農(nóng)村與城市的顯著差異，如農(nóng)村戶口的適齡兒童無法到城市上學(xué)，農(nóng)村戶口的農(nóng)民工在城市打工的“同工不同酬”等問題。戶籍歧視與身份歧視一直存在同樣是制約農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移市民化的障礙。

2.社會保險與社會福利問題

目前我國的保險制度一直是城鄉(xiāng)分割的狀態(tài)，如養(yǎng)老保險由工作單位繳納百分之八十個人承擔(dān)百分之二十，而農(nóng)民工大多是以臨時工的身份參與勞動，只能享受“新農(nóng)合”等針對農(nóng)村的社會保險，城市與農(nóng)村的保險制度獨立使農(nóng)民工在就業(yè)與擇業(yè)時不得不慎重考慮。而在社會福利中，很多福利明確規(guī)定只有城市人口才能享有。黨在十八屆三中全會中指出，城鄉(xiāng)社會福利與社會制度一定要平等，保障農(nóng)村與城市居民平等就業(yè)，同工同酬，為我國今后農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口城市化改革工作提出了指導(dǎo)。

三、農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口城市化工作要合理有序，因地制宜

農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口城市化是一項涉及到土地、社會福利、就業(yè)、教育、醫(yī)療等多種改革同時進(jìn)行的工作，主要包括以下幾點：

（一）土地制度的改革

土地改革的重中之重就是征地制度的改革，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的用地制度，并且將國有土地與民用土地的地位提高到一樣的水平。在保護耕地的同時，賦予農(nóng)民對于土地更多的行使權(quán)。首先要保障土地的合理運用，將《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》修訂上升為《國家主體功能區(qū)規(guī)劃法》，規(guī)定出科學(xué)、民主地制度。修改完善《土地管理法》，加快農(nóng)村土地所有權(quán)的調(diào)查與管理，盡快完成土地的登記。加快制訂出臺《不動產(chǎn)統(tǒng)一登記法》。修改《土地管理法》，加快征地制度的改革進(jìn)程，修改《農(nóng)村土地承包法》，取消農(nóng)民進(jìn)城收回耕地的制度。

（二）戶籍管理制度的改革

當(dāng)今中國戶籍上富裕的權(quán)利太繁雜，農(nóng)村戶口與城市戶口的差異及其顯著，加快戶籍制度的改革，是加快農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口城市化的重要保證，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的新型戶籍制度體現(xiàn)我國以人為本。一是改革戶籍登記制度，最早的戶籍登記制度建立于1958年，早已不適用于現(xiàn)在的中國，應(yīng)當(dāng)逐步放寬農(nóng)村人口向城市的轉(zhuǎn)移，二是去除戶籍上附帶的福利，城鄉(xiāng)居民戶口不同對應(yīng)的社會福利大不相同。三是解除城市人口對農(nóng)村人口的歧視，建立對應(yīng)的《反就業(yè)歧視法》。

（三）社會福利制度的改革

社會福利制度的改革是農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口城市化的重要保證，一個城鄉(xiāng)一體的公平的社會福利制度可以加快覆蓋全社會的福利需求。一是要完善當(dāng)前的社會福利制度；二是要提高當(dāng)前的社會福利水平與社會福利覆蓋面積；三是改革《社會福利法》，解決農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)以后各地區(qū)不同福利的問題；四是完善高考錄取制度與義務(wù)教育制度，保障城市人口與農(nóng)村人口接受同等教育；五是解決住房保障問題，推進(jìn)土地征用與房屋分配的改革。

參考文獻(xiàn)：

[1]劉慧勇.新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的法制保障研究[J].廣西政法管理干部學(xué)院學(xué)報，2014（03）：10-17.

[2]眭海霞，陳俊江. 新型城鎮(zhèn)化背景下成都市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機制研究[J].農(nóng)村經(jīng)濟，2015（02）：119-123.

[3]程姝. 城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民工市民化問題研究[D].東北農(nóng)業(yè)大學(xué)，2013：13-26.

[4]代寶珍.新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口醫(yī)療保障權(quán)益市民化研究[J].中國衛(wèi)生經(jīng)濟，2014（09）：5-7.

[5]張欣.黑龍江省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化存在的問題及對策研究[D].東北農(nóng)業(yè)大學(xué)，2014：13-29.

責(zé)任編輯：張麗